ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 187/2005 van 14 december 2005 Rolnummer 3176 In zake : de prejudiciële vragen over artikel 7, eerste lid, 2°, van het Kieswetboek en over artikel 86, 1°, b), van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 27 maart 1991 betreffende de rechtspositie van bepaalde personeelsleden van het Gemeenschapsonderwijs, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg te Gent.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Moerman, E. Derycke en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij vonnis van 24 november 2004 in zake A.B. tegen de Vlaamse Gemeenschap en anderen, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 3 december 2004, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Gent de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 7, 2°, van de Kieswet van 12 april 1894 het algemeen rechtsbeginsel dat enkel de rechter straffen kan opleggen en de principes neergelegd in de artikelen 13 en 145 van de gecoördineerde Grondwet ? 2. Schendt artikel 7, 2°, van de Kieswet van 12 april 1894 de principes van gelijkheid en non-discriminatie zoals neergelegd in de artikelen 10 en 11 van de gecoördineerde Grondwet afzonderlijk gelezen of gelezen in samenhang met artikel 6, 1°, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens, omdat niemand, bij toepassing van artikel 14, 7°, van het Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New York op 19 december 1966 en goedgekeurd bij de wet van 15 mei 1981, voor een tweede keer mag berecht of gestraft worden voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht bij einduitspraak veroordeeld is of waarvan hij vrijgesproken is, omdat dit zou neerkomen op een schending van het algemeen rechtsbeginsel dat neergelegd is in de rechtsspreuk ' non bis in idem ' en omdat een dergelijke beslissing niet kan genomen worden zonder jurisdictionele toetsing door een onafhankelijke rechtsmacht ? 3.Schendt artikel 86, 1°, b), van het [...] decreet van 27 maart 1997 [lees : 1991] betreffende de rechtspositie van bepaalde personeelsleden van het Gemeenschapsonderwijs het algemeen rechtsbeginsel dat enkel de rechter straffen kan opleggen en de principes neergelegd in de artikelen 13, 144 en 145 van de gecoördineerde Grondwet ? 4. Schendt artikel 86, 1°, b), van het [...] decreet van 27 maart 1997 [lees : 1991] betreffende de rechtspositie van bepaalde personeelsleden van het Gemeenschapsonderwijs de principes van gelijkheid en non-discriminatie zoals neergelegd in de artikelen 10 en 11 van de gecoördineerde Grondwet afzonderlijk gelezen of gelezen in samenhang met artikel 6, 1°, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens, (a) omdat een verschil in behandeling wordt gecreëerd tussen vergelijkbare categorieën van onderwijzend personeel (ambtenaren en niet-ambtenaren), (b) omdat de sanctie van het ambtshalve ontslag in werking treedt bij een zelfs tijdelijke schorsing van het kiesrecht hetgeen nochtans verschilt van een definitieve schorsing van het kiesrecht en (c) omdat niemand, bij toepassing van artikel 14, 7°, van het Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New York op 19 december 1966 en goedgekeurd bij de wet van 15 mei 1981, voor een tweede keer mag berecht of gestraft worden voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht bij einduitspraak veroordeeld is of waarvan hij vrijgesproken is, (d) omdat dit zou neerkomen op een schending van het algemeen rechtsbeginsel dat neergelegd is in de rechtsspreuk ' non bis in idem ' en (e) omdat een dergelijke beslissing niet kan genomen worden zonder jurisdictionele toetsing ? 5. Is er sprake van een schending van de principes van gelijkheid en non-discriminatie bij de gezamenlijke toepassing van artikel 7, 2°, van de Kieswet van 12 april 1894 en artikel 86, 1°, b), van het [...] decreet van 27 maart 1997 [lees : 1991] betreffende de rechtspositie van bepaalde personeelsleden van het Gemeenschapsonderwijs (a) omdat een verschil in behandeling wordt gecreëerd tussen vergelijkbare veroordeelden wegens een bepaald misdrijf (b) omdat een verschil in behandeling wordt gecreëerd tussen verschillende categorieën van onderwijzend personeel (ambtenaren en niet-ambtenaren), (c) omdat de sanctie van het ambtshalve ontslag in werking treedt bij een zelfs tijdelijke schorsing van het kiesrecht hetgeen nochtans verschilt van een definitieve schorsing van het kiesrecht en (d) omdat niemand, bij toepassing van artikel 14, 7°, van het Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New York op 19 december 1966 en goedgekeurd bij de wet van 15 mei 1981, voor een tweede keer mag berecht of gestraft worden voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht bij einduitspraak veroordeeld is of waarvan hij vrijgesproken is, (e) omdat dit zou neerkomen op een schending van het algemeen rechtsbeginsel dat neergelegd is in de rechtsspreuk ' non bis in idem ' en (f) omdat een dergelijke beslissing niet kan genomen worden zonder jurisdictionele toetsing ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de in het geding zijnde bepalingen B.1. De prejudiciële vragen betreffen artikel 7, eerste lid, 2°, van het Kieswetboek en artikel 86, 1°, b), van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 27 maart 1991 betreffende rechtspositie van bepaalde leden van het Gemeenschapsonderwijs.

