GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 59/2009 van 25 maart 2009 Rolnummer 4414 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 7, § 14, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, zoals ingevoegd bij artikel 114 van de programmawet van 2 augustus 2002, gesteld door het Arbeidshof te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest van 10 januari 2008 in zake Karine Arakelyan tegen de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 18 januari 2008, heeft het Arbeidshof te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 7, § 1 [lees : § 14], van de besluitwet van 28 december 1944 zoals ingevoerd bij artikel 114 van de programmawet van 22 augustus [lees : 2 augustus] 2002, waarbij een wettelijke grondslag werd gegeven aan artikel 43 van het Werkloosheidsbesluit (koninklijk besluit van 25 november 1991) de artikelen 10, 11, 23 en 191 van de Grondwet, in samenlezing met artikel 14 en van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens in combinatie met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat verdrag doordat die bepaling aan vreemdelingen bijkomende voorwaarden oplegt voor de toelaatbaarheid tot het recht op werkloosheidsuitkeringen, door te vereisen dat zij naast de andere toelaatbaarheidsvereisten, dienen te voldoen aan de wetgeving op het verblijf en de tewerkstelling der vreemde werknemers, zelfs in het geval van kandidaat-vluchtelingen of vreemdelingen gemachtigd tot verblijf wegens humanitaire redenen op grond van artikel 9, derde lid, van de vreemdelingenwet van 15 december 1980 en die wegens het uitblijven van uitvoeringsbesluiten niet kunnen voldoen aan de wetgeving tot tewerkstelling van vreemde werknemers, terwijl voor Belgen de tewerkstelling in strijd met andere arbeidsrechtelijke regelingen geen invloed heeft op de toelaatbaarheid en het genot van het recht op werkloosheidsuitkeringen ? ». (...) III. In rechte (...) Over de in het geding zijnde bepaling B.1.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 7, § 14, eerste tot derde lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, zoals ingevoegd bij artikel 114 van de programmawet van 2 augustus 2002, dat luidt : « Deze paragraaf betreft de wachttijdvoorwaarden voor de toekenning van het recht op uitkeringen bedoeld in § 1, derde lid, i, m, o en p, in hoofde van de vreemde of staatloze werknemer.

De vreemde of staatloze werknemer wordt enkel toegelaten tot het recht op uitkeringen indien hij op het tijdstip van de uitkeringsaanvraag voldoet aan de wetgeving die betrekking heeft op het verblijf en op de tewerkstelling van vreemde werknemers.

De door de vreemde of staatloze werknemer in België verrichte arbeid komt enkel in aanmerking voor het voldoen aan de wachttijdvoorwaarden, indien hij verricht werd overeenkomstig de wetgeving die betrekking heeft op de tewerkstelling van vreemde werknemers ».

B.1.2. De in het geding zijnde bepaling verleent een wettelijke grondslag aan artikel 43 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering (hierna : het Werkloosheidsbesluit), dat bepaalt : « Onverminderd de voorgaande bepalingen wordt de vreemde of staatloze werknemer slechts toegelaten tot het recht op uitkeringen indien hij voldoet aan de wetgeving die betrekking heeft op de vreemdelingen en op deze die betrekking heeft op de tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten.

De in België verrichte arbeid komt slechts in aanmerking indien hij verricht werd overeenkomstig de wetgeving die betrekking heeft op de tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten. [...] ».

B.1.3. In de parlementaire voorbereiding werd de invoering van het vermelde artikel 7, § 14, als volgt verantwoord : « [Het betreft] een bepaling die de bestaande regelgeving inzake het recht op werkloosheidsuitkeringen op grond van arbeidsprestaties [...] in hoofde van werknemers van vreemde nationaliteit, ongewijzigd overneemt. [...] Er wordt voorgesteld de betreffende bepalingen op te nemen in een wet in de formele zin van het woord, aangezien bepaalde rechtspraak oordeelt dat de Koning in casu niet de bevoegdheid bezit om afwijkende bepalingen uit te vaardigen ten aanzien van personen van vreemde nationaliteit. Zo oordeelde recent het Hof van Cassatie in een arrest van 25 maart 2002. [...] Het amendement beoogt dus de huidige regeling bij koninklijk besluit om te zetten in een wet en brengt dus geen wijziging aan in de rechten en plichten van de werknemer zelf » (Parl. St., Kamer, 2001-2002, DOC 50-1823/003, pp. 6-7).

