GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 139/2010 van 16 december 2010 Rolnummer 4826 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 1 van het decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 « tot wijziging van het decreet van 27 november 1997Relevante gevonden documenten type decreet prom. 27/11/1997 pub. 12/02/1998 numac 1998027056 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedebouw en Patrimonium type decreet prom. 27/11/1997 pub. 05/12/1997 numac 1997027653 bron waals ministerie voor uitrusting en vervoer Decreet tot wijziging van het decreet van 27 maart 1985 inzake de pensioenregeling toepasselijk op het personeel van de organismen van openbaar nut behorend tot het Waalse Gewest sluiten tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium », gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit emeritus voorzitter M. Melchior, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, en voorzitter M. Bossuyt, en de rechters A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 198.195 van 25 november 2009 in zake Patrick Vantomme en anderen, en Francine D'Haeze tegen het Waalse Gewest, vrijwillig tussenkomende partij : de nv « Cora », en partijen geroepen tot tussenkomst : 1. de stad Moeskroen, 2. de gemeente Estaimpuis, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 8 december 2009, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 1 van het decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 tot wijziging van het decreet van 27 november 1997Relevante gevonden documenten type decreet prom. 27/11/1997 pub. 12/02/1998 numac 1998027056 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedebouw en Patrimonium type decreet prom. 27/11/1997 pub. 05/12/1997 numac 1997027653 bron waals ministerie voor uitrusting en vervoer Decreet tot wijziging van het decreet van 27 maart 1985 inzake de pensioenregeling toepasselijk op het personeel van de organismen van openbaar nut behorend tot het Waalse Gewest sluiten tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium het standstill -beginsel, dat inherent is aan het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu bepaald in artikel 23 van de Grondwet, in voorkomend geval in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en de artikelen 6, 13 en 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsook artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, in zoverre het tot gevolg heeft dat het : - de inhoud van de gewestplannen geldig verklaart, zonder aan de burgers de waarborgen te bieden die gekoppeld zijn aan een procedure tot wijziging van die plannen (met name een openbaar onderzoek, een milieueffectrapport en de mogelijkheid om de wettigheid van de wijzigingsbeslissing te betwisten), en hun dus slechts een bescherming biedt die wezenlijk geringer is dan die welke zij tot op heden konden genieten, zonder dat hiervoor een met de maatregel evenredig doel van algemeen belang bestaat; - de mogelijkheden om de bestemming te betwisten aanzienlijk beperkt, waardoor een verschil in behandeling wordt ingevoerd ten opzichte van de burgers die de wettigheid kunnen betwisten van een bestemming die niet op wetgevende wijze geldig is verklaard; - met terugwerkende kracht van toepassing is op de aan de gang zijnde procedures, terwijl die toepassing, die een van de belangrijkste werkelijke doelen van het decreet vormt, niet evenredig is met het aangevoerde doel van de maatregel ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. Aan het Hof wordt een prejudiciële vraag gesteld over de verenigbaarheid van artikel 1 van het decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 « tot wijziging van het decreet van 27 november 1997Relevante gevonden documenten type decreet prom. 27/11/1997 pub. 12/02/1998 numac 1998027056 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedebouw en Patrimonium type decreet prom. 27/11/1997 pub. 05/12/1997 numac 1997027653 bron waals ministerie voor uitrusting en vervoer Decreet tot wijziging van het decreet van 27 maart 1985 inzake de pensioenregeling toepasselijk op het personeel van de organismen van openbaar nut behorend tot het Waalse Gewest sluiten tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium », met het standstill -beginsel, dat inherent is aan het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu bepaald in artikel 23 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met de artikelen 6, 13 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, alsook met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag.

B.2.1. Het Hof wordt over de in het geding zijnde bepaling ondervraagd in zoverre zij, volgens de verwijzende rechter, ertoe zou leiden de inhoud van de gewestplannen geldig te verklaren zonder de burgers de waarborgen te bieden die zijn gekoppeld aan een procedure tot wijziging van die plannen (met name een openbaar onderzoek, een milieueffectrapport en de mogelijkheid om de wettigheid van de wijzigingsbeslissing te betwisten) en hun dus slechts een bescherming te bieden die wezenlijk geringer is dan die welke zij tot op heden konden genieten, zonder dat daarvoor een met de maatregel evenredig doel van algemeen belang bestaat.

B.2.2. Het Hof moet zich eveneens uitspreken over het feit dat artikel 1 van het voormelde decreet de mogelijkheden om de bestemming te betwisten aanzienlijk zou beperken, waardoor een verschil in behandeling wordt ingevoerd ten opzichte van de burgers die de wettigheid kunnen betwisten van een bestemming die niet op wetgevende wijze geldig is verklaard.

