ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 41/2002 van 20 februari 2002 Rolnummer 2059 Inzake : de prejudiciële vraag betreffende de wet van 15 december 1970 op de uitoefening van beroepswerkzaamheden in de kleine en middelgrote handels- en ambachtsondernemingen, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters L. François, P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman en E. Derycke, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag Bij arrest nr. 89.834 van 27 september 2000 in zake A. Ceressia tegen de Belgische Staat, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 17 oktober 2000, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Moet er niet van uitgegaan worden dat de wet van 15 december 1970, waarbij de Kamer van ambachten en neringen en de Vestigingsraad van het Ministerie van Middenstand worden opgericht en waarbij die overheidsinstanties de bevoegdheid wordt verleend om de toegang tot bepaalde beroepen te beperken, een zware discriminatie inhoudt in het licht van de artikelen 10 en 11 van de Belgische Grondwet en moet er bovendien niet van uitgegaan worden dat die discriminatie, in zoverre ze elke vorm van gerechtelijke bescherming wegneemt, volledig buitensporig is en niet in verhouding staat tot het nagestreefde doel, voorzover de uitoefening van een beroepswerkzaamheid een burgerlijk recht is en voorzover de vrije keuze van beroepsarbeid gewaarborgd wordt bij artikel 23 van de Belgische Grondwet en bij artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake economische en sociale rechten, en voorzover artikel 144 van de Belgische Grondwet bepaalt dat alleen de hoven en rechtbanken bevoegd zijn om uitspraak te doen over geschillen over burgerlijke rechten, alsook voorzover blijkt dat de aantasting van de vrijheid om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen een schending van artikel 1 van het aanvullend protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens kan zijn ? » Bij beschikking van 17 oktober 2001 heeft het Hof de vraag als volgt geherformuleerd : « Schendt de wet van 15 december 1970, doordat ze de Kamer van ambachten en neringen en de Vestigingsraad van het Ministerie van Middenstand opricht en die overheden toestaat de toegang tot bepaalde beroepen te beperken, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen : 1. met artikel 144 van de Grondwet, in zoverre de voormelde wet de gewone rechter niet bevoegd verklaart inzake geschillen betreffende de uitoefening van een beroepswerkzaamheid, die een burgerlijk recht zou zijn, terwijl dat artikel 144 bepaalt dat enkel de hoven en rechtbanken bevoegd zijn om uitspraak te doen over burgerlijke rechten; 2. met artikel 23 van de Grondwet, artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, in zoverre de voormelde wet afbreuk zou doen aan de door die bepalingen gewaarborgde vrije keuze van beroepsarbeid ? » (...) IV. In rechte (...) De in het geding zijnde bepalingen B.1. Het Hof wordt ondervraagd over de wet van 15 december 1970 op de uitoefening van beroepswerkzaamheden in de kleine en middelgrote handels- en ambachtsondernemingen. Uit het onderwerp van de prejudiciële vraag blijkt dat enkel in het geding zijn, enerzijds, de beperkingen die ingevolge die wet mogen worden gesteld aan de toegang tot sommige beroepen en, anderzijds, de beslissingsbevoegdheid van de Kamers van ambachten en neringen en de bevoegdheid van de Vestigingsraad van het Ministerie van Middenstand om geschillen te beslechten.

Hieruit volgt dat de prejudiciële vraag die aan het Hof wordt voorgelegd, beperkt is tot de artikelen 2 en 4 tot 13 van de wet van 15 december 1970.

Ten gronde B.2. De door het Hof geherformuleerde prejudiciële vraag heeft een tweevoudig onderwerp.

Enerzijds, wordt aan het Hof gevraagd of de wet van 15 december 1970, doordat zij toestaat de vrije keuze van bepaalde beroepswerkzaamheden te beperken, de betrokkenen niet op discriminerende wijze het voordeel van artikel 23 van de Grondwet en van de in de vraag beoogde internationale verdragsbepalingen ontzegt.

