ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 170/2002 van 27 november 2002 Rolnummer 2301 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 158 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, gesteld door de Correctionele Rechtbank te Gent.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters A. Arts en M. Melchior, en de rechters L. François, P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe en E. Derycke, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Arts, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen Bij vonnis van 3 december 2001 in zake het openbaar ministerie tegen J. T'Jollyn en anderen, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 12 december 2001, heeft de Correctionele Rechtbank te Gent de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 158 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, door het invoeren van een vergelijk dat de strafvordering doet vervallen zonder tussenkomst van het openbaar ministerie, de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgelegd voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten ? 2. Schendt artikel 158 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening de artikelen 10 en 11 van de Grondwet door een verval van strafvervolging [...] mits het betalen van een geldsom enkel voor te behouden aan diegene die een regularisatie-bouwvergunning verkrijgt, en niet aan personen die een bouwmisdrijf pleegden door het uitvoeren van werken die planologisch zouden kunnen vergund worden, maar die niet vergund worden op basis van de discretionaire appreciatie van de overheid over de verenigbaarheid van de werken met de goede plaatselijke ordening, en ook niet aan personen die een bouwmisdrijf pleegden dat niet vergunbaar is maar die vrijwillig tot herstel overgaan, en ook niet aan personen die een hinderlijke inrichting exploiteren zonder vergunning, maar die naderhand een milieuvergunning verkrijgen ? » (...) IV. In rechte (...) B.1.1. De beklaagden voor de verwijzende rechter werpen op dat, gelet op het tot stand komen van een definitief geworden vergelijk, de strafvordering is vervallen, zodat de verwijzende rechter door het stellen van de prejudiciële vragen zijn bevoegdheid te buiten is gegaan. Vervolgens menen zij dat door de wijziging van de in het geding zijnde bepaling bij artikel 4 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 maart 2002, de vraag zonder voorwerp is.

B.1.2. Het komt in de regel aan de verwijzende rechter toe te bepalen welke rechtsregel van toepassing is op een zaak die voor hem aanhangig is en te beslissen of aangaande die norm een vraag aan het Hof dient te worden gesteld. De partijen voor het Hof vermogen niet de toepassing die de rechtscolleges aan artikel 26, § 2, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 geven, in het geding te brengen.

Het Hof onderzoekt de grondwettigheid van de in het geding zijnde bepaling in de versie die is aangehaald in het verwijzingsvonnis. Voor het beantwoorden van de gestelde vragen dient het Hof geen rekening te houden met de wijzigingen aangebracht door artikel 4 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 maart 2002.

De excepties worden verworpen.

B.2.1. De prejudiciële vragen betreffen artikel 158 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals gewijzigd bij artikel 35 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 26 april 2000, dat luidt : « § 1. Bestaat het in artikel 146 bedoelde misdrijf niet in het uitvoeren van werken of het verrichten of voortzetten van handelingen of wijzigingen die een inbreuk plegen op de ruimtelijke uitvoeringsplannen of plannen van aanleg of op de uitvoering van de krachtens dit decreet vastgestelde verordeningen of op de voorschriften van een verkavelingsvergunning, en komen die werken, handelingen en wijzigingen in aanmerking voor de afgifte van de vereiste vergunning, dan kan de stedenbouwkundige inspecteur, met toestemming van de vergunningverlenende overheid, een vergelijk treffen met de overtreder op voorwaarde dat hij een geldsom betaalt, hierna transactiesom te noemen, en een regularisatievergunning aanvraagt.

De regularisatievergunning moet worden aangevraagd binnen een termijn van zes maanden na het voorstel van vergelijk.

Het vergelijk wordt slechts definitief indien de overtreder de regularisatievergunning, bedoeld in artikel 159, heeft verkregen en de transactiesom heeft betaald.

Door het definitief geworden vergelijk vervallen de strafvordering en het recht van de overheid om herstel te vorderen. § 2. De Vlaamse regering bepaalt het bedrag van de transactiesom, alsook de wijze en de modaliteiten van betaling van de transactiesom.

