GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 110/2010 van 6 oktober 2010 Rolnummer 4838 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 9, tweede lid, van de wet van 12 april 1965Relevante gevonden documenten type wet prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de bescherming van het loon der werknemers sluiten betreffende het vervoer van gasachtige produkten en andere door middel van leidingen, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en M. Melchior, en de rechters R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke, J. Spreutels en P. Nihoul, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest nr. 198.943 van 15 december 2009 in zake de nv « Total Belgium » en de nv « Nationale Maatschappij der Pijpleidingen » tegen de Belgische Staat, tussenkomende partijen : de nv « Waterwegen en Zeekanaal (W&Z) » en het Vlaamse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 28 december 2009, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 9, tweede lid, van de wet van 12 april 1965Relevante gevonden documenten type wet prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de bescherming van het loon der werknemers sluiten betreffende het vervoer van gasachtige produkten en andere door middel van leidingen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in de mate dat deze bepaling zou inhouden dat de exploitanten van een gasleiding kunnen worden onderworpen aan een Koninklijk verplaatsingsbevel in alle mogelijke hypothesen die van 's lands belang worden verklaard, terwijl de exploitanten van een elektriciteitsnet gelegen in openbaar domein luidens artikel 13, tweede lid, van de wet van 10 maart 1925 op de electriciteitsvoorziening slechts aan een verplaatsingsbevel van de regering kunnen worden onderworpen wanneer het belang der landsverdediging dit vereist ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Artikel 9 van de wet van 12 april 1965Relevante gevonden documenten type wet prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de bescherming van het loon der werknemers sluiten betreffende het vervoer van gasachtige produkten en andere door middel van leidingen (hierna : de Gaswet), zoals gewijzigd bij artikel 8 van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de gasmarkt en het fiscaal statuut van de elektriciteitsproducenten, bepaalt : « De houder van een vervoervergunning heeft het recht alle werken uit te voeren, onder, op of boven het openbaar domein, die nodig zijn voor de oprichting, de werking en het onderhoud in goede staat van de gasvervoerinstallaties. Deze werken moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de voorwaarden die in de vervoervergunning zijn vermeld, en met inachtneming van alle ter zake geldende wets- en verordeningsbepalingen.

Wanneer 's lands belang het vereist, heeft de Koning het recht de ligging of het tracé van de gasvervoerinstallatie en de desbetreffende werken te doen wijzigen. De kosten van deze wijzigingen komen ten laste van degene die de gasvervoerinstallatie exploiteert.

Ditzelfde recht bezitten ook de Staat, de provincie en de gemeente ten aanzien van de gasvervoerinstallaties op hun openbaar domein opgericht. De aldus verrichte wijzigingen geschieden op kosten van degene die de gasvervoerinstallatie exploiteert, indien zij zijn opgelegd hetzij terwille van de openbare veiligheid, hetzij terwille van de vrijwaring van het landschapsschoon, hetzij in het belang van een openbare dienst of van de waterlopen, kanalen en openbare wegen, hetzij wegens verandering in de toegangen tot de eigendommen gelegen langs de openbare weg. In de andere gevallen komen de kosten ten laste van de Staat, de provincie of de gemeente; deze laatste kunnen dan een voorafgaande prijsberekening vragen; als er onenigheid is over de prijs van de uit te voeren werken, kunnen zij ze zelf uitvoeren ».

B.1.2. Artikel 13 van de wet van 10 maart 1925 op de electriciteitsvoorziening (hierna : de Elektriciteitswet), zoals van toepassing in het Vlaamse Gewest, bepaalt : « De Staat, de provinciën, de gemeenten, de vereenigingen van gemeenten, alsmede de vergunninghouders van openbare voorzieningsbedrijven en de houders van wegenistoelatingen, hebben het recht boven of onder de plaatsen, banen, paden, waterloopen, en kanalen die deel uitmaken van het openbaar domein van den Staat, van de provinciën en van de gemeenten, alle werken uit te voeren voor het aanleggen en behoorlijk onderhouden der boven- en ondergrondsche lijnen, mits zich te gedragen naar de wetten en de verordeningen, alsmede naar de inzonderheid met dit doel, hetzij in bestuursbeslissingen, hetzij in de akten van bedrijfsvergunning of wegenistoelating, voorziene bepalingen.