B.2.3. Ten slotte wordt het Hof ondervraagd over het feit dat de in het geding zijnde bepaling met terugwerkende kracht van toepassing is op de aan de gang zijnde procedures, terwijl die toepassing, die een van de belangrijkste werkelijke doelen van het decreet zou vormen, niet evenredig zou zijn met het aangevoerde doel van de maatregel.

B.3. Artikel 1 van het in het geding zijnde decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 bepaalt : « In artikel 6 van het decreet van 27 november 1997Relevante gevonden documenten type decreet prom. 27/11/1997 pub. 12/02/1998 numac 1998027056 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedebouw en Patrimonium type decreet prom. 27/11/1997 pub. 05/12/1997 numac 1997027653 bron waals ministerie voor uitrusting en vervoer Decreet tot wijziging van het decreet van 27 maart 1985 inzake de pensioenregeling toepasselijk op het personeel van de organismen van openbaar nut behorend tot het Waalse Gewest sluiten tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium worden de volgende wijzigingen aangebracht : 1° er wordt een nieuw paragraaf 1 ingevoegd, luidend als volgt : § 1.De in de gewestplannen opgenomen volgende gebieden worden op de datum van inwerkingtreding van hun opname in laatstgenoemde plannen bekrachtigd : 1° de woonuitbreidingsgebieden met een landelijk karakter;2° de uitbreidingsgebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen;3° de uitbreidingsgebieden voor recreatie die de uitbreidingsgebieden voor recreatie, de uitbreidingsgebieden voor recreatie met verblijf, de uitbreidingsgebieden voor recreatiegebieden met verblijf, de uitbreidingsgebieden voor ontspanning en verblijf en de uitbreidingsgebieden voor ontspanning omvatten;4° de uitbreidingsgebieden voor ambachtelijke bedrijven of kleine en middelgrote ondernemingen;5° de gebieden voor industriële ontwikkeling die de gebieden voor industriële ontwikkeling en het gebied voor industriële ontwikkeling van Sart-Tilman omvatten;6° de uitbreidingsgebieden voor dienstverlening;7° de uitbreidingsgebieden voor industrie die de uitbreidingsgebieden voor industrie, het uitbreidingsgebied voor industrie ' BD ', het uitbreidingsgebied voor thermale industrie, het uitbreidingsgebied voor industriële ontwikkeling van Sart-Tilman, het uitbreidingsgebied voor industrie ' GE ' omvatten.2° de §§ 1 en 2 worden de §§ 2 en 3 ». B.4. Bij een verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 8 december 2009 ter post aangetekende brief en op 9 december 2009 ter griffie is ingekomen, hebben de verzoekende partijen voor de verwijzende rechter het Hof verzocht artikel 1 van het voormelde decreet in zijn geheel of gedeeltelijk te vernietigen.

B.5.1. Het eerste middel van het verzoekschrift was afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 6, 8, 13 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, met de beginselen van de scheiding der machten, van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, van de wapengelijkheid en van de niet-retroactiviteit van de normen en met het verbod van machtsoverschrijding en van machtsafwending.

In het kader van het door hen ingestelde beroep hebben de verzoekende partijen gepreciseerd dat zij omwonenden zijn van een site die het voorwerp heeft uitgemaakt van een globale vergunning waarvan zij de schorsing van de tenuitvoerlegging hebben verkregen voor de Raad van State, aangezien die het middel dat was afgeleid uit de onwettigheid - bij gebrek aan een advies van de afdeling wetgeving - van het gewestplan ter uitvoering waarvan de vergunning was toegekend, ernstig heeft geacht. Zij deden gelden dat het bestreden decreet, dat bepalingen geldig verklaart waarvan de wettigheid door de Raad van State in het geding is gebracht, een verschillende of een gelijke behandeling teweegbrengt tussen de rechtzoekenden naargelang zij al dan niet een beroep hebben ingesteld tegen een maatregel die krachtens de aldus geldig verklaarde bepalingen is genomen : die geldigverklaring zou een inmenging van de overheid in hangende jurisdictionele procedures met zich meebrengen en zou aan diegenen die erin partij zijn, in tegenstelling tot de anderen, het voordeel van die procedures ontzeggen; geen enkele dwingende reden van algemeen belang verantwoordt evenwel de terugwerkende kracht van de bestreden bepaling en de toepassing ervan had uit de hangende rechtsgedingen kunnen worden geweerd. Die geldigverklaring zou daarenboven ertoe leiden dat beiden op identieke wijze worden behandeld, aangezien de mogelijkheid tot het betwisten van de wettigheid van de geldig verklaarde bepalingen voortaan aan allen zal worden ontzegd terwijl zij zich in verschillende situaties bevinden.