De rekenplichtige van het grondfonds geeft van de betaling onmiddellijk kennis aan de stedenbouwkundige inspecteur. Deze ambtenaar stelt vervolgens, op voorwaarde dat de regularisatievergunning werd aangevraagd en kan worden verleend zoals bepaald in § 1, een certificaat op waarin de betaling van de transactiesom en de aanvraag van de regularisatievergunning bevestigd worden en bezorgt dit certificaat aan de overtreder, de vergunningverlenende overheid en de procureur des Konings.

De stedenbouwkundige inspecteur licht hen ook onmiddellijk in over de weigering van het vergelijk of het verstrijken van de in § 1 bedoelde termijn. Een afschrift van het certificaat wordt eveneens bezorgd aan de hypotheekbewaarder, bedoeld in artikel 160. » B.2.2. Opdat, volgens de in het geding zijnde bepaling, een vergelijk kan worden getroffen, moet worden voldaan aan een aantal voorwaarden.

Ten eerste mag het misdrijf geen inbreuk vormen op de ruimtelijke uitvoeringsplannen of op de plannen van aanleg, noch op de verordeningen genomen ter uitvoering van het betrokken decreet, noch op een verkavelingsvergunning en moeten de werken, handelingen of wijzigingen in aanmerking komen voor een vergunning. Ten tweede moet de vergunningverlenende overheid akkoord gaan met het vergelijk. Ten derde moet de overtreder een geldsom betalen. Ten vierde moet hij een regularisatievergunning aanvragen binnen zes maanden na het voorstel van vergelijk (artikel 158, § 1, eerste en tweede lid).

Het initiatief voor het treffen van het vergelijk berust uitsluitend bij de stedenbouwkundige inspecteur. Het vergelijk bestaat, enerzijds, in het aanvragen van een regularisatievergunning en, anderzijds, in de betaling van een transactiesom binnen de door de stedenbouwkundige inspecteur gestelde termijn. De Vlaamse Regering bepaalt het bedrag van de transactiesom alsook de wijze en de modaliteiten van haar betaling (artikel 158, § 2, eerste lid, en artikel 6, § 2, van het besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de transactiesom inzake ruimtelijke ordening).

Zodra de transactiesom is betaald en de regularisatievergunning is aangevraagd, stelt de stedenbouwkundige inspecteur een certificaat op, dat nodig is om de regularisatievergunning te verkrijgen. Hierin bevestigt hij de betaling van de transactiesom en de aanvraag van de regularisatievergunning. Hij deelt dat certificaat mede aan de overtreder, de vergunningverlenende overheid en de procureur des Konings (artikel 158, § 2, tweede lid).

Wanneer aan de voorwaarden bedoeld in artikel 158, § 1, is voldaan en het certificaat bedoeld in artikel 158, § 2, is opgesteld, kan een vergunning worden verleend volgens de vergunningsprocedure waarin het decreet voorziet. Zonder voorafgaande betaling van de transactiesom zal die vergunning evenwel niet verleend kunnen worden.

Het vergelijk wordt slechts definitief indien de overtreder de regularisatievergunning heeft verkregen en de transactiesom heeft betaald (artikel 158, § 1, derde lid). Door het definitief geworden vergelijk vervallen de strafvordering en het recht van de overheid om herstel te vorderen (artikel 158, § 1, vierde lid). Wordt de regularisatie geweigerd, dan wordt de transactiesom onmiddellijk terugbetaald (artikel 159, tweede lid).

B.3.1. De eerste prejudiciële vraag strekt ertoe van het Hof te vernemen of de in het geding zijnde bepaling de bevoegdheidverdelende regels schendt in zoverre het vergelijk de strafvordering doet vervallen zonder tussenkomst van het openbaar ministerie.

In de tweede prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht te onderzoeken of de artikelen 10 en 11 van de Grondwet worden geschonden doordat de in het geding zijnde bepaling een verval van strafvervolging mits het betalen van een geldsom enkel voorbehoudt aan diegenen die een regularisatiebouwvergunning verkrijgen en niet aan bepaalde andere personen.