Artikel 7, eerste lid, 2°, van het Kieswetboek, zoals vervangen bij artikel 149 van de wet van 21 december 1994 houdende sociale en diverse bepalingen, luidt : « In de uitoefening van het kiesrecht worden geschorst en tot de stemming mogen niet worden toegelaten zolang die onbekwaamheid duurt : [...] 2° Zij die tot een gevangenisstraf van meer dan vier maanden zijn veroordeeld, met uitsluiting van degenen die veroordeeld zijn op grond van de artikelen 419 en 420 van het Strafwetboek. De onbekwaamheid duurt zes jaar wanneer de straf meer dan vier maanden tot minder dan drie jaar bedraagt en twaalf jaar wanneer de straf ten minste drie jaar bedraagt ».

B.2. Artikel 7, eerste lid, 2°, van het Kieswetboek voert een schorsing van rechtswege van het actieve kiesrecht in voor diegenen die tot een gevangenisstraf van meer dan vier maanden zijn veroordeeld, met uitsluiting van diegenen die zijn veroordeeld op grond van de artikelen 419 en 420 van het Strafwetboek. De betrokken personen mogen niet tot de stemming worden toegelaten, zelfs niet indien ze op de kieslijsten zouden voorkomen.

Die schorsing van de uitoefening van het kiesrecht is door de wetgever uitdrukkelijk opgevat als een onbekwaamheid, die tijdelijk is. De onbekwaamheid duurt zes jaar wanneer de straf meer dan vier maanden tot minder dan drie jaar bedraagt en twaalf jaar wanneer de straf ten minste drie jaar bedraagt. Is de veroordeling evenwel uitgesproken met uitstel, dan wordt de onbekwaamheid opgeschort tijdens de duur van het uitstel. Is de veroordeling gedeeltelijk met uitstel uitgesproken, dan wordt alleen rekening gehouden met het gedeelte zonder uitstel uitgesproken (artikel 9 van het Kieswetboek). Bij veroordeling tot verschillende straffen bedoeld in artikel 7, eerste lid, 2°, worden de daaruit voortvloeiende onbekwaamheden gecumuleerd zonder dat de totale duur twaalf jaar mag overschrijden. Luidens artikel 8 van het Kieswetboek is het genaderecht niet van toepassing op de gevallen van onbekwaamheid bedoeld in de artikelen 6 en 7 van het Kieswetboek.

B.3. Artikel 86, 1°, b), van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 27 maart 1991 betreffende rechtspositie van bepaalde personeelsleden van het Gemeenschapsonderwijs, zoals gewijzigd bij artikel X.33 van het decreet van 13 juli 2001 betreffende het onderwijs XIII-Mozaïek - hierna het decreet van 27 maart 1991 -, bepaalt : « Onverminderd de bepalingen van artikel 23 in verband met de beëindiging van de tijdelijke aanstelling worden de tijdelijk aangestelde en de vast benoemde personeelsleden tenzij anders bepaald ambtshalve en zonder opzegging ontslagen : 1° indien zij niet meer voldoen aan één van de volgende voorwaarden : a) onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie of van de Europese Vrijhandelsassociatie zijn, behoudens door de Vlaamse Regering te verlenen vrijstelling;b) de burgerlijke en politieke rechten genieten, behoudens een door de Vlaamse Regering te verlenen vrijstelling die samengaat met de vrijstelling bedoeld in a); c) [...] ».

