ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 149/2005 van 28 september 2005 Rolnummer 3171 In zake : de prejudiciële vragen over de artikelen 2, 3 en 4 van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 22 december 1994 betreffende de onroerende voorheffing, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.

Het Arbitragehof, samengesteld uit voorzitter A. Arts, rechter P. Martens, waarnemend voorzitter, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Moerman en J. Spreutels, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij vonnis van 19 november 2004 in zake het Vlaams Parlement tegen de Belgische Staat, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 29 november 2004, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schenden de artikelen 2 en 3 van de ordonnantie van 22 december 1994 betreffende de onroerende voorheffing de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat deze slechts een gedeeltelijke vrijstelling van de onroerende voorheffing verleent aan de onroerende goederen van de Gemeenschappen en Gewesten ten belope van 28 % van het kadastraal inkomen, terwijl de onroerende goederen die ofwel toebehoren aan vreemde staten of internationale publiekrechtelijke organisaties ofwel door een openbaar bestuur of een belastingplichtige zonder winstoogmerk worden gebruikt om er een erkend bejaardenoord in te beheren, van een gehele vrijstelling van onroerende voorheffing genieten ? 2. Schenden de artikelen 2 en 4 van de ordonnantie van 22 december 1994 betreffende de onroerende voorheffing de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat deze als gevolg hebben dat de invoering van een gedeeltelijke vrijstelling van de onroerende voorheffing geen negatieve financiële implicaties heeft voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, terwijl de invoering wel degelijk negatieve financiële implicaties heeft voor de andere Gewesten en Gemeenschappen ? ». (...) III. In rechte (...) B.1.1. Artikel 253 van het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 (hierna W.I.B. 1992 genoemd) stelt van onroerende voorheffing vrij, op voorwaarde van wederkerigheid, het kadastraal inkomen van onroerende goederen die een vreemde Staat heeft bestemd voor de huisvesting van zijn diplomatiek personeel of consulaire zendingen of van culturele instellingen die zich niet met verrichtingen van winstgevende aard bezig houden (artikel 253, 2°, van het W.I.B. 1992) alsook het kadastraal inkomen van onroerende goederen die de aard van nationale domeingoederen hebben, op zichzelf niets opbrengen en voor een openbare dienst of voor een dienst van algemeen nut worden gebruikt (artikel 253, 3°, van het W.I.B. 1992).

B.1.2. Aangezien die bepaling tot gevolg heeft dat aan de gemeenten op wier grondgebied zich dergelijke goederen bevinden, de opbrengst uit de opcentiemen op de onroerende voorheffing wordt ontnomen, heeft artikel 63 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten ten gunste van die gemeenten voorzien in de inschrijving van een jaarlijks « bijzonder krediet » op de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.

Artikel 63, § 3, vervangen bij de bijzondere wet van 16 juli 1993, bepaalt thans dat het bedoelde krediet « voor ten minste 72 pct. de niet-inning van de gemeentelijke opcentiemen op deze voorheffing [dekt] » en dat het krediet dat overeenstemt met dat van de gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, aan het Gewest wordt overgedragen.