Over de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag B.2. De verwijzende rechter vraagt het Hof of de in het geding zijnde bepaling een schending inhoudt van « de artikelen 10, 11, 23 en 191 van de Grondwet, in samenlezing met artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens in combinatie met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag doordat die bepaling aan vreemdelingen bijkomende voorwaarden oplegt voor de toelaatbaarheid tot het recht op werkloosheidsuitkeringen, door te vereisen dat zij naast de andere toelaatbaarheidsvereisten, dienen te voldoen aan de wetgeving op het verblijf en de tewerkstelling der vreemde werknemers, zelfs in het geval van kandidaat-vluchtelingen of vreemdelingen gemachtigd tot verblijf wegens humanitaire redenen op grond van artikel 9, derde lid, van de [wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (hierna : de Vreemdelingenwet)] en die wegens het uitblijven van uitvoeringsbesluiten niet kunnen voldoen aan de wetgeving tot tewerkstelling van vreemde werknemers, terwijl voor Belgen de tewerkstelling in strijd met andere arbeidsrechtelijke regelingen geen invloed heeft op de toelaatbaarheid en het genot van het recht op werkloosheidsuitkeringen ».

B.3.1. De Ministerraad werpt op dat de prejudiciële vraag niet ontvankelijk is, omdat noch uit de prejudiciële vraag, noch uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, kan worden opgemaakt welke « andere arbeidsrechtelijke regelingen » worden bedoeld. Er zou niet voldoende precies worden aangegeven welke twee categorieën van personen verschillend worden behandeld.

B.3.2. Met de prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht te onderzoeken of de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar is met de artikelen 10, 11, 23 en 191 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, dat het recht waarborgt op het ongestoord genot van eigendom.

B.3.3. Krachtens artikel 26, § 1, 3°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989, zoals het werd gewijzigd bij de bijzondere wet van 9 maart 2003, is het Hof bevoegd om, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen op vragen omtrent de schending, onder meer door een wet, van de artikelen van titel II van de Grondwet, waaronder artikel 23. De schending van dat artikel kan rechtstreeks worden aangevoerd zonder dat de prejudiciële vraag een vergelijking doorvoert, die enkel vereist is met betrekking tot de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.3.4. Wanneer bovendien een prejudiciële vraag een schending aanvoert van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met een verdragsbepaling die een fundamenteel recht waarborgt, bestaat de aangevoerde schending erin dat een verschil in behandeling wordt doorgevoerd doordat een categorie van personen dat fundamentele recht wordt ontnomen, terwijl dat recht zonder beperking wordt gewaarborgd voor iedere andere persoon.

B.3.5. Voor het overige blijkt dat de verwijzende rechter de situatie van de vreemdelingen bedoeld in de in het geding zijnde bepaling vergelijkt met die van personen voor wie « de tewerkstelling in strijd met andere arbeidsrechtelijke regelingen geen invloed heeft op de toelaatbaarheid en het genot van het recht op werkloosheidsuitkeringen ».

B.3.6. De exceptie wordt verworpen.

Over de referentienormen B.4.1. Artikel 191 van de Grondwet bepaalt : « Iedere vreemdeling die zich op het grondgebied van België bevindt, geniet de bescherming verleend aan personen en aan goederen, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen ».

B.4.2. Op grond van die bepaling kan een verschil in behandeling dat een vreemdeling benadeelt alleen bij een wetskrachtige norm worden ingevoerd. Die bepaling heeft niet tot doel de wetgever ertoe te machtigen, wanneer hij een dergelijk verschil in het leven roept, zich eraan te onttrekken de in de Grondwet verankerde fundamentele beginselen in acht te nemen. Uit artikel 191 vloeit dus niet voort dat de wetgever, wanneer hij een verschil in behandeling ten nadele van vreemdelingen invoert, niet erover moet waken dat dit verschil niet discriminerend is, ongeacht de aard van de in het geding zijnde beginselen.

