GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 88/2008 van 27 mei 2008 Rolnummer 4319 In zake : de prejudiciële vraag betreffende de artikelen 21, § 6, en 33ter, § 1, 1°, a), van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen en J.-P. Snappe, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij vonnis van 16 oktober 2007 in zake Daniël Laleman tegen de « Vlaamse Landmaatschappij » en het Vlaamse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 24 oktober 2007, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schenden de artikelen 21, § 6, en 33ter, § 1, 1°, a), van het Vlaamse decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet doordat ten laste van de exploitant van een landbouw- of veeteeltinrichting, die een nutriëntenhalte overschrijdt dat lager is dan 300 kg difosforpentoxide of aan wie geen nutriëntenhalte werd toegekend, een superheffing (SH1) wordt opgelegd die berekend is op de volledige productie dierlijk mest uitgedrukt in stikstof en difosforpentoxide, terwijl voor de producenten wiens productie 300 kg difosforpentoxide niet overschrijdt, een volledige vrijstelling geldt ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. Het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen werd grotendeels opgeheven door het decreet van 22 december 2006 houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Om op de prejudiciële vraag te antwoorden dient het Hof evenwel het eerstgenoemde decreet in aanmerking te nemen, zoals het van toepassing was voor de aanslagjaren 2003 en 2004.

B.2.1. Het decreet van 23 januari 1991 strekt ertoe het leefmilieu te beschermen tegen de verontreiniging als gevolg van de productie en het gebruik van meststoffen (artikel 2). Het opleggen van heffingen is één van de maatregelen om die doelstelling te bereiken (hoofdstuk VII).

Het decreet voorziet in een basisheffing, een afzetheffing en een superheffing.

B.2.2. De basisheffing geldt, wat de aanslagjaren 2003 en 2004 betreft, voor elke producent op wiens bedrijf de dierlijke mestproductie het voorafgaande kalenderjaar meer bedroeg dan 300 kg difosforpentoxide (artikel 21, § 1), voor elke producent of gebruiker die chemische meststoffen toevoegt aan de grond (artikel 21, § 3), voor elke producent of gebruiker die andere meststoffen dan dierlijke mest of chemische meststoffen toevoegt aan de grond (artikel 21, § 2) en voor elke invoerder van mestoverschotten (artikel 21, § 5).

De afzetheffing is van toepassing op elke producent die het voorafgaande kalenderjaar dierlijke mest heeft verhandeld met tussenkomst van de Mestbank (artikel 21, § 4).

De superheffing wordt geheven ten laste van elke producent die meer dierlijke mest heeft geproduceerd dan de nutriëntenhalte (artikel 21, § 6, 1°) of die niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht of exportplicht (artikel 21, § 6, 2°).

B.2.3. Het begrip nutriëntenhalte werd ingevoerd om de toename van de productie van dierlijke mest op bedrijfsniveau tegen te gaan. Het betreft de maximumhoeveelheid dierlijke mest, uitgedrukt in kilogram stikstof en difosforpentoxide, die een landbouw- of veeteeltinrichting mag voortbrengen (artikel 33ter, § 1, 1°, a).

De nutriëntenhalte wordt individueel toegekend aan elke landbouw- of veeteeltinrichting, of deel ervan, die voldoet aan de definitie van « bestaande veeteeltinrichting » (in de zin van artikel 2, 7°) en waarvan minstens sinds het aanslagjaar 1995 tijdig en regelmatig jaarlijks aangifte werd gedaan bij de Mestbank. Zij wordt bepaald op basis van de mestproductie in de jaren 1995, 1996 of 1997, waarbij het jaar met de hoogste productie in aanmerking wordt genomen (artikel 33bis, § 1).

B.2.4. Producenten met een dierlijke mestproductie van minder dan 300 kg difosforpentoxide worden in beginsel vrijgesteld van de regels bepaald in artikel 33ter, § 1, 1°, met betrekking tot de beperking van de productie aan dierlijke mest (artikel 33bis, § 8).

B.3.1. De verwijzende rechter wenst van het Hof te vernemen of de berekening van de superheffing de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet schendt « doordat ten laste van de exploitant van een landbouw- of veeteeltinrichting, die een nutriëntenhalte overschrijdt dat lager is dan 300 kg difosforpentoxide of aan wie geen nutriëntenhalte werd toegekend, een superheffing (SH1) wordt opgelegd die berekend is op de volledige productie dierlijk mest uitgedrukt in stikstof en difosforpentoxide, terwijl voor de producenten wiens productie 300 kg difosforpentoxide niet overschrijdt, een volledige vrijstelling geldt ».