De verzoekende partijen deden eveneens gelden dat het bestreden decreet enkel op het geschil waarin zij partij zijn, betrekking lijkt te hebben en dat het afbreuk doet aan het bij artikel 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens gewaarborgde recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel wanneer bij dat Verdrag gewaarborgde rechten worden geschonden, zoals het recht op de eerbiediging van het privéleven en van de woning.

B.5.2. Bij zijn arrest nr. 131/2010 van 18 november 2010 heeft het Hof het eerste middel van het verzoekschrift om de volgende redenen ongegrond verklaard : « B.4. In de parlementaire voorbereiding van het bestreden decreet wordt gewezen op de bedoeling van de auteurs ervan : ' De beroepen waarin, op grond van artikel 159 van de Grondwet en met succes, de gedeeltelijke onwettigheid van een bepaald gewestplan wordt opgeworpen, leiden tot de geleidelijke ontrafeling van de gewestplannen die een echte gatenkaas worden, terwijl zij niet alleen voor het beleid inzake ruimtelijke ordening een belangrijk instrument vormen, maar ook, zoals reeds opgemerkt, voor de bescherming van het leefmilieu wanneer men weet dat meer dan 80 pct. van het Waalse grondgebied zich in de gewestplannen in niet-bebouwbaar gebied bevindt. Zoals het Grondwettelijk Hof in een recent arrest opmerkt, is het evident dat de gewestplannen een doorslaggevende rol spelen bij de in artikel 1 van het WWROSP bepaalde harmonieuze coördinatie van de economische en stedenbouwkundige vereisten (Grondwettelijk Hof, arrest nr. 114/2008, 31 juli 2008, B.4.1).

Indien alle procedures voor de opmaak van de gewestplannen moesten worden overgedaan teneinde een of ander procedureel gebrek te verhelpen, zou dat een gigantische opgave zijn en enorme kosten inhouden. Bovendien doet de mogelijkheid - zonder beperking in de tijd, in tegenstelling tot het Franse recht - om op grond van artikel 159 van de Grondwet een exceptie van onwettigheid op te werpen die op een bepaald gewestplan betrekking heeft, algehele rechtsonzekerheid ontstaan ten koste van de verwezenlijking van het beleid inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw.

Het is daarom dat in dit ontwerp van decreet wordt overwogen om de gebieden van de gewestplannen die niet in de nomenclatuur van het koninklijk besluit van 28 december 1972 zijn vermeld, geldig te verklaren in zoverre zij niet voor advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State zijn voorgelegd vóór de opneming ervan in de gewestplannen, hetzij bij de oorspronkelijke aanneming ervan, hetzij bij een van de herzieningen ervan ' (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 981/1, p. 2).

B.5.1. Weliswaar hebben wetsbepalingen die reglementaire bepalingen geldig verklaren waarvan, zoals te dezen, de wettigheid door de Raad van State in het geding is gebracht, tot gevolg dat zij hem verhinderen om de nietigverklaring van een akte uit te spreken op grond van een middel dat steunt op de onregelmatigheid van de reglementaire bepalingen krachtens welke die akte is aangenomen. De categorie van burgers op wie die bepalingen van toepassing waren, wordt op verschillende wijze behandeld ten opzichte van de andere burgers wat de jurisdictionele waarborg betreft die bij artikel 159 van de Grondwet, artikel 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (met name de bij de artikelen 6, 8 en 14 ervan en bij artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag gewaarborgde rechten) en bij artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is toegekend. Daaruit volgt evenwel niet noodzakelijk dat de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de in het middel aangevoerde beginselen, zouden zijn geschonden.

B.5.2. Zoals in B.4 wordt aangegeven, is er rechtsonzekerheid ontstaan die de decreetgever heeft willen verhelpen.

B.5.3. Door in een decreet het behoud van bepaalde gebieden in gewestplannen te regelen, heeft de gewestwetgever zelf een bevoegdheid willen uitoefenen die hem toekomt. Het voorontwerp van decreet is voor advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State voorgelegd die, binnen de perken die hem bij artikel 84 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State zijn toegestaan, heeft geoordeeld, verwijzend naar het arrest nr. 51/2007 van 28 maart 2007 van het Hof, dat het ontwerp geen opmerkingen behoefde (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 981/1, p. 6).