Wanneer het belang der landsverdediging zulks vereischt, heeft de regeering het recht de schikkingen of het plan eener inrichting te wijzigen alsmede de werken daarmede in verband. De kosten der werken vallen ten laste der onderneming die de inrichting heeft aangelegd.

De Staat, de provinciën en de gemeenten hebben, in alle geval, het recht de schikkingen of het plan eener inrichting naderhand te laten wijzigen, alsmede de werken daarmede in verband. Indien de wijzigingen noodzakelijk zijn, hetzij om reden van openbare veiligheid, hetzij om de schoonheid van een landschap te vrijwaren, hetzij in het belang van de wegen, waterloopen, kanalen of van een openbaren dienst, hetzij ingevolge wijzigingen door de belendende eigenaars toegebracht aan den toegang der eigendommen langs de gevolgde wegen, dan vallen de kosten der werken ten laste van de onderneming die de geleiding heeft aangelegd : in de overige gevallen, komen zij ten bezware van de overheid die de wijzigingen gelast. Deze laatste mag een voorafgaand bestek vragen en, in geval van oneenigheid, zelf tot de uitvoering der werken overgaan.

De gemeenten en vereenigingen van gemeenten zijn tot geen bestuurlijke formaliteit gehouden om de electrische geleidingen op haar grondgebied aan te leggen of te onderhouden ».

B.2.1. De verwijzende rechter vraagt of artikel 9, tweede lid, van de Gaswet bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat de exploitanten van een gasvervoerinstallatie kunnen worden onderworpen aan een koninklijk besluit tot verplaatsing van hun installatie in alle mogelijke hypothesen die van 's lands belang worden verklaard, terwijl de exploitanten van een elektriciteitsnet, luidens artikel 13, tweede lid, van de Elektriciteitswet, slechts aan zulk een verplaatsingsbevel kunnen worden onderworpen wanneer het belang van de landsverdediging dit vereist.

B.2.2. Uit de verwijzingsbeslissing en de motivering ervan blijkt dat het verschil in behandeling betrekking heeft op installaties die zijn gelegen onder, op of boven het openbaar domein.

B.3. Anders dan de Ministerraad beweert, verschilt het in artikel 13, tweede lid, van de Elektriciteitswet vervatte begrip « belang der landsverdediging » van het in artikel 9, tweede lid, van de Gaswet vervatte begrip « 's lands belang ».

B.4. In tegenstelling tot wat de Ministerraad, de nv « Waterwegen en Zeekanaal » en het Vlaamse Gewest aanvoeren, zijn de exploitanten van een gasvervoerinstallatie gelegen onder, op of boven het openbaar domein, ten aanzien van de regeling betreffende de verplichting om op eigen kosten over te gaan tot verplaatsing van hun installatie, voldoende vergelijkbaar met de exploitanten van een elektriciteitsleiding gelegen onder, op of boven het openbaar domein.

B.5.1. De Gaswet strekt ertoe het vervoer van gas dat geschiedt door middel van leidingen, te regelen.

Luidens artikel 3 van die wet zijn de bouw en de exploitatie van elke vervoerinstallatie voor gas onderworpen aan de voorafgaande toekenning van een individuele vergunning door de minister. Artikel 9, eerste lid, van diezelfde wet verleent de houder van een vergunning het recht om, overeenkomstig de voorwaarden die in de vervoervergunning zijn vermeld, en met inachtneming van alle ter zake geldende wets- en verordeningsbepalingen, alle werken uit te voeren, onder, op of boven het openbaar domein, die nodig zijn voor de oprichting, de werking en het onderhoud in goede staat van de gasvervoerinstallaties. Luidens artikel 11 van voormelde wet moet het gebruik waartoe het openbaar domein dat gedeeltelijk wordt bezet, is bestemd, worden geëerbiedigd en brengt die bezetting generlei bezitsberoving mee, maar vormt zij een wettelijke erfdienstbaarheid van openbaar nut die elke daad verbiedt welke de installatie of de exploitatie ervan kan schaden.

