GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 74/2008 van 24 april 2008 Rolnummers 4242 en 4244 In zake : de beroepen tot vernietiging van de artikelen 294, 2°, en 295 van de programmawet (I) van 27 december 2006, ingesteld door de gemeente Oudergem en anderen en door de provincie Henegouwen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en M. Bossuyt, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging a) Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 27 juni 2007 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 28 juni 2007, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 294, 2°, en 295 van de programmawet (I) van 27 december 2006 (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 28 december 2006, derde editie), door de gemeente Oudergem, de gemeente Vorst, de gemeente Elsene, de gemeente Koekelberg en de gemeente Schaarbeek.b) Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 27 juni 2007 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 28 juni 2007, heeft de provincie Henegouwen beroep tot vernietiging van dezelfde bepalingen ingesteld. Die zaken, ingeschreven onder de nummers 4242 en 4244 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de omvang van de beroepen B.1.1. De verzoekende partijen vorderen de vernietiging van de artikelen 294, 2°, en 295 van de programmawet (I) van 27 december 2006.

Die bepalingen vervolledigen, respectievelijk, de artikelen 1 en 8 van de wet van 5 augustus 1968 tot vaststelling van een zeker verband tussen de pensioenstelsels van de openbare sector en die van de privésector. Zoals de titel aangeeft van het hoofdstuk « Overdracht van de pensioenregeling van de particuliere naar die van de openbare sector » waarvan het deel uitmaakt, strekt artikel 1 in hoofdzaak ertoe de behandeling te regelen van de sociale bijdragen die zijn betaald voor personen die zijn aangeworven met een privaatrechtelijke overeenkomst van tewerkstelling of arbeidsovereenkomst wanneer zij als statutair ambtenaar worden benoemd. Artikel 8 beoogt de overdrachten van het pensioenstelsel in de omgekeerde richting te regelen, namelijk de overdrachten van de pensioenregeling van de openbare naar die van de particuliere sector. In beide gevallen voorzien de bestreden bepalingen erin dat de overdracht van de bijdrage van het ene stelsel naar het andere op zijn vroegst plaatsheeft wanneer het pensioen van de betrokkene ingaat.

B.1.2. Uit de middelen blijkt evenwel dat de verzoekende partijen alleen de vernietiging vorderen van artikel 294, 2°, van de programmawet (I) van 27 december 2006; alleen de eerste hypothese van overdracht van de pensioenregeling die hiervoor is uiteengezet, is bijgevolg in het geding, met name die welke bij artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 is geregeld.

Bovendien is het uitstel, krachtens het voormelde artikel 295, voor de overdracht van de bijdragen die zij hebben geïnd voor een ambtenaar vooraleer hij hun pensioenregeling verlaat, niet van die aard dat het de verzoekende publiekrechtelijke rechtspersonen een belang verschaft dat is vereist door artikel 2, 2°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989.

B.1.3. Het Hof beperkt zijn onderzoek derhalve tot artikel 294, 2°, van de wet van 27 december 2006.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid B.2.1. De Ministerraad betwist de ontvankelijkheid van de twee beroepen : in de zaak nr. 4242 omdat, in strijd met artikel 270 van de Nieuwe Gemeentewet, tot het indienen van de beroepen is beslist door alleen het college van burgemeester en schepenen van de verzoekende gemeenten, zonder dat het college de voorafgaande toestemming van zijn gemeenteraad heeft verkregen; in de zaak nr. 4244 omdat een beslissing van zowel het provinciecollege als van de provincieraad ontbreekt.

B.2.2. In verband met de zaak nr. 4242 heeft elke verzoekende gemeente aan het Hof de beslissing van haar college meegedeeld om het onderhavige beroep tot vernietiging in te dienen, alsook die van haar raad waarmee aan het college machtiging daartoe is gegeven.

B.2.3. In verband met de zaak nr. 4244 heeft de provincie Henegouwen de beslissing meegedeeld van haar college om het onderhavige beroep tot vernietiging in te stellen, alsook die van haar raad teneinde het college daartoe machtiging te verlenen.

B.2.4. De excepties worden verworpen.

Ten gronde B.3.1. Artikel 294, 2°, van de programmawet (I) van 27 december 2006 vult artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 aan met een nieuw lid.