B.1.3. Artikel 63, § 2, van de voormelde bijzondere wet beoogt niet alle onroerende goederen die zijn vrijgesteld van de onroerende voorheffing, doch enkel die welke eigendom zijn van een vreemde Staat of van een instelling van internationaal publiek recht (artikel 63, § 2, eerste lid, 1° ), alsmede die welke eigendom zijn van de federale overheid, van een federale instelling van openbaar nut of van een federaal autonoom overheidsbedrijf, als zij worden aangewend voor een openbare dienst of voor een dienst van algemeen nut, waarvan de werking zich uitstrekt over het Rijk, een gemeenschap, een gewest of ten minste een provincie (artikel 63, § 2, eerste lid, 2° ). Het sluit evenwel de volgende gebouwen uit : « 1° de gebouwen bestemd voor de buitendiensten van de [in artikel 63, § 2, eerste lid, 2°,] bedoelde administratieve diensten, instellingen en bedrijven, met uitzondering van die welke de gewestelijke, provinciale of daarmee gelijkgestelde besturen onderbrengen van de ministeriële departementen, van De Post, van Belgacom en van de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen; 2° de gebouwen bestemd voor de diensten van de rechterlijke macht, met uitzondering van het Hof van Cassatie, de hoven van beroep, het Militair Gerechtshof en de arbeidshoven;3° de ziekenhuizen;4° de gebouwen bestemd voor de centra van de administratieve diensten die bevoegd zijn voor sport en openluchtrecreatie;5° de gebouwen bestemd voor de diensten die bevoegd zijn voor arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding;6° de onderwijsinstellingen, met inbegrip van de universiteiten en de administratieve gebouwen die afhankelijk zijn van de genoemde instellingen;7° de gebouwen bestemd voor de erediensten;8° de stations ». Hieruit volgt dat het door de gemeenten geleden verlies niet wordt gecompenseerd door een federale tegemoetkoming (het bijzonder krediet), wat de onroerende goederen betreft die door de bijzondere wet onder 1° tot 8° worden uitgesloten en diegene die afhangen van de gemeenschappen en de gewesten. Wat deze laatste categorie betreft verklaarde de Eerste Minister tijdens de parlementaire bespreking van de bijzondere wet van 16 juli 1993 uitdrukkelijk dat « de eigendommen van de Gemeenschappen en de Gewesten niet in aanmerking worden genomen voor de berekening van de compensatie. Het is immers onlogisch dat de federale overheid hiervoor zou moeten opdraaien » (Parl. St., Senaat, 1992-1993, nr. 558/42, p. 11).

B.1.4. De ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 22 december 1994 betreffende de onroerende voorheffing « beoogt ten voordele van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest de vrijstelling van de onroerende voorheffing voor een percentage af te schaffen voor bepaalde overheidseigendommen waarvoor via de financieringswet geen compensatie voorzien werd » (Parl. St., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, 1993-1994, nr. A-313/1, p. 1).

Artikel 2 van voormelde ordonnantie voert een systeem in waarbij de gewesten, de gemeenschappen en hun instellingen van openbaar nut slechts voor 28 pct. vrijgesteld worden van de onroerende voorheffing.

Bijgevolg worden zij voor een gedeelte onderworpen aan de onroerende voorheffing alsmede aan de opcentiemen die daarop berekend worden.

Bovendien wordt eenzelfde beperking van de vrijstelling van de onroerende voorheffing ingevoerd voor de onroerende goederen, eigendom van de federale overheid, waarvoor de financieringswet in geen compensatie voorziet (ibid., p. 2), zodat « van de onderscheiden Overheden inzake de onroerende voorheffing eenzelfde inspanning [wordt] bekomen, zoals voorzien in artikel 63 van de financieringswet voor bepaalde gebouwen van de federale overheid » (ibid., p. 3). Aldus belast artikel 2, door de bij artikel 253 van het W.I.B. 1992 vastgestelde vrijstelling te beperken tot 28 pct., de desbetreffende onroerende goederen ten belope van 72 pct. van het kadastraal inkomen.

Artikel 4 van de voormelde ordonnantie bepaalt dat de meeropbrengsten die de gemeenten aldus realiseren via de opcentiemen op de onroerende voorheffing verschuldigd op de goederen van de federale overheid, de gewesten en de gemeenschappen, in mindering worden gebracht van de aan die gemeenten toegekende middelen in het kader van het Gemeentefonds.

B.1.5. Artikel 3 van de voormelde ordonnantie voorziet, in afwijking van artikel 253 van het W.I.B. 1992, in de vrijstelling van onroerende voorheffing voor de eigendommen van vreemde Staten of van instellingen van internationaal publiek recht die gelegen zijn op het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (artikel 3, 1° ).

De zinsnede « in afwijking van hetzelfde artikel 253 van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 » in die bepaling werd toegevoegd op voorstel van de Raad van State, om wetgevingstechnische redenen.

Zij kan aldus niet zo worden begrepen dat de vrijstelling geldt voor alle onroerende goederen van vreemde Staten of internationaal publiekrechtelijke organisaties, zonder dat aan de voorwaarden van artikel 231, 1°, van het W.I.B. 1992 moet worden voldaan, zoals door het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering staande wordt gehouden.

De vrijstelling bedoeld in artikel 3, 1°, van de ordonnantie van 22 december 1994 stemt dus in werkelijkheid overeen met die welke is bedoeld in artikel 253, 2°, van het W.I.B. 1992, hetgeen betekent dat slechts worden vrijgesteld, op voorwaarde van wederkerigheid, de inkomsten van onroerende goederen die een vreemde Staat heeft aangewend tot doeleinden van de diplomatieke of consulaire zendingen, met inbegrip van de verblijfplaats van het hoofd van de zending of het hoofd van de beroepsconsulaire post.