B.3.2. Het onderzoek van de overeenstemming van een wetskrachtige norm met de bevoegdheidverdelende regels moet het onderzoek van de bestaanbaarheid ervan met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet voorafgaan.

Wat de schending van de bevoegdheidverdelende regels betreft B.4. Het Hof dient te onderzoeken of de gewesten bevoegd zijn om, in geval van een misdrijf inzake ruimtelijke ordening, te bepalen dat de stedenbouwkundige inspecteur aan de overtreder een vergelijk mag voorstellen, dat tot gevolg heeft dat de strafvordering vervalt zonder tussenkomst van het openbaar ministerie en waarbij het vergelijk kan tot stand komen zolang de rechter geen uitspraak heeft gedaan.

B.5.1. Krachtens artikel 6, § 1, I, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zijn de gewesten bevoegd voor stedenbouw en ruimtelijke ordening.

Voor zover zij er niet anders over hebben beschikt, hebben de Grondwetgever en de bijzondere wetgever aan de gemeenschappen en de gewesten de volledige bevoegdheid toegekend tot het uitvaardigen van regels die eigen zijn aan de hun toegewezen aangelegenheden. Behoudens andersluidende bepalingen heeft de bijzondere wetgever het gehele beleid inzake de door hem toegewezen aangelegenheden aan de gemeenschappen en de gewesten overgedragen.

B.5.2. Naar luid van artikel 11 van dezelfde bijzondere wet kunnen de decreten de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en de straffen wegens die niet-naleving bepalen. De decreetgever is evenwel in beginsel niet bevoegd om de vorm van de vervolging te regelen, hetgeen door artikel 12, tweede lid, van de Grondwet aan de federale wetgever is voorbehouden.

De bijzondere wet heeft aan de decreetgever, in de hem toegewezen aangelegenheden, een strafrechtelijke bevoegdheid toegekend. Zij staat hem dienvolgens toe in die aangelegenheden te beslissen dat een gedraging de openbare orde verstoort.

B.6.1. De bevoegdheid van de decreetgever om bepaalde handelingen strafbaar te stellen, impliceert de bevoegdheid om te oordelen over de graad van de ernst van de verstoring van de openbare orde.

Zoals de decreetgever vermag te oordelen dat het niet- nakomen van een door hem voorgeschreven bepaling van die aard is dat die inbreuk hetzij een misdaad, hetzij een wanbedrijf, hetzij een overtreding uitmaakt, heeft hij eveneens de bevoegdheid om te oordelen dat het niet-nakomen van bepaalde voorschriften van dermate relatieve aard is dat, ofschoon het in wezen een misdrijf betreft waarop correctionele straffen zijn bepaald, een dergelijke straf niet aangewezen is en een vorm van administratieve afhandeling van de strafvordering te verkiezen is, indien voldaan is aan de voorwaarden die hij bepaalt.

B.6.2. Ofschoon het vergelijk, bedoeld in de in het geding zijnde bepaling, zich niet voordoet als een strafrechtelijke sanctie, betreft het een sanctie die tot doel heeft onwettig gedrag te voorkomen en te bestraffen. Het definitief geworden vergelijk houdt in dat geen straf meer kan worden toegepast. Wanneer de overtreder niet ingaat op het vergelijk of niet voldoet aan de voorwaarden ervan, blijft de strafvordering bestaan.

B.6.3. Door aldus te voorzien in de mogelijkheid van een vergelijk, bepaalt de decreetgever, op grond van de machtiging in artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, een aspect van « de gevallen die de wet bepaalt » in de zin van artikel 12, tweede lid, van de Grondwet, waarin strafvervolgingen kunnen worden ingesteld. Zodoende regelt de decreetgever niet de vorm van de vervolging in de zin van die bepaling.