Rekening houdend bovendien met de wijziging ervan bij 1° van hetzelfde artikel 294 en bij artikel 52 van de programmawet van 27 april 2007, luidt artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 voortaan : « Wanneer diensten volbracht in hoedanigheid van arbeider, bediende of zeeman en welke aanleiding hebben gegeven tot aansluiting bij één der pensioenregelingen voor arbeiders, bedienden, zeelieden of werknemers aanneembaar worden om het recht vast te stellen op het rustpensioen van personen onderworpen aan een van de pensioenregelingen van de openbare sector vastgesteld door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie, door een provinciaal reglement, door een gemeentelijk reglement, door de reglementen betreffende de Kas voor werklieden van de Staat of door N.M.B.S. Holding, zijn de instellingen die uit hoofde van die diensten bijdragen hebben geïnd, van iedere verplichting jegens de betrokkenen en hun rechtverkrijgenden ontslagen, doch zij die belast is met het beheer van het stelsel van de overlevingspensioenen waaraan zij onderworpen zijn, of aan de instelling die belast is met het beheer van het stelsel van de overlevingspensioenen dat de last van het pensioengedeelte, hetwelk voortvloeit uit de genoemde diensten zal moeten dragen, te storten : 1° (...) 2° (...) 3° de persoonlijke en werkgeversbijdragen gestort aan het Toelagenfonds voor bedienden;4° na aftrek van het gedeelte dat de werkgever rechtstreeks mocht betaald hebben aan de verzekeringsinstelling waarbij de belanghebbende aangesloten was, de persoonlijke en werkgeversbijdragen bestemd voor het vestigen van de rust- en overlevingspensioenen en gestort krachtens : a) de wetten betreffende het rust- en overlevingspensioen van de arbeiders en de bedienden en het koninklijk besluit nr.50 van 24 oktober 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers; b) de statuten van de Hulp- en Voorzorgskas voor zeevarenden onder Belgische vlag;c) de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders;d) het wetsbesluit van 7 februari 1945 betreffende de maatschappelijke zekerheid der zeelieden van de koopvaardijvloot. De Koning kan een andere wijze van vaststelling en berekening van de over te dragen sommen en de toepassingsmodaliteiten van het voorgaand lid vaststellen.

De overdracht van de in dit artikel bedoelde bijdragen vindt ten vroegste plaats op het ogenblik dat het pensioen van de belanghebbende daadwerkelijk en voor de eerste maal ingaat ».

Alleen het laatste lid wordt bestreden.

B.3.2. Het koninklijk besluit van 25 augustus 1970, genomen ter uitvoering van de artikelen 3 en 14 van de voormelde wet, bepaalt in artikel 4 ervan de termijn waarbinnen de in artikel 1 van dezelfde wet bedoelde bedragen moeten worden overgedragen : « De krachtens artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 verschuldigde bedragen dienen te worden overgemaakt binnen zes maanden na de aanvraag van de instelling waaraan de sommen gestort moeten worden. De in het eerste lid bepaalde termijn is niet van toepassing als de in artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 bedoelde aanneembaarheid van de diensten verkregen is vóór de bekendmaking van de wet, maar is wel van toepassing als de betrokkene reeds een pensioen in de openbare sector verkregen heeft of als hij overleden is, en geen uitkering in de pensioenregeling voor arbeiders, bedienden of zeelieden verleend is uit hoofde van diensttijd die aanleiding geeft tot toepassing van artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 ».

B.4. De verzoekende partijen voeren de schending aan van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, naar gelang van het geval in samenhang gelezen met artikel 16 ervan, met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (eerste middel in de zaak nr. 4242 en tweede middel in de zaak nr. 4244), met het « algemeen beginsel van gewettigd vertrouwen » (eerste middel in de zaak nr. 4244), met artikel 162 van de Grondwet en met het beginsel van de gemeentelijke autonomie (tweede middel in de zaak nr. 4244).

Ten aanzien van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 16 ervan en met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens B.5.1. De verzoekende gemeenten beklagen zich over een verschil in behandeling, dat zij onverantwoord achten, ten nadele van de gemeenten die hun eigen pensioenfonds organiseren en beheren, in vergelijking met die welke die zijn aangesloten bij de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheidsdiensten (hierna : RSZPPO). Zij verwijten de door hen bestreden bepalingen dat zij het ogenblik uitstellen waarop bepaalde bedragen aan hen worden overgedragen en dat zij hun de intrest ontzeggen die deze bedragen zouden opbrengen indien zij hun eerder waren toegekend : de verzoekende gemeenten zouden daardoor worden verplicht nieuwe en bijkomende financiële middelen vrij te maken teneinde de door de genoemde wijzigingen veroorzaakte verliezen te compenseren. Voor de gemeenten die daarentegen niet hun eigen pensioenfonds organiseren, noch beheren, zoals de gemeenten die zijn aangesloten bij de RSZPPO, zouden de bestreden artikelen 294 en 295 een louter interne overdracht teweegbrengen binnen de diensten die afhangen van de federale overheid en van de groep van de socialezekerheidsinstellingen : de gemeenten die zijn aangesloten bij de RSZPPO zouden bijgevolg die financiële impact niet voelen.