B.3.2. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet waarborgen het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie. Artikel 172 van de Grondwet is een bijzondere toepassing van dat beginsel in fiscale aangelegenheden.

B.3.3. Artikel 21, § 6, 1°, van het decreet van 23 januari 1991 bepaalde : « Er is een superheffing SH1 en SH2, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank, lastens elke producent : 1° die meer dierlijke mest heeft geproduceerd dan de nutriëntenhalte, bedoeld in artikel 33bis ;het bedrag van deze superheffing SH1 wordt door middel van de volgende formule berekend : SH1 = ((MPBFn - NHn) x Xspn) + ((MPFp - NHp) x Xspp) Waarin : - MPBFn = de forfaitaire bruto productie van dierlijke mest uitgedrukt in kg N : zijnde het product van de gemiddelde veebezetting in de veeteelt- en/of landbouwinrichting gedurende het voorbije kalenderjaar en de overeenkomstige forfaitaire bruto-uitscheidingshoeveelheden per dier uitgedrukt in kg N, zoals vastgesteld in artikel 5, § 1; - MPFp = de forfaitaire productie van dierlijke mest, uitgedrukt in kg P2O5, zijnde het product van de gemiddelde veebezetting in de veeteelt- of landbouwinrichting gedurende het voorbije kalenderjaar en de overeenkomstige forfaitaire uitscheidingshoeveelheden per dier uitgedrukt in kg P2O5, zoals vastgesteld in artikel 5, § 1. Als de producent gebruik maakt van het nutriëntenbalansstelsel van het type mestuitscheidingsbalans, wordt voor de diersoort andere varkens met een gewicht van 20 tot 110 kg de waarde 5,33 kg P2O5 per dier per jaar gebruikt tenzij de reële uitscheidingshoeveelheid hoger is. In dat geval wordt de reële uitscheidingshoeveelheid gebruikt die verkregen is in de mestuitscheidingsbalans; - NHn = de N-nutriëntenhalte, uitgedrukt in kg N, zoals bepaald in artikel 33bis ; - NHp = de P2O5-nutriëntenhalte, uitgedrukt in kg P2O5, zoals bepaald in artikel 33bis ; - Xspn = de superheffingsvoet voor de N-productie hoger dan de nutriëntenhalte NHn; - Xspp = de superheffingsvoet voor de P2O5-productie hoger dan de nutriëntenhalte NHp ».

B.3.4. Artikel 33ter, § 1, 1°, a), van het decreet van 23 januari 1991 bepaalde : « § 1. Met betrekking tot de exploitatie van landbouw- en veeteeltinrichtingen gelden de volgende regels : 1° tot en met 31 december 2006 : a) moet een exploitant het aantal dieren, als bedoeld in artikel 5, in zijn landbouw- en/of veeteeltinrichting en/of deel hiervan zodanig beperken dat de productie aan dierlijke mest niet hoger is dan de nutriëntenhalte toegewezen aan de landbouw- en/of veeteeltinrichting en/of deel hiervan, tenzij het gaat om een overdracht van een melkquotum waarbij de nutriëntenhalte van de veeteeltinrichting die het melkquotum afstaat evenwaardig wordt verminderd;».

B.4.1. Volgens de Vlaamse Regering vloeit het verschil in behandeling niet voort uit de in het geding zijnde bepalingen en zou de prejudiciële vraag niet pertinent zijn voor de oplossing van het geschil voor de verwijzende rechter.

B.4.2. Het in het geding zijnde verschil in behandeling heeft betrekking op de grondslag van de superheffing, die rechtstreeks voortvloeit uit de aan het Hof voorgelegde bepalingen, en meer bepaald op het gegeven dat de voormelde artikelen 21, § 6, 1°, en 33ter, § 1, 1°, a), niet voorzien in een vrijstelling van de superheffing voor de eerste 300 kg difosforpentoxide.

De verwijzende rechter merkt in dat verband op dat producenten met een dierlijke mestproductie van minder dan 300 kg difosforpentoxide in beginsel wel van de superheffing zijn vrijgesteld (artikel 33bis, § 8).

Bijgevolg is het te dezen niet vereist dat de norm die, teneinde een verschil in behandeling vast te stellen, wordt vergeleken met de aan het Hof voorgelegde bepalingen, uitdrukkelijk in de prejudiciële vraag is vermeld.

B.4.3. Nu de eisende partij voor de verwijzende rechter aan de superheffing is onderworpen en de grondslag van die heffing door het antwoord op de prejudiciële vraag kan worden beïnvloed, kan die vraag niet als klaarblijkelijk impertinent voor de oplossing van het geschil worden beschouwd.