Dit wordt overigens bevestigd in de parlementaire voorbereiding van de ordonnantie van 22 december 1994, waarin de bevoegde Minister op de vraag of alle eigendommen van vreemde Staten of internationale instellingen zijn vrijgesteld, ongeacht hun bestemming, antwoordde « dat alleen de eigendommen die voor publieke doeleinden worden aangewend, zijn vrijgesteld. Voor deze eigendommen ontvangt het Gewest via de dode hand een compensatie van 72 pct. De andere eigendommen worden voor 100 pct. belast » (Parl. St., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, 1994-1995, nr. A-312/2, p. 4; ibid., 1993-1994, nr. A-313/1, p. 3).

Artikel 3 van de ordonnantie van 22 december 1994 voorziet in dezelfde vrijstelling voor de erkende rusthuizen voor bejaarden gelegen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (artikel 3, 2° ), zodat die rusthuizen worden onderworpen aan hetzelfde stelsel als datgene dat in de andere gewesten bestaat (Parl. St., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, 1994-1995, nr. A-312/2, p. 4).

B.2. De eerste prejudiciële vraag klaagt de onderscheiden behandeling aan die bestaat, op vlak van de vrijstelling van onroerende voorheffing, tussen de gemeenschappen en de gewesten, eigenaar van onroerende goederen gelegen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, enerzijds, en de vreemde Staten of internationaal publiekrechtelijke organisaties, eigenaar van onroerende goederen gelegen in datzelfde Gewest alsook de openbare besturen of belastingplichtigen die onroerende goederen gelegen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest zonder winstoogmerk gebruiken om er een erkend bejaardenoord in te beheren, anderzijds. Terwijl aan de eerste categorie slechts een vrijstelling van onroerende voorheffing wordt verleend ten belope van 28 pct. van het kadastraal inkomen van de betrokken onroerende goederen, wordt aan de tweede categorie volledige vrijstelling verleend. Bijgevolg wordt de eerste categorie voor 72 pct. van het kadastraal inkomen onderworpen aan de onroerende voorheffing alsmede aan de gemeentelijke opcentiemen die daarop worden berekend en aan de opcentiemen van de Brusselse Agglomeratie.

Vermits de eerste prejudiciële vraag geen betrekking heeft op de onroerende goederen als bedoeld in artikel 2, 2°, van de ordonnantie van 22 december 1994 dient zij beperkt te worden tot de onroerende goederen bedoeld in artikel 2, 1°, van dezelfde ordonnantie.

B.3. Het komt de Brusselse gewestwetgever - die te dezen bevoegd is zoals het Hof heeft geoordeeld in zijn arrest nr. 12/96 van 5 maart 1996 - toe te bepalen welke belastingplichtigen in welke mate vrijstelling van onroerende voorheffing moeten genieten. Het staat niet aan het Hof te oordelen over de opportuniteit of de wenselijkheid van die vrijstelling. Wanneer de wetgever echter twee voldoende vergelijkbare categorieën van onroerende goederen - te dezen, onroerende goederen van de gemeenschappen en de gewesten, gelegen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, die de aard van nationale domeingoederen hebben, op zichzelf niets opbrengen en voor een openbare dienst of een dienst van algemeen nut worden gebruikt, enerzijds, en onroerende goederen, eigendom van vreemde Staten en internationale instellingen die worden aangewend voor doeleinden van diplomatieke of consulaire zendingen of voor een dienst van algemeen nut en onroerende goederen gebruikt om, zonder winstoogmerk, er een erkend bejaardentehuis in te beheren, anderzijds - verschillend behandelt door de laatstgenoemde categorie een volledige vrijstelling toe te kennen en de eerstgenoemde slechts een gedeeltelijke vrijstelling, dan dient het Hof bij de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te oordelen of voor dat verschil in behandeling een verantwoording bestaat die niet kennelijk onredelijk is.