De verzoekende gemeenten voeren eveneens aan dat hun « elke overdracht van de bijdragen en van de wiskundige reserves wordt ontzegd wanneer de ambtenaar vertrekt vóór zijn oppensioenstelling - ontslag, ontzetting, aanwerving in een andere privaatrechtelijke of publiekrechtelijke betrekking - of wanneer hij overlijdt vóór de pensioenleeftijd ».

B.5.2. De provincie Henegouwen bekritiseert een andere discriminatie tussen overheden die een nieuwe statutaire ambtenaar aanwerven, naargelang die ambtenaar uit de overheidssector of uit de privésector komt : in het eerste geval blijven de verschillende overheden elk gehouden tot hun verplichtingen inzake pensioenen ten belope van de duur van het ambt, terwijl in het tweede geval de pensioenkas van de privésector wordt ontlast doordat het bedrag van de bijdragen slechts moet worden betaald bij het ingaan van het pensioen van de ambtenaar.

B.6. In de memorie van toelichting wordt het door de wetgever nastreefde doel, als volgt omschreven : « Dit hoofdstuk betreft de overdrachten van bijdragen tussen de verschillende pensioeninstellingen in het kader van de wet van 5 augustus 1968 tot vaststelling van een zeker verband tussen de pensioenstelsels van de openbare sector en die van de privésector. Tot op heden bestaat er geen wettelijke bepaling die stelt op welk moment deze overdracht moet plaatsvinden. Om een uniforme regeling te verkrijgen en om te verhinderen dat voor eenzelfde persoon verschillende transfers, nu eens in de ene en dan weer in de andere richting, dienen te gebeuren, wordt bepaald dat de overdracht pas kan plaatsvinden op het ogenblik dat het pensioen van belanghebbende daadwerkelijk en voor de eerste maal ingaat. Dit laat ook toe om in de toekomst de budgettaire lasten op een objectieve manier evenredig te spreiden, zonder afhankelijk te zijn van het niet te voorspellen aantal jaarlijkse aanvragen » (Parl. St., Kamer, 2006-2007, DOC 51-2773/001, p. 180).

B.7.1. Ten aanzien van de kritiek volgens welke aan de verzoekende partijen elke overdracht van bijdragen wordt ontzegd wanneer de ambtenaar vóór zijn pensioen vertrekt of overlijdt, antwoordt de Ministerraad dat, in dat geval, « de verzoekende partijen niet worden geconfronteerd met enige pensioenlast, zodat artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 niet dient te worden toegepast ».

B.7.2. De overdracht van bijdragen geïnd vóór de benoeming van een ambtenaar - die bij het bestreden artikel 1, laatste lid, wordt uitgesteld - is, luidens het eerste lid van hetzelfde artikel, bestemd voor de instelling « die belast is met het beheer van het stelsel van de overlevingspensioenen waaraan zij [de betrokkenen] onderworpen zijn, of aan de instelling die belast is met het beheer van het stelsel van de overlevingspensioenen dat de last van het pensioengedeelte, hetwelk voortvloeit uit de genoemde diensten, zal moeten dragen ». Artikel 3 van dezelfde wet machtigt de Koning te bepalen « welke bestemming aan de krachtens artikel 1 te storten sommen moet worden gegeven en hoe deze eventueel over de verschillende betrokken instellingen worden omgeslagen ». De Koning heeft van die machtiging gebruik gemaakt in de artikelen 1 en 2 van het koninklijk besluit van 25 augustus 1970, die respectievelijk de gevallen regelen waarin de rustpensioenen en de overlevingspensioenen al dan niet ten laste van dezelfde instelling komen.

Indien de verzoekende partijen, in sommige van de door hen beoogde situaties, onder het toepassingsgebied van de voormelde bepalingen vallen, genieten zij de overdracht van de bijdragen onder de voorwaarden bepaald in artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 en de uitvoeringsmaatregelen ervan. In dat geval wordt die overdracht hun dus niet ontzegd.

Indien de verzoekende partijen niet onder het toepassingsgebied van de hiervoor vermelde bepalingen vallen, genieten zij de in het geding zijnde overdracht van bijdragen niet en worden zij derhalve niet benadeeld door die tot de pensioenleeftijd uit te stellen.

In dat opzicht is het middel niet gegrond.

