ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 89/2004 van 19 mei 2004 Rolnummers 2701 en 2716 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters L. François, P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman en E. Derycke, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging a. Bij arrest nr.119.261 van 12 mei 2003 in zake A. Brouillard tegen de Kamer van volksvertegenwoordigers, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 16 mei 2003, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Is artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State in overeenstemming met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het beginsel van de scheiding der machten, in zoverre het een parlementaire overheid zou gelijkstellen met een administratieve overheid door het de Raad van State, zonder dat de tekst daarin uitdrukkelijk voorziet, mogelijk te maken bij wege van exceptie na te gaan of een beslissing van een parlementaire vergadering in overeenstemming is met de hogere rechtsregels ? 2. Schendt artikel 14, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in die zin geïnterpreteerd dat de administratieve handelingen van de wetgevende vergaderingen met betrekking tot de leden van hun personeel individuele handelingen zijn, met uitsluiting van de handelingen van regelgevende aard, terwijl de leden van het personeel van de administratieve overheden bij wege van vordering of exceptie beroep kunnen instellen bij de Raad van State tegen de bepalingen met betrekking tot hun aanwerving en hun statuut, en de onwettigheid ervan op grond van artikel 159 van de Grondwet kunnen aanvoeren ? » b.Bij arrest nr. 119.643 van 21 mei 2003 in zake R. Veulemans tegen het Rekenhof, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 13 juni 2003, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 14, § 1, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in die zin geïnterpreteerd dat de ' administratieve handelingen ' van de wetgevende vergaderingen of van hun organen en die van het Rekenhof met betrekking tot de overheidsopdrachten en de leden van hun personeel uitsluitend individuele handelingen zijn, met uitsluiting van de reglementaire handelingen die de aanwerving en het statuut van dat personeel regelen, terwijl de leden van het personeel van de administratieve overheden bij de Raad van State de nietigverklaring - en bijgevolg de schorsing van de tenuitvoerlegging, het accessorium van de vernietiging - kunnen vorderen van de reglementaire bepalingen met betrekking tot hun aanwerving en hun statuut ? » Die zaken, ingeschreven onder de nummers 2701 en 2716 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) Wat de zaak nr. 2701 betreft Ten aanzien van de draagwijdte van de gestelde vragen B.1.1. Uit de motivering van de verwijzingsbeslissing en de wijze waarop beide prejudiciële vragen zijn geformuleerd blijkt dat het Hof wordt ondervraagd over artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, in die zin geïnterpreteerd dat het met de woorden « administratieve handelingen van wetgevende vergaderingen of van hun organen [...] met betrekking tot [...] leden van hun personeel » uitsluitend de individuele handelingen bedoelt en niet de handelingen van regelgevende aard.

B.1.2. De tweede prejudiciële vraag beoogt van het Hof te vernemen of het aldus geïnterpreteerde artikel 14, § 1, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, doordat de leden van het personeel van de wetgevende vergaderingen of hun organen, in tegenstelling tot de leden van het personeel van de administratieve overheden, niet over de mogelijkheid beschikken om, bij wege van vordering of exceptie, de wettigheid te betwisten van de reglementaire bepalingen met betrekking tot hun aanwerving en hun statuut.

B.1.3. De eerste prejudiciële vraag gaat ervan uit dat de tekst van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State niet uitdrukkelijk erin voorziet dat de Raad van State bij wege van exceptie kan nagaan of een beslissing van een parlementaire vergadering in overeenstemming is met de hogere rechtsregels en beoogt van het Hof te vernemen of artikel 14, § 1, geïnterpreteerd in die zin dat de Raad van State, niettegenstaande de tekst van het artikel niet uitdrukkelijk erin voorziet, bevoegd is om de reglementaire handelingen van de parlementaire vergaderingen bij wege van exceptie op hun wettigheid te toetsen, in overeenstemming is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het beginsel van de scheiding der machten.

Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling en de interpretatie eraan verleend door de verwijzende rechter B.2.1. Het in het geding zijnde artikel 14, § 1, luidt als volgt : « De afdeling doet uitspraak, bij wijze van arresten, over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen van de onderscheiden administratieve overheden, alsook tegen de administratieve handelingen van wetgevende vergaderingen of van hun organen, daarbij inbegrepen de ombudsmannen ingesteld bij deze assemblées, van het Rekenhof en van het Arbitragehof, evenals van organen van de rechterlijke macht en van de Hoge Raad van de Justitie met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van hun personeel. » B.2.2. De in het geding zijnde bepaling, in de huidige formulering ervan, vloeit voort uit artikel 2 van de wet van 25 mei 1999 « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, alsook van het Gerechtelijk Wetboek », wijziging die gevolg geeft aan het arrest nr. 31/96 van het Hof van 15 mei 1996.