Anderzijds, wordt aan het Hof gevraagd of de wet van 15 december 1970, doordat zij de bevoegdheid om de toegang tot bepaalde beroepen te beperken toekent aan de Kamers van ambachten en neringen, met beroep bij de Vestigingsraad en de Raad van State, de betrokkenen niet op discriminerende wijze het voordeel van artikel 144 van de Grondwet ontzegt.

B.3.1. De wet van 15 december 1970 regelt de uitoefening van beroepswerkzaamheden in de kleine en middelgrote handels- en ambachtsondernemingen; met naleving van de in de artikelen 2 en 3 van de wet vastgestelde procedure - en, in het bijzonder, op initiatief van de betrokken beroepsverbonden - is de Koning gemachtigd voorwaarden op te leggen die betrekking kunnen hebben op de beheers- en de beroepskennis van de kandidaten voor de uitoefening van de voormelde beroepswerkzaamheden.

Artikel 5 voorziet in de afgifte van een getuigschrift waaruit blijkt dat aan de aldus gestelde eisen is voldaan, waarbij dat getuigschrift wordt afgegeven overeenkomstig de artikelen 11 en 12 van dezelfde wet; dat laatste artikel regelt meer bepaald de te dezen in het geding zijnde beroepen.

B.3.2. Zoals de parlementaire voorbereiding aangeeft, beantwoordt de wet van 15 december 1970 aan dezelfde algemene doelstellingen als de erdoor opgeheven wet van 24 december 1958 : « Door de zelfstandige ondernemer bekwaamheidseisen op te leggen, wil men de sector der zelfstandigen versterken en ook beschermen. [...] Voorts werd, zowel bij de bespreking van de wet van 1958 als tijdens de bespreking van het onderhavige ontwerp herhaaldelijk gewezen op de noodzaak om de verbruiker te beschermen. » (Parl. St., Kamer, 1969-1970, nr. 520/8, p. 2) Bovendien was het de bedoeling van de wetgever om de relatieve ondoelmatigheid van de wet van 1958 wat betreft de handelsactiviteiten te verhelpen, de voorwaarden waarvan de uitoefening van een beroepswerkzaamheid afhankelijk kan worden gemaakt, te vereenvoudigen, de mogelijkheden om de opgelegde kennis te bewijzen te verruimen, de bij de wet opgelegde last beter te verdelen en, ten slotte, de eenvormigheid van het overgangsstelsel te verzekeren (Parl. St., Kamer, 1969-1970, nr. 520/1, pp. 2 tot 8).

Ten aanzien van de aangevoerde schending van de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met artikel 23, van de Grondwet B.4.1. Artikel 23 van de Grondwet luidt : « Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.

Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.

Die rechten omvatten inzonderheid : 1° het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen; [...] ».

B.4.2. Artikel 23, dat het recht op de vrije keuze van beroepsarbeid opneemt onder de economische en sociale rechten, bepaalt dat het aan de bevoegde wetgever staat de voorwaarden voor de uitoefening van die rechten te bepalen. De bevoegde wetgever kan derhalve beperkingen stellen aan de vrije keuze van een beroepsarbeid.

Die beperkingen zouden slechts discriminerend zijn indien de wetgever ze zonder noodzaak zou invoeren ten aanzien van bepaalde categorieën van personen of indien die beperkingen gevolgen zouden hebben die kennelijk onevenredig zijn met het nagestreefde doel.