B.5.2. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever met de wet van 12 april 1965Relevante gevonden documenten type wet prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de bescherming van het loon der werknemers sluiten, onder meer, een einde wilde maken aan de voorheen bestaande situatie die inhield dat de ondernemingen die voor hun gasvervoerinstallaties gebruik wensten te maken van het openbaar domein van de gemeenten, de provincies en de Staat, van elk van die overheden een voorafgaande toelating dienden te verkrijgen : « Het bestaande regime betreffende de benuttiging van het openbaar domein door gasvervoerinstallaties, geeft aan de overheden, van wie het openbaar domein afhankelijk is (Staat, provincie, gemeente) het recht de toelatingen te verlenen voor het gebruik van hun domein, behoudens beroep op de Koning.

Dit regime is sterk uiteenlopend daar elke eigenaar van het openbaar domein de door hem goed bevonden bijzondere voorwaarden kan toevoegen aan de gegeven toelatingen. Wat meer is, thans dienen er evenveel toelatingen verleend te worden als er eigenaars van de gebruikte openbare domeinen zijn.

Het stelsel vooropgesteld door de wet wijzigt deze toestand, die nadelig is voor een rationele exploitatie, gezien de fundamentele onzekerheid van de verleende toelatingen en de hoge kosten die gepaard gaan met het verplaatsen van de leidingen soms korten tijd nadat zij aangebracht werden.

Door onderhavige wet zal benuttiging van het openbaar domein afhankelijk zijn van een centrale overheid » (Parl. St., Kamer, 1964-1965, nr. 899/1, pp. 9-10).

Om die reden werd bepaald dat de bouw en de exploitatie van een gasvervoerinstallatie onderworpen is aan de voorafgaande toelating van één overheid (artikel 3) en dat de houder van zulk een toelating het principiële recht heeft om werken uit te voeren, onder, op of boven het openbaar domein van de Staat, de gemeenten en de provincies (artikel 9, eerste lid).

B.6.1. Volgens artikel 9, tweede lid, van de Gaswet heeft de Koning, wanneer 's lands belang het vereist, het recht de ligging of het tracé van de gasvervoerinstallatie en de desbetreffende werken te doen wijzigen op kosten van degene die de gasvervoerinstallatie exploiteert.

Die bepaling kan niet los worden gezien van de in artikel 9, derde lid, van die wet vervatte bepaling, volgens welke de Staat, de provincies en de gemeenten, ten aanzien van de gasvervoerinstallaties op hun openbaar domein opgericht, het recht hebben de ligging of het tracé van die installaties en de desbetreffende werken te doen wijzigen, en dit op kosten van degene die die installaties exploiteert, wanneer die wijzigingen zijn opgelegd hetzij ter wille van de openbare veiligheid, hetzij ter wille van de vrijwaring van het landschapsschoon, hetzij in het belang van een openbare dienst of van de waterlopen, kanalen en openbare wegen, hetzij wegens verandering in de toegangen tot de eigendommen gelegen langs de openbare weg. In de andere gevallen komen de kosten ten laste van de Staat, de provincie of de gemeente.

B.6.2. Uit de plaats van de in het tweede en het derde lid van artikel 9 vervatte regels in de wet van 12 april 1965Relevante gevonden documenten type wet prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de bescherming van het loon der werknemers sluiten - namelijk onmiddellijk na de regel die de houder van een vergunning het recht verleent om werken uit te voeren, onder, op of boven het openbaar domein - kan worden afgeleid dat de mogelijkheid voor de desbetreffende overheden om de ligging of het tracé van de gasvervoerinstallaties en de desbetreffende werken te doen wijzigen op kosten van degene die de installaties exploiteert, door de wetgever werd beschouwd als een tegengewicht voor het recht van de houders van een vergunning voor het vervoer van gas om gebruik te maken van het openbaar domein van de diverse overheden.

B.6.3. Rekening houdend met het algemene doel van de wetgeving waarvan de in het geding zijnde bepaling deel uitmaakt, namelijk het vervoer van steeds grotere hoeveelheden aardgas en andere voortgebrachte gassen te vergemakkelijken, heeft de wetgever een pertinente maatregel genomen door een wettelijke erfdienstbaarheid van openbaar nut te vestigen voor het gebruik van het openbaar domein, waaraan voor de betrokken overheden rechten worden verbonden ter vrijwaring van hun eigendomsrechten op het bezwaarde erf.