Ten aanzien van het feit dat de in het geding zijnde overdracht van de bijdragen wordt uitgesteld tot « ten vroegste [...] op het ogenblik dat het pensioen van de belanghebbende daadwerkelijk en voor de eerste maal ingaat » B.8.1. Zoals blijkt uit de hiervoor geciteerde parlementaire voorbereiding, wilde de wetgever, door de overdracht van de bijdragen uit te stellen tot het ogenblik van het pensioen, opeenvolgende overdrachten in omgekeerde richting tussen pensioenregelingen voorkomen en tegelijk de begroting van de over te maken bedragen vergemakkelijken, alsook een eenvormige regeling ter zake invoeren.

Ten aanzien van die laatste doelstelling heeft de wetgever immers voorzien in dezelfde maatregel wanneer de begunstigde van de overdracht - zoals te dezen - niet de overheidssector maar de privésector is : artikel 295 van dezelfde programmawet voegt immers aan artikel 8 van de wet van 5 augustus 1968 een lid toe in dezelfde bewoordingen als die van het bestreden artikel 294, 2°.

Hoewel het bestreden artikel 294, 2°, het ogenblik van de overdracht van de bijdragen uitstelt, brengt het de overdracht zelf overigens niet in het geding, maar bevestigt het die integendeel uitdrukkelijk.

Het ongewijzigd gebleven artikel 1, eerste lid, van de wet van 5 augustus 1968 bepaalt in hoofdzaak dat de instellingen die vroeger bijdragen hebben geïnd, door de statuutswijziging van de betrokkene die bijdragen moeten storten aan de instelling die het pensioenstelsel beheert van de overheidssector, waartoe die persoon voortaan behoort.

B.8.2. Uit wat voorafgaat volgt dat het uitstellen, tot de pensionering van een ambtenaar, van de overdracht van de vóór zijn benoeming geïnde bijdragen op zich redelijkerwijze is verantwoord.

Evenwel dient de behandeling nog te worden onderzocht van de opbrengst van die bijdragen tijdens de periode gedurende welke de overdracht ervan wordt uitgesteld.

Ten aanzien van de behandeling van de opbrengst van de bijdragen waarvan de overdracht is uitgesteld B.9.1. Artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 voorziet niet in de overdracht van de opbrengst van de kapitalisatie van de bijdragen of van de interesten die zijn voortgebracht tijdens de periode tussen de benoeming van de ambtenaar en zijn oppensioenstelling, periode tijdens welke de instellingen de bijdragen die ze verschuldigd zijn, mogen bewaren.

In de parlementaire voorbereiding van de bestreden bepaling wordt niet ingegaan op de toekenning van interesten, noch meer in het algemeen op de vraag betreffende de kapitalisatie van de bijdragen waarvan de overdracht is uitgesteld.

De Ministerraad betwist overigens niet de stelling van de verzoekende partijen volgens welke de opbrengst van de kapitalisatie van die bijdragen of interesten hun zou worden ontzegd, maar verklaart bovendien dat zij in dat opzicht op geen enkel recht aanspraak zouden kunnen maken.

Ten slotte voegen de verzoekende gemeenten bij hun memorie van antwoord verschillende brieven van de Rijksdienst voor Pensioenen (hierna : « RVP ») waarin de gevolgen van het bestreden artikel 294 worden becommentarieerd. In een van die brieven, gericht aan de gemeente Oudergem, wordt uitdrukkelijk onderstreept dat « de nieuwe reglementering niet voorziet in de berekening van eventuele interesten ». De Ministerraad betwist dat standpunt van de RVP niet.

B.9.2. Uit hetgeen voorafgaat vloeit voort dat de overdracht van de vóór de benoeming van een ambtenaar geïnde bijdragen, uitgesteld bij het bestreden artikel 294, 2°, niet gepaard gaat met de overdracht van de opbrengst van de kapitalisatie of de intresten van die bijdragen.

Er dient te worden nagegaan of dit aspect van de bestreden maatregel redelijkerwijze is verantwoord.

B.10. De verzoekende partijen zijn plaatselijke besturen die hun eigen pensioenkas bezitten.

In die regeling beslissen de besturen zelf over de wijze waarop hun pensioenen worden gefinancierd. Sommige opteren voor een repartitiestelsel, andere voor een vorm van kapitalisatie of een gemengde regeling. Een repartitiestelsel houdt in dat de opbrengst van de pensioenbijdrage op de loonsom van de aangeslotenen voor een bepaald jaar wordt aangewend om de pensioenen voor hetzelfde jaar te betalen; een kapitalisatiestelsel houdt in dat reserves worden gevormd.