Te dezen zijn de geldig verklaarde bepalingen trouwens geen vergunningen waartegen beroepen bij de Raad van State zijn ingesteld, maar reglementaire bepalingen die door die vergunningen worden uitgevoerd. Het bestreden decreet heeft dus niet tot gevolg dat de Raad van State onbevoegd wordt om zich over die beroepen uit te spreken, maar wel dat hij wordt verhinderd zich uit te spreken over die middelen die op de onwettigheid van de geldig verklaarde maatregel zijn gebaseerd, onverminderd de mogelijkheid om de nietigverklaring van de bestreden beslissing op grond van andere middelen te verkrijgen.

B.5.4. Blijft het feit dat de decreetgever, zodoende, bepalingen heeft aangenomen die, wegens de terugwerkende kracht ervan, een inmenging in de hangende rechtsgedingen inhouden.

B.5.5. De terugwerkende kracht is enkel verantwoord indien ze absoluut noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang. Indien bovendien blijkt dat de terugwerkende kracht tot doel heeft dat de afloop van een of andere gerechtelijke procedure in een bepaalde zin wordt beïnvloed of dat de rechtscolleges worden verhinderd zich uit te spreken over een welbepaalde rechtsvraag, vereist de aard van het in het geding zijnde beginsel dat buitengewone omstandigheden of dwingende motieven van algemeen belang het optreden verantwoorden van de wetgever, dat, ten nadele van een categorie van burgers, afbreuk doet aan de aan allen geboden jurisdictionele waarborgen.

B.5.6. De eventuele vaststelling, in een rechterlijke beslissing van de schending van een substantiële vormvereiste bij de aanneming of de wijziging van een gewestplan kan niet tot gevolg hebben dat de wetgever in de onmogelijkheid verkeert de hierdoor ontstane rechtsonzekerheid te verhelpen.

B.5.7. De bestreden bepalingen, waaraan terugwerkende kracht is gekoppeld, nemen enkel reeds voordien bestaande regels over. De draagwijdte van het bestreden decreet bestaat immers niet erin het gewestplan te herzien (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 981/1, p. 3), maar strekt ertoe een gebiedsindeling die identiek is aan diegene die in het gewestplan is opgenomen en waarvan de wettigheid wordt betwist, te behouden, zodat het geen afbreuk vermocht te doen aan de te dien opzichte gewettigde verwachtingen van de verzoekende partijen.

B.5.8. Het gebrek dat voor de Raad van State wordt aangevoerd en dat, zoals uit de parlementaire voorbereiding blijkt, het bestreden decreet moet verhelpen, bestaat erin dat niet is voorzien in de raadpleging van de afdeling wetgeving van de Raad van State waaraan het ontwerpgewestplan had moeten worden voorgelegd. Die onregelmatigheid heeft voor de partijen die voor de Raad van State een op grond van dat gewestplan toegekende vergunning hadden bestreden, niet het onaantastbare recht kunnen doen ontstaan om voor altijd te zijn vrijgesteld van de naleving van de in dat plan vervatte voorschriften, zelfs al zouden die steunen op een nieuwe handeling waarvan de grondwettigheid onbetwistbaar zou zijn. Die nieuwe handeling zou alleen ongrondwettig zijn indien zij zelf de in het middel vermelde bepalingen zou schenden.

B.5.9. De decreetgever vermocht te oordelen dat het betwisten van de wettigheid van in gewestplannen opgenomen bepalingen ertoe zou leiden dat het beleid dat hij ten uitvoer wilde leggen na de aanneming van dat plan en tegelijk ook de maatregelen die ter uitvoering ervan zouden worden genomen, in het geding zouden worden gebracht en dat, gelet op het belang van het instrument dat het plan is, het in het geding brengen van dat beleid en van die maatregelen zou voorkomen als een uitzonderlijke omstandigheid die zijn optreden verantwoordde. Het herhaaldelijk betwisten, op grond van artikel 159 van de Grondwet, van de wettigheid van het plan maakt het immers mogelijk om de ter uitvoering van dat plan genomen bepalingen in het geding te brengen.

De door de verzoekende partijen aangevoerde omstandigheid dat het bestreden decreet enkel tot gevolg - en zelfs tot doel - zou hebben een winkelcomplex te realiseren op een site waarvan zij de omwonenden zijn en dat er geen andere vergelijkbare betwisting zou bestaan die hangende is voor de Raad van State, is niet van dien aard dat zij die vaststelling kan ontkrachten, vermits het bestreden decreet betrekking heeft op gebieden met een totale oppervlakte van 15 249 ha (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 981/1, p. 6), waarin de gronden waarop het door de verzoekende partijen bekritiseerde project betrekking heeft, maar een uiterst klein deel vertegenwoordigen. De decreetgever kon de bestreden maatregel op de hangende rechtsgedingen van toepassing maken, rekening houdend met de gewestplannen die zouden kunnen worden geraakt, waarbij het in het geding zijnde winkelcomplex reeds op twee ervan betrekking heeft ».