B.6.4. Rekening houdend met het meer specifieke in B.5.2 aangehaalde doel van die wetgeving, vermocht de wetgever daarbij van oordeel te zijn dat het, teneinde te kunnen voorkomen dat de gemeenten en de provincies het verplaatsen van de installaties gelegen onder, op of boven hun openbaar domein zouden eisen zonder dat daar aanvaardbare motieven voor aanwezig zijn, noodzakelijk was om de kosten van de verplaatsing slechts ten laste te leggen van degene die de installatie exploiteert, in de gevallen van algemeen of privaat belang omschreven in artikel 9, derde lid, van de Gaswet. Ofschoon de in die bepaling vervatte opsomming limitatief van aard is, beschikken de desbetreffende overheden, rekening houdend met de algemene aard van de erin opgesomde motieven van algemeen belang - meer bepaald de openbare veiligheid, de vrijwaring van het landschapsschoon, het belang van een openbare dienst of van de waterlopen, kanalen en openbare wegen - niettemin over ruime mogelijkheden om de verplaatsing van de installaties op kosten van de exploitant te eisen.

B.6.5. De wetgever vermocht eveneens van oordeel te zijn dat het risico dat een verplaatsing van leidingen zonder aanvaardbare motieven zou worden geëist, niet in dezelfde mate aanwezig is wanneer daartoe wordt beslist door de Koning. Het recht van de Koning om de verplaatsing te gelasten van de installaties gelegen onder, op of boven het openbaar domein van zowel de gemeenten, de provincies en de Staat staat in verhouding met het feit dat slechts één voorafgaande toelating is vereist voor het gebruik van het openbaar domein van de diverse overheden. De maatregel die inhoudt dat de Koning een verplaatsing op kosten van de exploitant kan vragen telkens wanneer.

Hij van oordeel is dat « 's lands belang » het vereist, is pertinent ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen.

B.7. Artikel 13 van de Elektriciteitswet is op gelijksoortige uitgangspunten gebaseerd.

De memorie van toelichting bij het wetsontwerp vermeldt dienaangaande het volgende : « Thans, wanneer een door de gemeente in regie geëxploiteerde of geconcedeerde verdeelingsonderneming den openbaren weg buiten het gebied dat zij geroepen is te bedienen dient te benutten, evenals wanneer welke andere verdeelingsonderneming ook zich in het geval bevindt den openbaren weg te moeten benutten, dan dient zij zich te voorzien van eene machtiging bij de verschillende autoriteiten van wie de wegen, die de geleidingen dienen te gebruiken, afhankelijk zijn.

Indien zij tegelijk de Staatswegen, de Provinciewegen en de wegen van vele gemeenten benutten, dan kan het getal vereischte machtigingen aanmerkelijk groot worden. [...] Het is onnoodig een bijzonderen nadruk te leggen op de bezwaren van een dergelijken toestand. Om daarin te verhelpen, bepaalt het wetsontwerp in zijn artikel 2 dat : zoowel voor hun eigen behoeften als voor de toelatingen voor de wegen of de concessies van verdeelingsondernemingen, die zij, krachtens de nieuwe wet zullen verleenen, zullen de Staat, de Provincies en de Gemeenten het recht hebben electrische energie door particulieren of door vennootschappen te vervoeren en te verdeelen, of te laten vervoeren en te laten verdeelen door middel van geleidingen benuttende de openbare wegen, die van hun respectief grondgebied deeluitmaken of niet. Daaruit volgt dat voor het aanleggen en het exploiteeren eener electrische lijn de particuliere ondernemingen in het vervolg slechts één toelating voor de wegen zullen noodig hebben, welke ook de wegen zijn door hen benut » (Parl. St., Kamer, 1922-1923, nr. 393, pp. 2-3).