Uit het verwijzingsvonnis blijkt evenwel dat aan de eisende partij voor de verwijzende rechter geen nutriëntenhalte werd toegekend, zodat het Hof zijn onderzoek tot die hypothese dient te beperken.

B.5.1. Het komt de decreetgever toe de grondslag van de superheffing vast te stellen. Hij beschikt ter zake over een ruime beoordelingsmarge.

Wanneer hij de grondslag van een heffing vaststelt zoals die waarin de in het geding zijnde bepalingen voorzien, moet hij gebruik kunnen maken van categorieën die, noodzakelijkerwijs, de verscheidenheid van toestanden slechts met een zekere graad van benadering opvangen. Het beroep op dat procédé is niet onredelijk op zich; niettemin moet worden onderzocht of hetzelfde geldt voor de wijze waarop het werd aangewend.

B.5.2. De superheffing heeft als doel een overschrijding van de nutriëntenhalte en derhalve een toename van de mestproductie op bedrijfsniveau te ontraden.

Zoals het Hof in zijn arrest nr. 107/2005 van 22 juni 2005 in herinnering heeft gebracht, is het denkbaar dat een wetgever, naast de fiscale doelstelling die hij nastreeft, in bepaalde aangelegenheden het gedrag van de belastingplichtigen probeert te beïnvloeden, hetgeen een bijzonder hoge aanslagvoet kan rechtvaardigen. Dat geldt bijvoorbeeld voor heffingen die tot doel hebben de consument ertoe aan te zetten geen wegwerpartikelen te gebruiken, noch producten die schadelijk zijn voor het leefmilieu (zie in die zin de arresten nrs. 11/94, 3/95, 4/95, 5/95, 6/95, 7/95, 8/95, 9/95, 10/95, 30/99, 195/2004 inzake milieutaksen), die ertoe strekken onwettig gedrag te bestraffen (zie de arresten nrs. 44/2000, 28/2003 en 72/2004 inzake geheime commissielonen), of getolereerde maar schadelijke activiteiten tegen te gaan (zie het arrest nr. 100/2001 inzake spelen en weddenschappen).

B.5.3. Te dezen blijkt niet dat de decreetgever de grondslag van de superheffing op onredelijke wijze heeft vastgesteld.

In de eerste plaats heeft hij in een uitzondering voorzien voor producenten die hun dierlijke mestproductie hebben kunnen beperken tot minder dan 300 kg difosforpentoxide.

In de tweede plaats heeft hij aan producenten met een dierlijke mestproductie boven die drempel, maar die voldoen aan de definitie van bestaande veeteeltinrichting en die minstens sinds aanslagjaar 1995 tijdig en regelmatig jaarlijks aangifte hebben gedaan bij de Mestbank, een nutriëntenhalte toegekend die de basis vormt voor de berekening van de heffingsgrondslag. Enkel de hoeveelheid mestproductie die de nutriëntenhalte overschrijdt, wordt aan de superheffing onderworpen.

Wanneer een producent de drempel van 300 kg difosforpentoxide heeft overschreden, enerzijds, en niet aan de voorwaarden voor de toekenning van een nutriëntenhalte heeft voldaan, anderzijds, vermag de decreetgever, teneinde de ontradende werking van de superheffing niet in het gedrang te brengen, de gehele mestproductie van die producent in de heffingsgrondslag op te nemen en dient hij niet te voorzien in een vrijstelling van de superheffing voor de eerste 300 kg difosforpentoxide.

B.5.4. Ook volgens de verwijzende rechter overigens staan de superheffingen « volkomen in verhouding tot de beoogde doelstellingen » en toont de eiser voor de verwijzende rechter niet aan « dat de heffingen een normale bedrijfsvoering op onredelijke wijze zouden bemoeilijken zodat er van een schending van het evenredigheidsbeginsel [...] geen sprake kan zijn ».

B.6. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De artikelen 21, § 6, 1°, en 33ter, § 1, 1°, a), van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, zoals zij van toepassing waren voor de aanslagjaren 2003 en 2004, schenden de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet niet, in zoverre zij, voor de heffingsplichtige aan wie geen nutriëntenhalte werd toegekend, niet voorzien in een vrijstelling van de superheffing voor de eerste 300 kg difosforpentoxide indien zijn mestproductie die hoeveelheid overschrijdt.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 27 mei 2008.

De griffier, De voorzitter, P.-Y. Dutilleux. M. Bossuyt.