B.5.3. Om dezelfde redenen dient de prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord in zoverre de in het geding zijnde bepaling tot gevolg heeft dat zij met terugwerkende kracht van toepassing is op de aan de gang zijnde procedures.

B.6.1. In het beroep tot vernietiging dat zij bij het Hof hebben ingesteld en waarvan gewag wordt gemaakt in B.4, hebben de verzoekende partijen een tweede middel afgeleid uit de schending, door de bestreden bepaling, van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (met name de artikelen 7 en 8 ervan), met de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (met name de artikelen 3, 4, 5 en 6 en bijlage II ervan) en met het standstill -beginsel.

De verzoekende partijen klaagden aan dat het bestreden decreet aan de rechtzoekenden noch de waarborgen biedt die zijn gekoppeld aan de procedure tot wijziging van de gewestplannen waarvan het bepalingen geldig verklaart (zoals het openbaar onderzoek, het milieueffectrapport en de mogelijkheid om de wettigheid van de wijziging te betwisten), noch die welke zijn gekoppeld aan het aannemen van een norm met belangrijke gevolgen voor het milieu.

Dergelijke waarborgen zouden hun zijn geboden indien de bepalingen van het bestreden decreet waren aangenomen via een wijziging van de gewestplannen die de toepassing van procedures inhield die dat decreet net beoogt te vermijden, terwijl alternatieve maatregelen het mogelijk zouden hebben gemaakt om niet op onevenredige wijze afbreuk te doen aan de rechten van de betrokkenen.

B.6.2. Bij zijn arrest nr. 131/2010 heeft het Hof dat tweede middel om de volgende redenen ongegrond verklaard : « B.8.1. De bestaanbaarheid van de bestreden bepalingen met artikel 23 van de Grondwet, de in het middel bedoelde verdragsbepalingen en de standstill -verplichting is tijdens de parlementaire voorbereiding van het decreet onderzocht : ' De geldigverklaring van de beoogde gebieden druist niet in tegen de standstill -verplichting die wordt afgeleid uit artikel 23 van de Grondwet. Die geldigverklaring vormt immers geen achteruitgang van het niveau van de bescherming van het leefmilieu. Integendeel. Zoals hiervoor is opgemerkt, speelden de gewestplannen - en spelen zij nog steeds - een belangrijke rol voor de ruimtelijke ordening van Wallonië. Het feit dat meer dan 85 pct. van de oppervlakte niet voor bebouwing is bestemd in de gewestplannen, heeft van die plannen een echt milieubeschermingsinstrument gemaakt.

Het weren van grote oppervlakten uit die plannen op grond van artikel 159 van de Grondwet en het niet raadplegen van de afdeling wetgeving van de Raad van State druisen niet alleen in tegen het beginsel van rechtszekerheid dat een even grote draagwijdte heeft als die van de standstill -verplichting, maar zal ook ertoe leiden dat grote oppervlakten van het grondgebied - mogelijk om en bij de 15 000 hectare - buiten het gewestplan zullen vallen. De overheden die bevoegd zijn om te beslissen over de vergunningsaanvragen binnen die gebieden zullen meestal enkel nog tot de naleving van de regel van de goede ruimtelijke ordening verplicht zijn. Die regel zou evenwel bestaanbaar kunnen zijn met andere bestemmingen dan die welke in de in het geding zijnde gebieden in aanmerking zijn genomen.

Die geldigverklaring van bepaalde gebieden van de gewestplannen kan geenszins worden gelijkgesteld met een herziening van de betrokken plannen. De gebiedsindeling blijft dezelfde. Door die werkwijze worden geen nieuwe gebieden gecreëerd die voor bebouwing zijn bestemd. De gebiedsindeling zoals die soms reeds meer dan dertig jaar bestaat zonder dat dit tot enige bezwaren heeft geleid, wordt nog steeds toegepast. De vraag over de overeenstemming van de bepaling met het internationale recht (Verdrag van Aarhus) of met het Europese recht (richtlijn 2001/42/EG) rijst dus niet (zie, naar analogie, Grondwettelijk Hof, arrest nr. 87/2007, 20 juni 2007, B.10).