Met betrekking tot het recht van de overheid om een verplaatsing van de leidingen op kosten van de exploitant te vragen, stelde een senator : « Ik denk dat we, in die aangelegenheid, niet mogen vergeten dat er nooit sprake van mag zijn het openbaar domein waarop de concessiehouder of vervoerder gewoon het recht van overgang heeft, te vervreemden. Die toestemming mag voor de begunstigde geen recht van eigendom in de zin van privé-eigendom zijn, dat niet kan worden aangetast of verstoord zonder een vergoeding verschuldigd te zijn. [...] Wanneer de gemeente een wegconcessie verleende, kende zij een voordeel toe dat vroeger in essentie onzeker was. Tegen die onzekerheid heeft de wetgever, in een nieuwe wet, de concessiehouders of de maatschappijen die elektriciteit vervoeren, willen beschermen, door ze te behoeden voor alle mogelijke tergende maatregelen vanwege de gemeentelijke of provinciale overheid. Het staat dus vast dat een stabiel recht van overgang wordt toegekend. Ten aanzien van de regeling voor het uitoefenen van dat recht, moet echter, teneinde de overheid te respecteren, die laatste de wijze waarop dat recht zal worden uitgeoefend, absoluut kunnen reglementeren. Indien, om een reden van openbaar nut, een pyloon of een paal moet worden verplaatst, moet de concessiehouder op voorhand weten dat hij ertoe kan worden verplicht die verplaatsing op zijn kosten uit te voeren. Het is evident dat, wanneer een gemeente of een provincie een maatschappij die concessiehouder is of gewoon stroom vervoert, zou verplichten een hele lijn onder volkomen tergende voorwaarden te wijzigen [...] nog steeds een beroep zou kunnen worden gedaan op de hogere overheden, die kunnen optreden wanneer het algemeen belang wordt geschaad » (Hand., Senaat, 11 december 1924, p. 238) (eigen vertaling).

B.8.1. Niettemin verschilt de in artikel 13, tweede lid, van de Elektriciteitswet vervatte regel van die vervat in artikel 9, tweede lid, van de Gaswet, in die zin dat de Regering volgens de eerste regel een verplaatsing van de leidingen op kosten van de exploitant kan bevelen wanneer het belang der landsverdediging dit vereist, terwijl de Koning dit volgens de tweede regel kan wanneer 's lands belang dit vereist.

B.8.2. De in artikel 13, tweede lid, van de Electriciteitswet vervatte regel dient weliswaar te worden gelezen in samenhang met die vervat in het derde lid van die bepaling, volgens welke de Staat, de provinciën en de gemeenten het recht hebben om op kosten van de exploitant een verplaatsing van de leidingen die op hun eigen openbaar domein zijn gelegen te eisen wanneer dat kan worden verantwoord door de erin opgesomde motieven van algemeen en privaat belang - die identiek zijn met de in artikel 9, derde lid, van de Gaswet opgesomde aspecten -, wat met zich meebrengt dat ook in andere gevallen dan het geval waarin het belang van de landsverdediging het vereist, tot een dergelijke verplaatsing kan worden besloten, zij het dan door de onderscheiden overheden met betrekking tot hun eigen openbaar domein. Dat verhindert nochtans niet dat de in het geding zijnde bepaling een verschil in behandeling in het leven roept tussen de exploitanten van leidingen gelegen onder, op of boven het openbaar domein, naargelang het gaat om elektriciteitsleidingen, dan wel gasvervoerleidingen : de exploitanten van een gasvervoerleiding kunnen immers in een ruimer aantal gevallen dan de exploitanten van een elektriciteitsleiding door de uitvoerende macht worden verplicht om op hun kosten hun leiding gelegen onder, op of boven het openbaar domein - ongeacht de overheid aan wie dat domein toebehoort - te verplaatsen.

B.9. Rekening houdend met de wezenlijk verschillende aard van de leidingen, en meer bepaald met de verschillende impact ervan op het openbaar domein en met de verschillen op het vlak van de veiligheidsaspecten verbonden aan de leidingen - veiligheidsaspecten die voor gasleidingen, meer dan voor elektriciteitsleidingen, een performant en gecoördineerd overheidsoptreden noodzaken -, is het verschil in behandeling, zonder te zijn opgelegd door de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, niet zonder redelijke verantwoording.

B.10. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 9, tweede lid, van de wet van 12 april 1965Relevante gevonden documenten type wet prom. 12/04/1965 pub. 08/03/2007 numac 2007000126 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Wet betreffende de bescherming van het loon der werknemers sluiten betreffende het vervoer van gasachtige produkten en andere door middel van leidingen schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 6 oktober 2010.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Bossuyt.