B.5. Artikel 23 van de Grondwet bepaalt : « Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.

Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.

Die rechten omvatten inzonderheid : [...] 2° het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand; [...] ».

B.6.1. Tot de rechten en vrijheden die door de artikelen 10 en 11 van de Grondwet worden gewaarborgd, behoren de rechten en vrijheden die voortvloeien uit internationale verdragsbepalingen die België binden.

Artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens waarborgt eveneens het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie in het genot van de rechten en vrijheden welke in dat Verdrag en zijn aanvullende protocollen zijn vermeld. Tot die rechten en vrijheden behoort artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, dat bepaalt : « Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht.

De voorgaande bepalingen zullen echter op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren ».

B.6.2. Artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens waarborgt niet het recht op een socialezekerheidsuitkering waarin het rechtssysteem van de Verdragsstaat niet voorziet. Wanneer die Staat evenwel in een bepaalde uitkering voorziet, mag hij daaraan geen discriminerende voorwaarden verbinden (EHRM, 6 juli 2005, Stec e.a. t. Verenigd Koninkrijk, §§ 54-55).

Over de grond van de zaak B.7. De eigen finaliteit van de werkloosheidswetgeving belet niet dat de wetgever vanuit een bezorgdheid om het socialezekerheidssysteem rechtvaardig en betaalbaar te houden, daarin de principes van de wetgeving betreffende het verblijf en de toelating tot de arbeid van vreemdelingen mag verankeren en dat een uitkering, die de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt veronderstelt, wordt geweigerd aan personen die geen wettelijke toegang hebben tot het grondgebied noch tot de arbeidsmarkt. De wetgever vermag ook te bepalen dat de door de vreemde werknemer in België verrichte arbeid enkel in aanmerking komt voor het voldoen aan de wachttijdvoorwaarden indien hij werd verricht overeenkomstig de wetgeving die betrekking heeft op de tewerkstelling van vreemde werknemers.

B.8.1. De prejudiciële vraag verwijst evenwel specifiek naar de categorie van kandidaat-vluchtelingen of vreemdelingen gemachtigd tot verblijf wegens humanitaire redenen op grond van artikel 9, derde lid, van de Vreemdelingenwet. Uit de gegevens van de verwijzingsbeslissing blijkt inderdaad dat de appellante voor het Arbeidshof tijdens haar tewerkstelling aanvankelijk kandidaat-vluchteling was en na de afwijzing van haar asielaanvraag werd geregulariseerd op grond van artikel 9, derde lid, van de Vreemdelingenwet.

B.8.2. Wat betreft de vreemdelingen gemachtigd tot een verblijf wegens humanitaire redenen op grond van artikel 9, derde lid, van de Vreemdelingenwet, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de tewerkstelling na regularisatie in aanmerking werd genomen als wachttijd voor het verkrijgen van een werkloosheidsuitkering.

B.9. Er moet dus nog worden onderzocht of de in het geding zijnde bepaling discriminerend is doordat arbeid verricht door kandidaat-vluchtelingen die, volgens de interpretatie van de verwijzende rechter, « wegens het uitblijven van uitvoeringsbesluiten niet konden voldoen aan de wetgeving tot tewerkstelling van vreemde werknemers » niet in aanmerking werd genomen als hebbende voldaan aan de wachttijdvoorwaarden. Het Hof beperkt zijn onderzoek tot die hypothese.

B.10.1. De wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers vereist dat buitenlandse werknemers over een arbeidskaart beschikken om wettig te kunnen werken. Opdat een buitenlandse werknemer kan worden tewerkgesteld, moet de werkgever vooraf een arbeidsvergunning (artikel 4, § 1) en de werknemer een arbeidskaart (artikel 5) hebben verkregen van de bevoegde overheid.