Er moet eveneens worden beklemtoond dat die in het geding zijnde gebieden, die in de gewestplannen zijn opgenomen, niet zijn betwist met betrekking tot de wettigheid ervan op het ogenblik van de inwerkingtreding ervan. Hetgeen, gezien de ruchtbaarheid waarmee het aannemen van de gewestplannen en de inwerkingtreding ervan gepaard gingen, doet vermoeden dat de burgers tevreden waren over de toen vastgestelde ruimtelijke ordening.

De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft, in tal van arresten met betrekking tot beroepen tegen vergunningen die in een van de in het geding zijnde gebieden zijn uitgereikt, de problematiek van de wettigheid van het gewestplan niet zelf opgeworpen wanneer dat punt niet door de verzoekers zelf was opgeworpen.

Dat alles maakt het mogelijk te besluiten dat de ontworpen bepaling op geen enkele wijze een aanzienlijke achteruitgang van het thans geldende niveau van de bescherming van het leefmilieu vormt.

In uiterst ondergeschikte orde, gesteld dat sommigen in dat ontwerp van decreet een mogelijke aanzienlijke achteruitgang zouden zien, zou die uiteraard worden verantwoord door dwingende redenen van algemeen belang. Het betreft een soortgelijke situatie als de reeds aangehaalde situatie van de geldigverklaring van het Brusselse gewestelijk ontwikkelingsplan (GewOp). Naast de reeds vermelde rechtsonzekerheid waarvoor het van belang is zo snel mogelijk een eind eraan te maken, zou het overdoen van de opmaak van de 23 Waalse gewestplannen teneinde het niet raadplegen van de afdeling wetgeving van de Raad van State recht te zetten, veel tijd in beslag nemen en de gemeenschap veel geld kosten, waarbij gedurende die hele periode belangrijke gebieden brozer zouden worden gemaakt en de ' honger ' van bepaalde omwonenden zou worden opgewekt, die geneigd zouden kunnen zijn om, gedurende die periode waarin de nieuwe plannen worden opgemaakt, beslissingen die daarvóór op geen enkele wijze waren betwist, opnieuw in het geding te brengen.

Er moet dus worden besloten dat de ontwerptekst in overeenstemming is met artikel 23 van de Grondwet ' (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 981/1, p. 3).

B.8.2. Artikel 23 van de Grondwet impliceert inzake de bescherming van het leefmilieu een standstill -verplichting die eraan in de weg staat dat de bevoegde wetgever het beschermingsniveau dat door de van toepassing zijnde wetgeving wordt geboden, in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang.

Onderzocht moet worden of de geldigverklaring, door het bestreden decreet, van sommige gebieden van de gewestplannen, die vroeger in die plannen zijn opgenomen, zonder dat een voorafgaande milieueffectbeoordeling van die geldigverklaring moet plaatsvinden en zonder dat daaromtrent enig openbaar onderzoek moet worden georganiseerd, afbreuk doet aan artikel 23 van de Grondwet, rekening houdend met de artikelen 3 tot 6 van de voormelde richtlijn 2001/42/EG en met de artikelen 7 en 8 van het voormelde Verdrag van Aarhus.

B.8.3. De voormelde richtlijn 2001/42/EG betreft de milieubeoordeling van plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben. Luidens artikel 3, lid 2, a), van die richtlijn moeten alle plannen en programma's die worden voorbereid met betrekking tot ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader kunnen vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen bedoeld in bijlagen I en II bij de richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, worden onderworpen aan een milieubeoordeling overeenkomstig de eisen van de eerstvermelde richtlijn. Gelet op de economische bestemming van de bedoelde gebieden, is het geenszins uitgesloten dat in die gebieden projecten zullen worden gerealiseerd als bedoeld in de bijlagen I of II van de richtlijn 85/337/EEG en dat bijgevolg de inrichting van dergelijke gebieden is onderworpen aan het in acht nemen van de voorschriften van de richtlijn 2001/42/EG. De richtlijn 2001/42/EG stelt de minimumeisen vast waaraan bedoelde milieubeoordeling moet beantwoorden. De milieubeoordeling moet worden uitgevoerd tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling van het desbetreffende plan of programma (artikel 4, lid 1). De beoordeling omvat de opstelling van een milieurapport dat ten minste aan de eisen van artikel 5 moet beantwoorden, de raadpleging van de bevoegde milieu-instanties en het publiek over het ontwerp-plan of ontwerp-programma en het milieurapport (artikel 6) en de verplichting om rekening te houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de vaststelling van het plan of programma (artikel 8).