Ten aanzien van de prejudiciële vragen B.4. Uit de formulering van de prejudiciële vragen en de motivering van het verwijzingsvonnis blijkt dat de verwijzende rechter allereerst in essentie wenst te vernemen of de in het geding zijnde bepalingen, afzonderlijk of gezamenlijk, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schenden, al dan niet in samenhang gelezen met het recht op toegang tot de rechter en op een daadwerkelijk jurisdictioneel beroep, dat voortvloeit uit artikel 13 van de Grondwet en ook wordt gewaarborgd door een algemeen rechtsbeginsel en door artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, en met het beginsel non bis in idem, dat wordt gewaarborgd door artikel 14.7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, doordat de schorsing van de uitoefening van het kiesrecht automatisch en dus van rechtswege zonder enig optreden van een rechter wordt opgelegd (eerste en derde prejudiciële vraag, tweede prejudiciële vraag, in fine, vierde prejudiciële vraag, e), en vijfde prejudiciële vraag, f)) en doordat niemand een tweede keer mag worden gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds is veroordeeld of vrijgesproken (tweede prejudiciële vraag gedeeltelijk, vierde prejudiciële vraag, c) en d), en vijfde prejudiciële vraag, d) en e)).

Vervolgens legt hij aan het Hof een aantal verschillen in behandeling ter toetsing voor (vierde prejudiciële vraag, a) en b), vijfde prejudiciële vraag, a), b) en c)).

Ten gronde B.5.1. De rechten om te kiezen en verkozen te worden, die onder meer voortvloeien uit het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, moeten op grond van artikel 14 van dat Verdrag en de artikelen 10 en 11 van de Grondwet zonder discriminatie worden verzekerd. Ofschoon het voor de democratie en de rechtsstaat om fundamentele rechten gaat, zijn ze echter niet absoluut en kunnen ze aan beperkingen worden onderworpen. Die beperkingen mogen echter niet de essentie zelf van die rechten aantasten en de effectiviteit ervan ontnemen; zij moeten een wettig doel nastreven en de aangewende middelen mogen niet onevenredig zijn (zie Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Grote Kamer, Hirst t/Verenigd Koninkrijk (nr. 2), 6 oktober 2005, en de in dat arrest geciteerde rechtspraak).

B.5.2. Artikel 8, tweede lid, van de Grondwet luidt : « De Grondwet en de overige wetten op de politieke rechten bepalen welke de vereisten zijn waaraan men moet voldoen, benevens de staat van Belg, om die rechten te kunnen uitoefenen ».

Artikel 61 van de Grondwet luidt : « De leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers worden rechtstreeks gekozen door de burgers die volle achttien jaar oud zijn en die niet verkeren in een der gevallen van uitsluiting bij de wet bepaald.

Ieder kiezer heeft recht op slechts één stem ».

Naar die bepaling wordt verwezen voor wat de verkiezing van de senatoren betreft (artikel 67, § 1, eerste lid, 1° en 2°, van de Grondwet).

B.5.3. Wat betreft de verkiesbaarheid, vereisen artikel 64, 2°, voor de Kamer van volksvertegenwoordigers en artikel 69, 2°, voor de Senaat, van de kandidaat dat hij het genot heeft van de burgerlijke en politieke rechten. Analoge bepalingen gelden voor andere verkiezingen.

B.5.4. De wetgever put uit de voormelde bepalingen de bevoegdheid om vast te stellen welke burgers worden uitgesloten van het recht op deelname aan de verkiezingen.

B.5.5. In de prejudiciële vragen wordt het Hof niet gevraagd naar het redelijke of buitensporige karakter van de straffen, element dat door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het vermelde arrest Hirst in aanmerking is genomen. De vragen hebben uitsluitend betrekking op het automatische karakter van de in de wet bedoelde onbekwaamheden, dat afbreuk zou doen aan het recht op toegang tot een rechter en aan het beginsel non bis in idem.

B.5.6. De tijdelijke ontzegging van het kiesrecht werd in het Kieswetboek van 12 april 1894 geïnspireerd door de wil om dat recht te ontzeggen aan de burgers van wie, om reden van de door hen gepleegde misdrijven, kon worden aangenomen dat ze niet de waardigheid hadden om deel te nemen aan de verkiezingen. Het automatische karakter van de maatregel werd ingevoerd omdat, wanneer hij facultatief was, de rechter doorgaans zich ervan onthield hem uit te spreken, ongeacht de ernst van het misdrijf (Pasin., 1894, p. 204).