Volgens artikel 4, § 4, kan de Koning, bij een in Ministerraad overlegd besluit, bepalen onder welke voorwaarden een voorlopige arbeidsvergunning kan worden toegekend aan een werkgever. Op grond van artikel 7 kan de Koning, bij een in Ministerraad overlegd besluit, de categorieën van buitenlandse werknemers die Hij bepaalt, vrijstellen van de verplichting een arbeidskaart te verkrijgen. In dat geval moet de werkgever geen arbeidsvergunning aanvragen.

In de parlementaire voorbereiding van die wet wordt vermeld dat kandidaat-vluchtelingen tot de categorieën kunnen behoren die worden vrijgesteld van de verplichting een arbeidskaart te verkrijgen (Parl.

St., Kamer, 1998-1999, nr. 2072/3, p. 6).

B.10.2. Het koninklijk besluit van 6 februari 2003 heeft ter uitvoering van de wet van 30 september 1999 de regels vastgelegd inzake de tewerkstelling van kandidaat-vluchtelingen en laat sindsdien toe dat arbeidsdagen verricht met een voorlopige arbeidsvergunning in aanmerking komen voor de toelating tot het recht op werkloosheidsuitkeringen. Doordat dit besluit in werking is getreden op 1 april 2003, kon het niet van toepassing zijn in de zaak voor de verwijzende rechter, nu de asielaanvraag van de appellante door de Vaste Beroepscommissie voor vluchtelingen werd afgewezen op 4 oktober 2002.

Uit artikel 40, § 1, 2°, in fine, van het koninklijk besluit van 9 juni 1999 blijkt bovendien dat de voorheen bestaande regeling waarbij kandidaat-vluchtelingen konden worden tewerkgesteld worden mits een voorlopige toelating tot tewerkstelling, niet meer van toepassing was op aanvragen ingediend na 1 juli 1999. Daaruit volgt dat er voor kandidaat-vluchtelingen die vóór die datum niet over een dergelijke toelating beschikten, tussen 1 juli 1999 en 1 april 2003, datum waarop het koninklijk besluit van 6 februari 2003 in werking is getreden, geen wettige basis van tewerkstelling was.

B.10.3. Het Hof wordt niet ondervraagd over de wet van 30 april 1999 en haar uitvoeringsbesluiten. Doordat de in het geding zijnde bepaling de vreemde of staatloze werknemer enkel recht verleent op werkloosheidsuitkeringen indien hij voldoet aan de wetgeving met betrekking tot de tewerkstelling van vreemde werknemers, is haar toepassingsgebied evenwel onlosmakelijk met die wetgeving verbonden.

Het Hof vermag derhalve na te gaan of de in het geding zijnde bepaling ongrondwettig is in zoverre zij tot gevolg had dat arbeidsprestaties verricht door kandidaat-vluchtelingen vóór de inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 6 februari 2003, niet in aanmerking werden genomen voor het recht op werkloosheidsuitkeringen, omdat die vreemdelingen op grond van de wet van 30 april 1999 niet wettig konden worden tewerkgesteld en het uitvoeringsbesluit dat hun een vrijstelling kon verlenen, nog niet bestond.

B.11.1. Zolang het koninklijk besluit dat ter uitvoering van de wet van 30 april 1999 in het vooruitzicht was gesteld, niet was genomen, werd een toestand van rechtsonzekerheid bestendigd die reeds geruime tijd bestond.

Op grond van een administratieve richtlijn van 29 juni 1981 en van andere daaropvolgende richtlijnen konden werkgevers die kandidaat-vluchtelingen wilden tewerkstellen, immers een voorlopige toelating tot tewerkstelling krijgen. De rechtspraak is geëvolueerd met betrekking tot de beslissing van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening om de tewerkstelling op grond van die richtlijn niet in aanmerking te nemen voor het recht op werkloosheidsuitkeringen zolang de vluchteling niet was erkend, omdat niet voldaan was aan de wetgeving met betrekking tot de tewerkstelling van buitenlandse werknemers. Terwijl het Hof van Cassatie, in zijn arresten van 17 juni 1996 (Arr. Cass., 1996, nr. 240) en van 16 september 1996 (Arr. Cass., 1996, nr. 312), de administratieve richtlijn, die nooit is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad , als onwettig had beoordeeld, oordeelde het in een arrest van 28 mei 2001 (Arr. Cass., 2001, nr. 314) dat uit het enkele feit van de niet-bekendmaking ervan niet kan worden afgeleid dat een administratieve richtlijn geen reglementair karakter heeft.