Artikel 7 van het Verdrag van Aarhus legt de verplichting op om ' de voorbereiding van plannen en programma's betrekking hebbende op het milieu ' te onderwerpen aan een inspraakprocedure waarvan het bepaalde modaliteiten vastlegt. Meer bepaald dienen passende praktische of andere voorzieningen voor inspraak voor het publiek te worden getroffen, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt. Artikel 8 van hetzelfde Verdrag bepaalt dat de partijen trachten om doeltreffende inspraak in een passend stadium te bevorderen - en terwijl opties nog openstaan - gedurende de voorbereiding door overheidsinstanties van uitvoerende regelingen en andere algemeen toepasselijke wettelijk bindende regels die een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu; er wordt bepaald dat met het resultaat van de inspraak zoveel mogelijk rekening wordt gehouden.

B.8.4. Zoals in B.5.7 is aangegeven, nemen de bestreden bepalingen bestaande regels over en konden zij derhalve geen afbreuk doen aan de gewettigde verwachtingen van de rechtzoekenden. Zij behouden gebieden die zijn ingeschreven overeenkomstig de toen toepasselijke regels die, rekening houdend met hun voorafgaandelijk karakter, niet moesten worden aangenomen met inachtneming van de procedurele waarborgen die zijn bedoeld in de verdragsbepalingen waarop de verzoekende partijen zich beroepen, of waarvan niet wordt beweerd dat zij aldus hadden moeten worden aangenomen; de decreetgever vermocht dus te oordelen dat het aannemen ervan, op grond van het in B.5.2 beschreven vereiste van rechtszekerheid en voorafgegaan door de beraadslaging van een democratisch verkozen vergadering, geen afbreuk deed aan de standstill -verplichting. De beslissingen die zullen worden genomen ter uitvoering van de bij het bestreden decreet geldig verklaarde reglementaire maatregelen, zouden trouwens, in voorkomend geval, moeten worden aangenomen met inachtneming van de in die verdragsbepalingen bedoelde procedurele waarborgen. Hetzelfde geldt voor de wijzigingen van de geldig verklaarde gebieden die later zouden worden doorgevoerd door middel van een herziening van een gewestplan.

Wellicht maken bepaalde door de verzoekende partijen vermelde alternatieve oplossingen deel uit van die welke de wetgever had kunnen overwegen. Blijft het feit dat van andere van die oplossingen (zoals een geldigverklaring die zich beperkt tot het verleden, waarbij de definitief geworden vergunningen niet opnieuw in het geding worden gebracht, of die zich enkel beperkt tot het gebrek in verband met het niet raadplegen van de Raad van State) tegelijk kon worden aangenomen dat zij niet voldoende waarborgen inzake samenhang voor alle te nemen maatregelen boden, terwijl de in aanmerking genomen oplossing van dien aard was dat zij het mogelijk maakte om niet alleen die samenhang te verzekeren, maar ook de rechtsonzekerheid te vermijden en, door zich ertoe te beperken in een decreet bepalingen weer te geven die voorkomen in gewestplannen en door aldus een bestaande situatie in stand te houden, geen afbreuk aan de standstill -verplichting te doen.

B.9.1. De verzoekende partijen vragen dat de volgende prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt gesteld indien het middel niet gegrond wordt bevonden : ' Dienen de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, in samenhang gelezen met bijlage II van die richtlijn, alsook de artikelen 7 en 8 van het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, goedgekeurd door de Europese Gemeenschap bij het besluit [2005/370/EG] van de Raad van 17 februari 2005, in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij een overheid de mogelijkheid bieden een wetskrachtige norm aan te nemen die tot gevolg heeft dat de geldigheid van bepaalde planologische bestemmingen wordt bekrachtigd, zonder aan het publiek de in de voormelde bepalingen bedoelde waarborgen inzake raadpleging, onderzoek van de milieueffecten en verzet te bieden ? '.

B.9.2. Wanneer een vraag met betrekking tot de uitlegging van het gemeenschapsrecht wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is die instantie, overeenkomstig artikel 267, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, gehouden die vraag te stellen aan het Hof van Justitie. Die verwijzing is evenwel niet nodig wanneer die rechterlijke instantie heeft vastgesteld ' dat de opgeworpen vraag niet relevant is of dat de betrokken gemeenschapsbepaling reeds door het Hof is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan ' (HvJ, 6 oktober 1982, C-283/81, CILFIT, punt 21).

