ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 32/2005 van 9 februari 2005 Rolnummer 3001 In zake : het beroep tot vernietiging van de artikelen 8, 10, § 1, 5°, 42, § 1, en 46, § 1, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid, ingesteld door de v.z.w. Vlaams Overleg voor Ruimtelijke Ordening en Huisvesting en de v.z.w. Landelijk Vlaanderen, vereniging van Bos-, Land- en Natuureigenaars.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot en J.-P. Snappe, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 14 mei 2004 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 17 mei 2004, hebben de v.z.w. Vlaams Overleg voor Ruimtelijke Ordening en Huisvesting, met zetel te 1000 Brussel, Lombardstraat 42, en de v.z.w.

Landelijk Vlaanderen, vereniging van Bos-, Land- en Natuureigenaars, met zetel te 1000 Brussel, Centrumgalerij, Blok 2, beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 8, 10, § 1, 5°, 42, § 1, en 46, § 1, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 14 november 2003). (...) II. In rechte (...) B.1. Het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 juli 2003 beoogt een juridisch kader te creëren voor het voeren van een integraal waterbeleid in Vlaanderen. Het beoogt tevens de omzetting van de Europese richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid.

Het integraal waterbeleid is naar luid van artikel 4 van het decreet gericht op het gecoördineerd en geïntegreerd ontwikkelen, beheren en herstellen van watersystemen met het oog op het bereiken van de randvoorwaarden die nodig zijn voor het behoud van dat watersysteem als zodanig en met het oog op het multifunctionele gebruik, waarbij de behoeften van de huidige en komende generaties in rekening wordt gebracht. Daartoe worden verschillende instrumenten ingevoerd, waaronder de watertoets, die de overheid opdraagt oog te hebben voor de waterbeleidskundige aspecten van haar beslissingen (artikel 8), en een bijzondere regeling voor de oeverzones (artikelen 9 en 10).

Het waterbeleid wordt georganiseerd op verschillende geografische niveaus (stroomgebieden en stroomgebieddistricten, bekkens en deelbekkens), waarbij op elk niveau beheerplannen moeten worden opgemaakt.

Ten aanzien van het belang van de verzoekende partijen B.2.1. De Grondwet en de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof vereisen dat iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die een beroep tot vernietiging instelt, doet blijken van een belang.

Er is slechts een belang wanneer de bestreden bepalingen de verzoekende partijen rechtstreeks en ongunstig kunnen raken.

B.2.2. Wanneer een vereniging zonder winstoogmerk zich op een collectief belang beroept, is vereist dat haar maatschappelijk doel van bijzondere aard is en, derhalve, onderscheiden van het algemeen belang; dat het collectief belang niet tot de individuele belangen van de leden is beperkt; dat het maatschappelijk doel door de bestreden norm kan worden geraakt; dat ten slotte niet blijkt dat het maatschappelijk doel niet of niet meer werkelijk wordt nagestreefd.

B.2.3. De Vlaamse Regering betwist dat de verzoekende partijen door de bestreden bepalingen rechtstreeks en ongunstig kunnen worden geraakt.

B.2.4. De v.z.w. Landelijk Vlaanderen heeft luidens artikel 3 van haar statuten « het behartigen en het verdedigen van de gemeenschappelijke belangen van al haar leden in verband met hun rechten op onroerende goederen in de ruimste betekenis van het woord » als maatschappelijk doel. Nog volgens die bepaling mag de vereniging daartoe alle handelingen stellen die rechtstreeks of onrechtstreeks verband houden met haar doel.

B.2.5. Artikel 8 van het decreet van 18 juli 2003 voert de watertoets in als instrument van het integraal waterbeleid. De overheid die over een vergunning, een plan of programma moet beslissen, dient er zorg voor te dragen, door het weigeren van de vergunning of van de goedkeuring van het plan of programma dan wel door het opleggen van gepaste voorwaarden of aanpassingen aan het plan of programma, dat geen schadelijk effect ontstaat of dat de schade zoveel mogelijk wordt beperkt en, indien dit niet mogelijk is, dat het schadelijke effect wordt hersteld of, in de gevallen van vermindering van de infiltratie van hemelwater of de vermindering van « ruimte voor het watersysteem », wordt gecompenseerd.

Krachtens artikel 10, § 1, 5°, van het decreet mogen in de oeverzones van een « oppervlaktewaterlichaam » geen nieuwe bovengrondse constructies worden opgericht, met uitzondering van die constructies die noodzakelijk zijn voor het beheer van het oppervlaktewaterlichaam, voor het vervullen van de functie of de functies die werden toegekend aan het oppervlaktewaterlichaam, van werken van algemeen belang en van de constructies die verenigbaar zijn met de functie of de functies van de oeverzone.