De wijziging brengt met zich mee dat de afdeling administratie van de Raad van State uitspraak kan doen over de beroepen tot nietigverklaring ingesteld tegen de « administratieve handelingen » van wetgevende vergaderingen of van hun organen met betrekking tot overheidsopdrachten en leden van hun personeel.

B.2.3. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 25 mei 1999 blijkt dat artikel 2 is aangenomen op basis van een amendement van een parlementslid, dat geïnspireerd is op een vroeger door hetzelfde parlementslid neergelegd wetsvoorstel, waarin de woorden « bestuurshandelingen » en « actes administratifs » werden gehanteerd (Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 1640, p. 6, en Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 1733/1).

In antwoord op een verzoek om advies met betrekking tot een ander wetsvoorstel, dat ertoe strekt gevolg te geven aan het arrest nr. 31/96 van het Hof en waarin de woorden « akten en reglementen » en « actes et règlements » werden gehanteerd, heeft de Raad van State gewezen op de ruimere draagwijdte van dat andere voorstel, ten opzichte van het hiervoor bedoelde voorstel : « Volgens de bedoeling van de indieners van het voorstel zou de Raad van State niet alleen bevoegd zijn voor individuele handelingen, maar ook voor regelgeving van wetgevende vergaderingen. In dat opzicht lijkt dit voorstel grondig te verschillen van het door de heer Landuyt ingediende wetsvoorstel nr. 1733/1, dat alleen betrekking heeft op bestuurshandelingen en niet op verordeningen van organen van wetgevende vergaderingen.

Het staat aan het Parlement te oordelen of de bevoegdheid van de Raad van State beperkt dient te worden tot individuele handelingen alleen of tot verordeningen mag worden uitgebreid. » (Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr. 893/3, p. 2) B.2.4. Ofschoon in de Nederlandse tekst van het gewijzigde artikel 14 de woorden « administratieve handelingen » worden gebruikt (en niet « bestuurshandelingen »), kan uit de in de Franse tekst van dat artikel gehanteerde woorden « actes administratifs » niet worden afgeleid dat de wetgever afstand heeft willen doen van de beperkende interpretatie die de Raad van State gaf aan de woorden « actes administratifs » en « bestuurshandelingen ».

Ten gronde B.3. Krachtens artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State kunnen de ambtenaren in dienst van een administratieve overheid, voor zover zij doen blijken van het vereiste belang, bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring instellen tegen de administratieve rechtshandelingen van die overheid, ongeacht of zij van individuele of van reglementaire aard zijn.

In het kader van een beroep tot nietigverklaring van een individuele administratieve handeling beschikken die ambtenaren bovendien over de mogelijkheid om, bij wege van exceptie, de wettigheid van de reglementaire administratieve handeling die aan de bestreden handeling ten grondslag ligt, te betwisten.

De bevoegdheid van de Raad van State om, bij wege van exceptie, een reglementaire administratieve handeling buiten toepassing te laten, vloeit niet voort uit artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, maar uit artikel 159 van de Grondwet, naar luid waarvan de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toepassen in zoverre zij met de wetten overeenstemmen.

B.4.1. Krachtens de in het geding zijnde bepaling beschikken de personeelsleden van een wetgevende vergadering over de mogelijkheid om de nietigverklaring van een individuele administratieve handeling, uitgaande van die vergadering of van een orgaan ervan, te vorderen; zij beschikken evenwel niet over de mogelijkheid om de vernietiging van een van die vergadering of van een orgaan ervan uitgaande reglementaire handeling te vorderen.

B.4.2. Uit de wet van 25 mei 1999 kan worden afgeleid dat de wetgever de individuele administratieve handelingen van de wetgevende vergaderingen of hun organen met betrekking tot hun personeel aan hetzelfde rechtsbeschermingsstelsel heeft willen onderwerpen als datgene dat van toepassing is op de handelingen van de bestuurlijke overheden. Uit die wet kan evenwel niet worden afgeleid dat de wetgever de reglementaire handelingen van die vergaderingen of hun organen aan dat rechtsbeschermingsstelsel heeft willen onderwerpen.

Wanneer ze een beroep bij de Raad van State hebben ingesteld tegen een individuele handeling van een wetgevende vergadering of van een orgaan ervan, beschikken de personeelsleden van die vergadering bijgevolg niet over de mogelijkheid om bij wege van exceptie, de wettigheid van de reglementaire handeling die aan de bestreden handeling ten grondslag ligt, te betwisten.

B.5. Het eigen karakter van de wetgevende vergaderingen, die verkozen zijn en houders zijn van het residu van de soevereiniteit, vergt dat hun onafhankelijkheid wordt gewaarborgd.