B.9.3. De ' planologische bestemmingen ', bedoeld in de in B.9.1 weergegeven prejudiciële vraag, stemmen overeen met die welke zijn vastgesteld bij vroegere bepalingen en hebben noch tot doel, noch tot gevolg de betrokken gewestplannen te wijzigen, zoals in B.5.7 en B.8.4 is vastgesteld. Het antwoord op de vraag is dus niet relevant voor het onderzoek van het middel. Hetzelfde geldt, om dezelfde redenen, voor de antwoorden op de vragen die door de verzoekende partijen in hun memorie van antwoord zijn gesuggereerd en die zijn geïnspireerd op die welke bij het arrest nr. 30/2010 van 30 maart 2010 aan het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn gesteld. Er is ook geen reden om dus in te gaan op de vraag van de verzoekende partijen om de uitspraak uit te stellen totdat het Hof van Justitie van de Europese Unie op die vragen heeft geantwoord ».

B.6.3. Om dezelfde redenen dient de prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord in zoverre zij het feit beoogt dat het in het geding zijnde artikel 1 de inhoud van de gewestplannen geldig verklaart.

B.7.1. Ten slotte was in het beroep tot vernietiging dat bij het Hof was ingesteld tegen de bepaling die te dezen in het geding is, een derde middel afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 13, 144, 145 en 159 ervan, met de artikelen 6, 13 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, met het beginsel van de scheiding der machten en met het verbod van machtsoverschrijding en van machtsafwending.

De verzoekende partijen voor het Hof klaagden aan dat het bestreden decreet de bepalingen van de gewestplannen die het geldig verklaart, onaantastbaar maakt, wat ertoe zou leiden dat rechtzoekenden die zich in identieke situaties bevinden, op verschillende wijze worden behandeld naargelang de bepalingen van de plannen die op hen betrekking hebben al dan niet zijn geldig verklaard, aangezien de enen, in tegenstelling tot de anderen, artikel 159 van de Grondwet kunnen aanvoeren en gemakkelijker de wijziging van de bepalingen die op hen van toepassing zijn, kunnen verkrijgen, hetzij via de herziening van een gewestplan op reglementaire wijze, hetzij via een gemeentelijk plan van aanleg dat afwijkt van het gewestplan. Daardoor zou het bestreden decreet aan de Waalse Regering bevoegdheden ontzeggen die haar bij het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium zijn voorbehouden.

B.7.2. Het Hof heeft in het arrest nr. 131/2010 het middel om de volgende redenen verworpen : « B.11.1. Zoals in B.5.3 is aangegeven, heeft de decreetgever, door het opnemen van de gebieden in gewestplannen te regelen, zelf een bevoegdheid willen uitoefenen die hem toekomt.

B.11.2. Uit de in B.4 aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt dat de rechtspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State rechtsonzekerheid kan doen ontstaan ten aanzien van de geldigheid van sommige bepalingen van de gewestplannen, zodat het optreden van de decreetgever en het verschil in behandeling dat eruit voortvloeit, om de in het antwoord op het eerste middel vermelde redenen, redelijk verantwoord zijn.

B.11.3. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen beweren, vermocht de decreetgever het onderwerp van het bestreden decreet te beperken tot de gebieden van de gewestplannen die niet voor advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State zijn voorgelegd en waarvoor dus rechtsonzekerheid was gebleken (Parl. St., Waals Parlement, 2008-2009, nr. 981/1, p. 2). Overigens kon hij zich, om redenen van coherentie, bij de wettelijke geldigverklaring niet uitsluitend beperken tot het verhelpen van het gebrek van niet-raadpleging van de afdeling wetgeving van de Raad van State, raadpleging die een voorafgaande formaliteit vormt die vergelijkbaar is met die welke door de verzoekende partijen werden geciteerd ».

B.7.3. Om dezelfde redenen dient de prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord in zoverre de in het geding zijnde bepaling, volgens de verwijzende rechter, tot gevolg zou hebben de mogelijkheden om de bestemming te betwisten, aanzienlijk te beperken, waardoor een verschil in behandeling wordt ingevoerd ten opzichte van de burgers die de wettigheid kunnen betwisten van een bestemming die niet op wetgevende wijze geldig is verklaard.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 1 van het decreet van het Waalse Gewest van 30 april 2009 « tot wijziging van het decreet van 27 november 1997Relevante gevonden documenten type decreet prom. 27/11/1997 pub. 12/02/1998 numac 1998027056 bron ministerie van het waalse gewest Decreet tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedebouw en Patrimonium type decreet prom. 27/11/1997 pub. 05/12/1997 numac 1997027653 bron waals ministerie voor uitrusting en vervoer Decreet tot wijziging van het decreet van 27 maart 1985 inzake de pensioenregeling toepasselijk op het personeel van de organismen van openbaar nut behorend tot het Waalse Gewest sluiten tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium » schendt niet artikel 23 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met de artikelen 6, 13 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, alsook met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 16 december 2010.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.