B.11.2. De rechtsonzekerheid die sinds jaren had bestaan, bleef voortbestaan na de totstandkoming van de wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, doordat de overheid zelf toeliet dat, in afwachting van de totstandkoming van een koninklijk besluit dat voor kandidaat-vluchtelingen in het vooruitzicht werd gesteld, nog voorlopige toelatingen tot tewerkstelling werden uitgereikt op basis van de omzendbrief van 26 april 1994, hoewel die sinds de totstandkoming van de wet van 30 april 1999 geen wettelijke basis meer had (parlementaire vraag nr. 1214 van 22 maart 2000, Hand., Kamer, 1999-2000, Com. 157, 8-9; parlementaire vraag nr. 2-36 van 18 november 1999, Hand., Senaat, 1999-2000, Plen. 13, 8-9). Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat in de zaak ten gronde de Dienst Vreemdelingenzaken van het ministerie van Binnenlandse Zaken, in een brief van 14 mei 2001 gericht aan de appellante, naar de mogelijkheid van een voorlopige tewerkstelling op grond van de voormelde omzendbrief heeft verwezen.

B.11.3. Het is niet in overeenstemming met de algemene beginselen van rechtszekerheid en gewekt vertrouwen dat de kandidaat-vluchtelingen aldus tussen 1 juli 1999 en 1 april 2003, datum waarop het koninklijk besluit van 6 maart 2003 in werking is getreden, in dwaling werden gebracht omtrent de wettigheid van hun tewerkstelling en het daarmee samenhangende recht op werkloosheidsuitkeringen.

B.11.4. Rekening houdend met het bovenstaande, heeft de in het geding zijnde bepaling onevenredige gevolgen gehad, in zoverre werkloosheidsuitkeringen werden geweigerd aan vreemdelingen die wegens humanitaire redenen gemachtigd zijn tot verblijf op grond van artikel 9, derde lid, van de Vreemdelingenwet, omdat de arbeid verricht tussen 1 juli 1999 en 1 april 2003, terwijl ze het statuut hadden van ontvankelijk verklaarde kandidaat-vluchteling, niet in overeenstemming was met de wetgeving inzake de tewerkstelling van vreemde werknemers en dus niet in aanmerking kwam als wachttijd, alhoewel ze voor het overige voldeden aan alle wettelijke vereisten om recht te hebben op een dergelijke uitkering, wat onder meer inhield dat zij in die periode van tewerkstelling socialezekerheidsbijdragen hadden betaald en zij op het tijdstip van hun uitkeringsaanvraag voldeden aan de wetgeving betreffende het verblijf en de tewerkstelling van vreemde werknemers.

B.12. In die mate is de in het geding zijnde bepaling niet bestaanbaar met de artikelen 10, 11, 23 en 191 van de Grondwet.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 7, § 14, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders schendt de artikelen 10, 11, 23 en 191 van de Grondwet, in zoverre het tot gevolg heeft gehad dat werkloosheidsuitkeringen werden geweigerd aan vreemdelingen die wegens humanitaire redenen gemachtigd zijn tot verblijf op grond van artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, omdat de arbeid die zij hadden verricht tussen 1 juli 1999 en 1 april 2003, terwijl ze het statuut hadden van ontvankelijk verklaarde kandidaat-vluchteling, niet in overeenstemming was met de wetgeving inzake de tewerkstelling van vreemde werknemers en dus niet in aanmerking kwam als wachttijd, alhoewel ze voor het overige voldeden aan de wettelijke vereisten om recht te hebben op een dergelijke uitkering.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 25 maart 2009.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Bossuyt.