Op grond van de artikelen 42, § 1, en 46, § 1, van het decreet mogen de maatregelen in de bekkenbeheerplannen en de deelbekkenbeheerplannen geen beperkingen vaststellen die absoluut werken of handelingen verbieden of onmogelijk maken die overeenstemmen met de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen van kracht in de ruimtelijke ordening, noch de realisatie van die plannen en hun bestemmingsvoorschriften verhinderen, met uitzondering van de werken of handelingen binnen overstromingsgebieden en oeverzones.

B.2.6. De tweede verzoekende partij maakt aannemelijk dat minstens een gedeelte van de categorieën van personen wier belangen zij beoogt te verdedigen, een vergunning zal worden geweigerd op grond van een negatieve watertoets of een beperking in de uitoefening van hun eigendomsrecht zal worden opgelegd die volgt uit de indeling van de grond in een oeverzone of overstromingsgebied. De vereniging heeft er derhalve belang bij op te komen tegen de voormelde bepalingen.

B.2.7. Nu één van beide verzoekende partijen doet blijken van een voldoende belang bij het beroep, is het niet nodig om na te gaan of ook de andere verzoekende partij doet blijken van een dergelijk belang bij hetzelfde beroep.

Ten gronde B.3. De middelen zijn afgeleid uit de schending van de artikelen 10, 11 en 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Zij zijn gericht tegen respectievelijk artikel 8 (eerste middel), artikel 10, § 1, 5°, (tweede middel) en de artikelen 42, § 1, en 46, § 1, van het decreet (derde middel).

De verzoekende partijen voeren in essentie aan dat de bestreden bepalingen, doordat zij niet in een vergoedingsregeling voorzien, het eigendomsrecht en het gelijkheidsbeginsel schenden.

B.4. Uit de bestreden bepalingen vloeit voort dat bepaalde werken of handelingen kunnen worden verboden of onmogelijk gemaakt. Hoewel de betrokken eigenaars niet worden onteigend, verzetten de aangevoerde grondwets- en verdragsbepalingen zich ertegen dat de overheid aan een bepaalde categorie van personen lasten zou opleggen die groter zijn dan die welke een particulier in het algemeen belang kan worden geacht te dragen.

B.5. Het staat aan de decreetgever de nodige maatregelen te nemen met het oog op een goed waterbeheer.

Vanuit het oogpunt van een coherente regelgeving zou het ongetwijfeld wenselijk zijn dat de ruimtelijke bestemming van een gebied is afgestemd op de beschermingsvoorschriften die in dat gebied van toepassing zijn, en dat bijgevolg, wanneer de ruimtelijke bestemming ten gevolge van de beschermingsvoorschriften niet meer kan worden gerealiseerd, de ruimtelijke bestemming dienvolgens wordt aangepast - de artikelen 36, § 3, en 42, § 4, van het decreet zijn overigens daarop gericht. De toetsing van het Hof dient zich evenwel te beperken tot de naleving door de decreetgever van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.6. Het kan redelijkerwijze worden verantwoord dat de onbeperkte uitoefening van het eigendomsrecht niet in alle omstandigheden in overeenstemming kan worden gebracht met de doelstelling van een goed waterbeheer.

B.7. Het Hof dient nog te onderzoeken of de bestreden maatregelen geen onevenredige gevolgen doen ontstaan, inzonderheid doordat zij een beperking inhouden van het eigendomsrecht.

B.8. De bestreden maatregelen moeten worden beschouwd als een regeling van « het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang », in de zin van de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol. Die regeling zou slechts discriminerend zijn indien zij op buitensporige wijze afbreuk doet aan de rechten van de betrokken eigenaars.

B.9.1. De toepassing van de watertoets leidt niet automatisch tot een beperking van het eigendomsrecht. Het bestreden artikel 8 voorziet in de eerste plaats erin, indien een schadelijk effect te verwachten valt, dat voorwaarden worden opgelegd bij het verlenen van de vergunning of bij de goedkeuring van het plan of programma om het ontstaan van het schadelijke effect te vermijden of dat effect zoveel mogelijk te beperken. In de tweede plaats, indien het schadelijke effect niet kan worden voorkomen of beperkt door het opleggen van voorwaarden, dienen de op te leggen voorwaarden gericht te zijn op het herstel of - in de gevallen van vermindering van de infiltratie van het hemelwater of de vermindering van de ruimte voor het watersysteem - de compensatie van het schadelijke effect. Pas in laatste instantie, wanneer blijkt dat het schadelijke effect niet kan worden vermeden, noch beperkt en dat ook herstel of compensatie onmogelijk zijn, wordt de vergunning of de goedkeuring van het plan of programma geweigerd.

De overheid moet bij het nemen van de beslissing over het plan of programma of over de vergunning rekening houden met de relevante door de Vlaamse Regering vastgestelde waterbeheerplannen, voor zover die bestaan, en de beslissing moet worden gemotiveerd, waarbij in elk geval de doelstellingen en de beginselen van het integrale waterbeleid worden getoetst.

Zolang geen waterbeheerplannen zijn vastgesteld, moet de vergunningverlenende overheid bij twijfel over het al dan niet optreden van een schadelijk effect en de op te leggen voorwaarden om dat effect te voorkomen, te beperken, te herstellen of te compenseren, advies vragen aan de door de Vlaamse Regering aangewezen instantie.