B.5.7. In zoverre de maatregel afbreuk doet aan een grondrecht, dient de zorg om onwaardige burgers van de verkiezingen te weren, te worden afgewogen tegen de bekommernis om de burgers niet op onevenredige wijze een grondrecht te ontzeggen. Dat zoeken naar evenwicht is des te meer geboden daar in het strafrecht steeds meer de nadruk is komen te liggen op de herinschakeling van de delinquent in de samenleving en zulks impliceert dat hij opnieuw deel kan uitmaken van een democratische maatschappij die inhoudt dat haar vertegenwoordigers door de gemeenschap in haar geheel worden verkozen.

B.5.8. Het Kieswetboek van 12 april 1894 voorzag, naargelang de straf minder of meer dan één maand bedroeg, in een schorsing van het kiesrecht gedurende tien of twintig jaar, voor sommige misdrijven. Het voorzag tevens, in elke aangelegenheid, in een schorsing van tien of twintig jaar naar gelang van de ernst van de straf, indien die straf meer dan één maand bedroeg, met uitsluiting van de veroordelingen wegens bepaalde verzuimmisdrijven.

B.5.9. De memorie van toelichting bij de wet van 25 juli 1976 tot wijziging van de kieswetgeving stelt dat de wet zal worden herzien om de volgende redenen : « De artikelen 6 tot 9bis van het Kieswetboek die betrekking hebben op de uitsluiting uit en de schorsing van het kiesrecht waren het meest verouderd. Hun ingewikkeldheid, hun strengheid en hun miskenning van de evolutie van het strafrecht maakten een grondige herziening onontbeerlijk (soms konden onvrijwillige misdrijven tot lange vervallenverklaringen aanleiding geven).

Bovendien bleven sommige personen, als gevolg van een cumulatie van veroordelingen, dikwijls levenslang van hun kiesrecht beroofd hoewel hun sociale reclassering reeds lang een voldongen feit was » (Parl.

St., Senaat, 1975-1976, nr. 691/1, p. 5).

Die bekommernis is echter enkel vertaald in de vaststelling van een correctionele hoofdgevangenisstraf van ten minste drie maanden, behoudens in geval van een onvrijwillig misdrijf, waarbij de veroordeling een onbekwaamheid teweegbrengt van zes of twaalf jaar naargelang de straf minder of meer dan drie jaar bedraagt.

B.5.10. In de wet van 21 december 1994 houdende sociale en diverse bepalingen, waaruit de huidige tekst van de in het geding zijnde bepaling is ontstaan, werd het automatische karakter van het verval gehandhaafd. Dat verval is van rechtswege verbonden aan de uitgesproken veroordeling zonder dat dit verval het voorwerp uitmaakt van een specifieke beslissing die door de rechtbank wordt uitgesproken.

B.5.11. Uit wat voorafgaat vloeit voort dat, ofschoon artikel 7, eerste lid, 2°, van het Kieswetboek in overeenstemming blijft met de in 1894 nagestreefde wettige doelstelling, het onevenredige gevolgen heeft, in zoverre het veroordeelde personen hun kiesrecht van rechtswege ontzegt, gedurende een termijn die veel langer kan duren dan die van de uitvoering van de straf.

B.5.12. Dat automatische karakter is des te meer onevenredig daar de gevolgen van een schorsing van de burgerlijke en politieke rechten aanzienlijk zijn verzwaard, met name door de bepaling die thans vervat is in artikel 112, § 2, 3°, van het koninklijk besluit houdende het statuut van het rijkspersoneel en die in talrijke bepalingen is overgenomen - waaronder artikel 86, 1°, b), van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap, dat het voorwerp uitmaakt van de derde, vierde en vijfde prejudiciële vraag -, volgens welke hij die niet langer het genot heeft van zijn burgerlijke en politieke rechten, zij het tijdelijk, ambtshalve en zonder opzegging de hoedanigheid van ambtenaar verliest.

B.5.13. Het geheel van de prejudiciële vragen dient bevestigend te worden beantwoord in de mate zoals aangegeven in het beschikkend gedeelte.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 7, eerste lid, 2°, van het Kieswetboek schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het het kiesrecht van veroordeelden bedoeld in die bepaling van rechtswege schorst.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 14 december 2005.

De griffier, L. Potoms.

De voorzitter, A. Arts.