B.7. De eerste prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Wat de schending van het gelijkheidsbeginsel betreft B.8. In de tweede prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht te onderzoeken of de in het geding zijnde bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt door een verval van strafvervolging mits het betalen van een geldsom enkel voor te behouden aan diegene die een regularisatiebouwvergunning verkrijgt - en niet aan personen die een bouwmisdrijf pleegden door het uitvoeren van werken die planologisch vergund zouden kunnen worden, maar dat niet worden op basis van de discretionaire appreciatie van de overheid over de verenigbaarheid van de werken met de goede plaatselijke ordening (eerste vergelijking), - en ook niet aan personen die een bouwmisdrijf pleegden dat niet « vergunbaar » is maar die vrijwillig tot herstel overgaan (tweede vergelijking), - en evenmin aan personen die een hinderlijke inrichting exploiteren zonder vergunning, maar die naderhand een milieuvergunning verkrijgen (derde vergelijking).

B.9.1. In zoverre de eerste vergelijking de categorie van overtreders betreft die planologisch wel in aanmerking zouden kunnen komen voor een vergunning maar er geen verkrijgen omdat de vergunningverlenende overheid van oordeel is dat de werken niet verenigbaar zijn met de goede plaatselijke aanleg, bekritiseert ze in werkelijkheid één van de toepassingsvoorwaarden van de in het geding zijnde bepaling, namelijk het feit dat het vergelijk slechts kan worden getroffen met toestemming van de vergunningverlenende overheid. Op deze laatste rust evenwel geen enkele verplichting om een vergelijk te sluiten : zij oordeelt op grond van de vereisten van de goede plaatselijke ruimtelijke ordening.

Ten opzichte van het doel van de in het geding zijnde bepaling, zijnde het bestraffen van inbreuken die slechts van relatief ernstige aard zijn en waarvoor een correctionele straf buiten verhouding zou zijn (zie de parlementaire voorbereiding van de vroegere regeling in de wet van 22 december 1970, Parl. St ., Senaat, 1968-1969, nr. 559/1, p. 52), is het pertinent de beoordeling inzake de overeenstemming met de goede plaatselijke ruimtelijke ordening voor te behouden aan de vergunningverlenende overheid. Het is daarbij niet onredelijk dat, indien die overheid haar toestemming niet geeft, het vergelijk wordt geweigerd en andere herstelmaatregelen zullen worden gevorderd.

B.9.2. Het verschil in behandeling tussen de in de tweede vergelijking gemaakte categorieën van personen, berust op een objectief criterium, namelijk het al dan niet regulariseerbaar karakter van het misdrijf.

Ten opzichte van de in B.9.1 vermelde doelstelling is het pertinent enkel die werken, handelingen en wijzigingen in overweging te nemen die voor een vergunning in aanmerking komen omdat zij niet strijdig zijn met de voorschriften van ruimtelijke uitvoeringsplannen of plannen van aanleg, verkavelingsvergunningen of andere vergunningen.

De in het geding zijnde bepaling kan evenmin als onevenredig worden beschouwd. De decreetgever vermocht immers van oordeel te zijn dat wie « onvergunbare » en voor het algemeen belang schadelijke werken heeft uitgevoerd gestraft moet worden, ook al heeft hij de schadelijke gevolgen ervan vrijwillig doen ophouden.

B.9.3. Op de derde plaats nodigt de tweede prejudiciële vraag het Hof uit categorieën van personen te vergelijken die niet voldoende vergelijkbaar zijn ten aanzien van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, namelijk, enerzijds, diegenen die een in artikel 146 van het decreet van 18 mei 1999 bedoeld misdrijf pleegden en, anderzijds, diegenen die, in strijd met het milieuvergunningsdecreet van 28 juni 1985, een hinderlijke inrichting exploiteren maar naderhand een milieuvergunning krijgen.

B.10. De tweede prejudiciële vraag dient, in al haar onderdelen, ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 158 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals gewijzigd bij artikel 35 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 26 april 2000, schendt niet de regels die de onderscheiden bevoegdheden van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten bepalen, noch de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 27 november 2002.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, A. Arts