De noodzaak om die onafhankelijkheid te vrijwaren verantwoordt evenwel niet dat aan de ambtenaren van de wetgevende vergaderingen de mogelijkheid zou worden ontzegd om in het kader van een beroep tot nietigverklaring tegen individuele handelingen, bij wege van exceptie of via een procedure die tot een gelijkaardig resultaat leidt, de wettigheid van de reglementaire handeling die aan de bestreden handeling ten grondslag ligt te betwisten, noch dat hun een beroep tot nietigverklaring tegen die reglementaire handelingen zou worden ontzegd.

Het ontbreken van die jurisdictionele waarborgen, die wel zijn toegekend aan de ambtenaren die van bestuurlijke overheden afhangen, is strijdig met het grondwettelijke beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie; het staat niet in verhouding tot de gewettigde zorg de vrijheid van handelen van de verkozenen te vrijwaren want het belang dat wordt beschermd door de invoering van die jurisdictionele waarborgen is even reëel en even legitiem bij de ambtenaren van de wetgevende vergaderingen als bij die van de bestuurlijke overheden.

B.6. Die situatie kan slechts worden verholpen door de organisatie van een beroep door het bevoegde normerende orgaan, dat zou kunnen voorzien in specifieke waarborgen die de onafhankelijkheid van de wetgevende vergaderingen verzekeren, onafhankelijkheid die in het bijzonder gewaarborgd is door artikel 60 van de Grondwet en analoge bepalingen in de wetten tot hervorming der instellingen.

B.7. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de discriminatie haar oorsprong vindt in de ontstentenis van organisatie van, enerzijds, een recht om, naar aanleiding van een beroep tot nietigverklaring van een individuele handeling, de wettigheid van de reglementaire handeling die aan de bestreden handeling ten grondslag ligt te betwisten, en van, anderzijds, een beroep tot nietigverklaring van reglementaire handelingen die door de wetgevende vergaderingen of hun organen ten aanzien van hun personeel worden gesteld.

B.8. Om die redenen dient de tweede prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord en behoeft de eerste prejudiciële vraag geen antwoord.

Wat de zaak nr. 2716 betreft B.9. Uit de motivering van de verwijzingsbeslissing blijkt dat de prejudiciële vraag betrekking heeft op artikel 14, § 1, waarvan de woorden « administratieve handelingen van [...] het Rekenhof [...] met betrekking tot [...] leden van [zijn] personeel » uitsluitend de individuele handelingen beogen en niet de handelingen van reglementaire aard.

B.10. De in het geding zijnde bepaling brengt met zich mee dat de ambtenaren in dienst van het Rekenhof, in tegenstelling tot de ambtenaren in dienst van een administratieve overheid, niet beschikken over het recht om de vernietiging te vorderen van een reglementaire handeling van het Rekenhof met betrekking tot zijn personeel.

B.11. Artikel 180 van de Grondwet bepaalt : « De leden van het Rekenhof worden door de Kamer van volksvertegenwoordigers benoemd, voor de tijd bij de wet bepaald. [...] Dit Hof wordt door de wet georganiseerd. » Artikel 20 van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof bepaalt : « In het reglement van orde van het Rekenhof kunnen geen wijzigingen worden aangebracht, dan met goedkeuring van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. » B.12. De noodzaak om de onafhankelijkheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers te vrijwaren, verantwoordt niet dat aan de ambtenaren van het Rekenhof een beroep tot nietigverklaring tegen de reglementaire handelingen die de aanwerving en het statuut van dat personeel regelen, zou worden ontzegd.

Het ontbreken van die jurisdictionele waarborg, die wel is toegekend aan de ambtenaren die van bestuurlijke overheden afhangen, is strijdig met het grondwettelijke beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.

Die discriminatie vindt haar oorsprong in de ontstentenis van organisatie van een beroep tot nietigverklaring van reglementaire handelingen met betrekking tot de aanwerving en het statuut van de personeelsleden van het Rekenhof.

B.13. Om die reden dient de prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : 1. De eerste prejudiciële vraag in de zaak nr.2701 behoeft geen antwoord. 2. De ontstentenis van organisatie van een beroep tot nietigverklaring van reglementaire administratieve handelingen met betrekking tot de aanwerving en het statuut van de personeelsleden van de wetgevende vergaderingen en van het Rekenhof schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.3. De ontstentenis van organisatie van een procedure om, naar aanleiding van een beroep tot nietigverklaring van een individuele handeling van een wetgevende vergadering of van een orgaan ervan, met betrekking tot de leden van haar personeel, de wettigheid van de reglementaire handeling die aan de bestreden handeling ten grondslag ligt te betwisten, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.4. Artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet, in zoverre de daarin vermelde administratieve handelingen van de wetgevende vergaderingen, van hun organen en van het Rekenhof, met betrekking tot de leden van hun personeel, enkel de individuele handelingen zijn, met uitsluiting van de handelingen van reglementaire aard. Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 19 mei 2004.

De griffier, L. Potoms.

De voorzitter, M. Melchior.