B.4. Wat de onroerende goederen betreft die toebehoren aan een vreemde Staat of een internationaal publiekrechtelijke organisatie, past de volledige vrijstelling van onroerende voorheffing voor de onroerende goederen gelegen in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest in het kader van een - reeds vóór de inwerkingtreding van het Wetboek van inkomstenbelasting 1964 - bestaande gewoonte om, onder het voorbehoud van wederkerigheid, vrijstelling toe te staan van de grondbelasting en de daarmede verbonden nationale crisisbelasting voor de onroerende goederen toebehorend aan vreemde Staten en gebruikt door hun diplomatieke vertegenwoordigers. Die vrijstelling vindt daarenboven grond in meerdere internationale verdragen (onder meer het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, het Verdrag van Wenen inzake consulair verkeer, het Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen). De Brusselse gewestwetgever kan bijgevolg niet worden geacht een kennelijk onredelijke maatregel te hebben genomen.

B.5. Wat de onroerende goederen betreft die door een openbaar bestuur of een belastingplichtige zonder winstoogmerk worden gebruikt om er een erkend bejaardenoord in te beheren, heeft de Brusselse gewestwetgever een einde willen maken aan de discussies aangaande de vraag of een bejaardentehuis een « godshuis » vormt in de zin van het toenmalige artikel 12 van het W.I.B. 1992 en aldus recht geeft op een vrijstelling van de onroerende voorheffing (artikel 253, eerste lid, 1°, van het W.I.B. 1992) (Parl. St., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, 1993-1994, nr. A-313/1, pp. 3-4). De volledige vrijstelling bedoeld in artikel 3, 2°, kan bijgevolg niet als kennelijk onredelijk worden beschouwd.

B.6. Uit de parlementaire bespreking van artikel 117 van de bijzondere wet van 16 juli 1993 (Parl. St., Senaat, 1992-1993, nr. 558/42, inzonderheid pp. 16 tot 19 en de bijlage 3 « Cijfergegevens betreffende de dode hand ») alsmede van het oorspronkelijke artikel 63 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 (Parl. St., Kamer, 1988-1989, nr. 635/18, p. 604, en het verslag betreffende de begroting van het Brusselse Gewest voor 1985, Parl. St., Kamer, 1984-1985, nr. 4-XXV/2, pp. 50-52) blijkt dat de problematiek van de zogenaamde « dode hand », zijnde de compensatie van de niet-inning van de onroerende voorheffing, voornamelijk het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest treft. Het kan de Brusselse gewestwetgever dan ook moeilijk worden verweten om, binnen het kader van zijn bevoegdheden, naar een oplossing te zoeken wanneer een deel van het bijzonder krediet, namelijk voor de onroerende goederen van de gemeenschappen en gewesten, wegvalt. Bij het bepalen van de hoegrootheid van de vrijstelling heeft de Brusselse gewestwetgever zich overigens laten leiden door het percentage gehanteerd in artikel 63 van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989.

Het onderwerpen van onroerende goederen, eigendom van de gemeenschappen, gewesten of een publiekrechtelijke persoon die onder een zodanige instelling ressorteert, aan de onroerende voorheffing ten belope van 72 pct. van het kadastraal inkomen en, als gevolg hiervan, aan de opcentiemen hierop, kan derhalve niet als onevenredig worden beschouwd.

B.7. De eerste prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

B.8. In de tweede prejudiciële vraag wordt het Hof gevraagd of de artikelen 2 en 4 van de ordonnantie van 22 december 1994 betreffende de onroerende voorheffing de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schenden doordat die als gevolg hebben dat de invoering van een gedeeltelijke vrijstelling van de onroerende voorheffing geen negatieve financiële implicaties heeft voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, terwijl de invoering wel degelijk negatieve financiële implicaties heeft voor de andere gemeenschappen en gewesten.

B.9. De in het geding zijnde bepalingen maken geen onderscheid tussen het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de andere gemeenschappen en gewesten. Zij zijn immers alle in dezelfde mate onderworpen aan de onroerende voorheffing - en de gemeentelijke opcentiemen daarop - voor wat hun onroerende goederen op het grondgebied van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreft.

De vaststelling dat de in het geding zijnde bepalingen geen financiële gevolgen hebben voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en wel voor de andere gemeenschappen en gewesten is het logische gevolg van het feit dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest niet enkel belastingplichtige is, zoals de andere gemeenschappen en gewesten, maar in casu tevens als belastingheffende overheid optreedt.

B.10. De tweede prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De artikelen 2, 1°, 3 en 4 van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 22 december 1994 betreffende de onroerende voorheffing schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 28 september 2005.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, A. Arts.