De verzoekende gemeenten in de zaak nr. 4242 voeren aan dat « zij hun eigen pensioenfonds zelf financieren en zelf of via een erkende voorzorgsinstelling [...] de aan hun voormalige statutaire ambtenaren toe te kennen pensioenen zelf uitbetalen ». In de zaak nr. 4244 verklaart de provincie Henegouwen ervoor te hebben gekozen « zich niet aan te sluiten bij de RSZPPO en een pensioenfonds intern en autonoom te beheren onder de kapitalisatieregeling ».

B.11. Ten aanzien van de doelstellingen die de wetgever nastreefde door de overdracht van de bijdragen uit te stellen, kan redelijkerwijs niet worden verantwoord dat niet eveneens de opbrengst van de kapitalisatie van die bijdragen aan de betrokken instellingen wordt overgedragen.

Enerzijds, ongeacht het stelsel van de pensioenkas van de verzoekende partijen, maken de door die bijdragen opgebrachte interesten immers deel uit van de financiële middelen die toelaten de pensioenen te betalen die ten laste van hun pensioenkas zijn.

Anderzijds, zijn de instellingen die bijdragen hebben geïnd en deze zullen moeten overdragen bij de oppensioenstelling van de betrokkene, luidens artikel 1, eerste lid, van de wet van 5 augustus 1968 « van iedere verplichting jegens de betrokkenen en hun rechtverkrijgenden ontslagen ». Het niet overdragen van de financiële opbrengst van die bijdragen is bijgevolg niet verantwoord door de lasten, met name op administratief vlak, die op die instellingen zouden blijven wegen na de benoeming van de persoon voor wie de over te dragen bijdragen zijn geïnd.

Ten slotte, wanneer het gaat om een overdracht van de overheidssector naar de privésector (artikel 8 van de wet van 5 augustus 1968), voorziet het koninklijk besluit van 5 november 1971 tot uitvoering van de artikelen 8, 13, § 2, en 14 van de voormelde wet, in artikel 14 ervan, uitdrukkelijk in de herwaardering van de wiskundige reserves op het ogenblik van de overdracht, met toepassing van « de kapitalisatiecoëfficiënt ingesteld door de wets- en reglementsbepalingen betreffende de bedoelde verzekeringen ». Niets verantwoordt dat in een herwaardering van de over te dragen bijdragen is voorzien wanneer de overdracht ervan gebeurt naar de privésector, terwijl dat niet het geval is wanneer de overdracht gebeurt naar de overheidssector, namelijk op grond van artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968.

B.12. Artikel 1 van de wet van 5 augustus 1968 bevat niet dezelfde machtiging als die welke artikel 8, eerste lid, van dezelfde wet aan de Koning verleent - « de wijze van berekening, de tenlasteneming, de bestemming en de aanrekening » van de over te dragen sommen vaststellen -, machtiging op grond waarvan Hij het voormelde besluit van 5 november 1971 en artikel 14 ervan betreffende de herwaardering van de overgedragen sommen heeft genomen. In zoverre artikel 1, laatste lid, dat de overdracht van de bijdragen uitstelt, niet tevens voorziet in de overdracht van de opbrengst van de kapitalisatie van die bijdragen, is het bijgevolg niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.13. Aangezien het middel gegrond is in zoverre het is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, dient niet te worden onderzocht of de bestreden bepaling daarenboven diezelfde artikelen, in samenhang gelezen met de in B.4 vermelde bepalingen en algemene beginselen, schendt.

B.14. Vermits het aan de wetgever toekomt te beslissen op welke wijze hij de vastgestelde ongrondwettigheid wil verhelpen - hetzij door te bepalen dat het uitstellen van het ogenblik waarop de bijdragen dienen te worden overgedragen samengaat met het uitbetalen van de intresten uit de kapitalisatie van die bijdragen, hetzij door af te zien van dat uitstel van het ogenblik van de overdracht -, dient artikel 1, laatste lid, in zijn geheel te worden vernietigd. Het Hof zou immers de vernietiging van die bepaling niet kunnen beperken tot de ontstentenis van intresten zonder vooruit te lopen op een keuze die niet aan het Hof toekomt.

B.15. De overige in B.4 vermelde middelen kunnen niet tot een ruimere vernietiging leiden en behoeven derhalve niet te worden onderzocht.

Om die redenen, het Hof vernietigt artikel 1, laatste lid, van de wet van 5 augustus 1968 tot vaststelling van een zeker verband tussen de pensioenstelsels van de openbare sector en die van de privé-sector, ingevoegd bij artikel 294, 2°, van de programmawet (I) van 27 december 2006.

Aldus uitgesproken in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 24 april 2008.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.