B.9.2. In de oeverzones voert het bestreden artikel 10, § 1, 5°, wel een automatisch bouwverbod in. De bepaling maakt een uitzondering voor de constructies die noodzakelijk zijn voor het beheer van het oppervlaktewaterlichaam, voor het vervullen van de functie of de functies die werden toegekend aan het oppervlaktewaterlichaam, van werken van algemeen belang en van de constructies die verenigbaar zijn met de functie of de functies van de oeverzone. De oeverzone betreft evenwel een smalle strook land die in beginsel slechts de taluds van de oppervlaktewaterlichamen omvat (artikel 9, § 1, eerste lid, van het decreet). Het talud is de strook land binnen de bedding van een oppervlaktewaterlichaam vanaf de bodem van bedding tot aan het begin van het omgevende maaiveld of de kruin van de berm (artikel 3, § 2, 42°, van het decreet).

Enkel met het oog op de natuurlijke werking van watersystemen of het natuurbehoud, of de bescherming tegen erosie of inspoeling van sedimenten, bestrijdingsmiddelen of meststoffen kan, op gemotiveerde wijze, een bredere oeverzone worden afgebakend in het bekkenbeheerplan of deelbekkenbeheerplan (artikel 9, § 1, tweede lid, van het decreet).

B.9.3. In de oevergebieden en de overstromingsgebieden mogen op grond van de bestreden artikelen 42, § 1, en 46, § 1, beperkingen worden vastgesteld die werken of handelingen verbieden of onmogelijk maken die overeenstemmen met de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen van kracht in de ruimtelijke ordening en die de realisatie van die plannen en hun bestemmingsvoorschriften kunnen verhinderen. De beperkingen zijn opgenomen in de bekkenbeheerplannen en de deelbekkenbeheerplannen.

Wat de oeverzones betreft, bevestigen die bepalingen het bouwverbod dat uit artikel 10, § 1, 5°, van het decreet volgt.

Een overstromingsgebied is een door bandijken, binnendijken, valleiranden of op andere wijze begrensd gebied dat op regelmatige tijdstippen al dan niet op gecontroleerde wijze overstroomt of kan overstromen en dat als dusdanig een waterbergende functie vervult of kan vervullen (artikel 3, § 2, 44°, van het decreet). De overstromingsgebieden worden afgebakend in de stroomgebiedbeheerplannen en de bekkenbeheerplannen. Uit de aard zelf van de overstromingsgebieden volgt dat het om gebieden gaat die in beginsel niet voor bebouwing in aanmerking komen.

B.9.4. Uit hetgeen voorafgaat blijkt dat de bestreden artikelen slechts in een beperkt aantal gevallen aanleiding zullen geven tot een bouw- of exploitatieverbod. Het kan in overeenstemming met zowel het algemeen belang van een goed waterbeheer als met het individueel belang van de betrokken eigenaars worden geacht dat in die gevallen beperkingen aan de uitoefening van het eigendomsrecht worden opgelegd.

Het decreet voorziet daarenboven in een sterk uitgewerkte organisatiestructuur voor het opstellen en opvolgen van de voormelde beheerplannen op de verschillende geografische niveaus. Daarbij wordt rekening gehouden met de multidisciplinaire en beleidsdomeinoverschrijdende aard van het integraal waterbeleid, alsook met de vertegenwoordiging van de maatschappelijke belangengroepen en de mogelijkheid van inspraak door de bevolking.

Zowel de weigeringsbeslissingen op grond van de watertoets die in artikel 8 vervat is als de besluiten van de Vlaamse Regering waarbij de waterbeheerplannen worden vastgesteld, kunnen ten slotte bij de Raad van State worden aangevochten.

B.10. Zonder dat de situatie van de betrokken eigenaars nauwgezet moet worden vergeleken met die van andere eigenaars, moeten de bestreden maatregelen derhalve worden beschouwd als door de overheid in het algemeen belang opgelegde beperkingen van het eigendomsrecht die niet tot gevolg hebben dat zij tot schadeloosstelling is gehouden, nu die maatregelen vanwege hun aard en vanwege de geboden waarborgen redelijkerwijze niet kunnen worden geacht op buitensporige wijze afbreuk te doen aan de rechten van de betrokken eigenaars.

De grieven, ten slotte, die zijn afgeleid uit het verschil in behandeling van de betrokken eigenaars onderling, doordat het decreet van 18 juli 2003 slechts in bepaalde gevallen in een vergoedings- of aankoopplicht voorziet (artikelen 10, § 2, en 17), hebben geen betrekking op de bestreden bepalingen zodat het Hof ze niet in aanmerking kan nemen.

B.11. De middelen kunnen niet worden aangenomen.

Om die redenen, het Hof verwerpt het beroep.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 9 februari 2005.

De griffier, L. Potoms De voorzitter, A. Arts