Het blijkt niet dat zulks het geval is voor de wet van 15 december 1970. Gelet zowel op de door de wetgever beoogde doelstellingen als op de aangenomen nadere regels (inzonderheid het initiatief van de beroepsverbonden, het limitatieve karakter en de aard van de voorwaarden inzake kennis die kunnen worden opgelegd, alsook het bestaan van rechtsmiddelen) zijn de beperkingen die aan de vrije keuze van de betrokken beroepswerkzaamheden worden gesteld niet zonder de vereiste verantwoording. Ten aanzien van de aangevoerde schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten B.5. Artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten luidt : « 1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht op arbeid, hetgeen insluit het recht van een ieder op de mogelijkheid in zijn onderhoud te voorzien door middel van vrijelijk gekozen of aanvaarde werkzaamheden; zij nemen passende maatregelen om dit recht veilig te stellen. 2. De door een Staat die partij is bij dit Verdrag te nemen maatregelen ter volledige verwezenlijking van dit recht, dienen onder meer te omvatten technische programma's, programma's voor beroepskeuzevoorlichting en opleidingsprogramma's, alsmede het voeren van een beleid en de toepassing van technieken gericht op gestadige economische, sociale en culturele ontwikkeling en op het scheppen van volledige gelegenheid tot het verrichten van produktieve arbeid onder omstandigheden die de individuele mens het genot waarborgen van de fundamentele, politieke en economische vrijheden.» B.6. In zoverre die bepaling « vrijelijk gekozen of aanvaarde werkzaamheden » beoogt, strekt zij ertoe te verbieden dat de uitoefening van een welbepaalde arbeid kan worden opgelegd. Dat is geenszins het doel van de wet van 15 december 1970, die zich ertoe beperkt toe te staan dat de toegang tot de erin gereglementeerde beroepen ondergeschikt kan worden gemaakt aan het bewijs van een bepaalde beheers- en beroepskennis.

Het opleggen van dergelijke voorwaarden is niet in strijd met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het voormelde Verdrag.

Ten aanzien van de aangevoerde schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens B.7. Artikel 1 van dat Aanvullend Protocol luidt : « Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht.

De voorgaande bepalingen zullen echter op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren. » B.8. In de veronderstelling dat een beperking van de vrije beroepsuitoefening zou kunnen raken aan het eigendomsrecht, moeten de betwiste maatregelen worden beschouwd als een regeling van « het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang », in de zin van het tweede lid van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol; rekening houdend met de in B.4.2 uiteengezette elementen raakt die regeling niet op buitensporige wijze aan de rechten van de betrokken « eigenaars ».

Ten aanzien van de aangevoerde schending van de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met artikel 144, van de Grondwet B.9.1. Artikel 144 van de Grondwet bepaalt : « Geschillen over burgerlijke rechten behoren bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken. » B.9.2. Het Hof is niet bevoegd om rechtstreeks te onderzoeken of een wettelijke norm artikel 144 van de Grondwet schendt. Door evenwel te bepalen dat geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoren, verleent artikel 144 aan eenieder een waarborg die niet aan sommigen kan worden ontnomen : mocht blijken dat aan een categorie van personen het recht wordt ontzegd om een betwisting over een burgerlijk recht bij de rechtbanken aanhangig te maken, dan zou dat verschil in behandeling niet kunnen worden verantwoord, aangezien het op het voormelde artikel 144 zou stuiten. Het zou de artikelen 10 en 11 van de Grondwet dan ook schenden.

B.10. Artikel 11 van de wet van 15 december 1970 bepaalt dat het getuigschrift « waaruit blijkt dat aan de gestelde eisen is voldaan » (artikel 5, § 1, van dezelfde wet) wordt aangevraagd bij en afgegeven door de Kamer van ambachten en neringen van de provincie waar de beroepswerkzaamheid voor het eerst zal worden uitgeoefend. Tegen de door die overheid genomen beslissing kan, overeenkomstig de artikelen 12 en 13, hoger beroep worden ingesteld bij de Vestigingsraad, die « te zijnen opzichte als administratief rechtscollege » uitspraak doet (artikel 13, § 2, derde lid). Artikel 13, § 5, bepaalt ten slotte dat iedere beslissing van de Vestigingsraad openstaat voor een beroep tot vernietiging bij de Raad van State.

B.11. Om op de prejudiciële vraag te kunnen antwoorden dient het Hof te onderzoeken of de wetgever, door de betwistingen over de aanvraag van de betrokken getuigschriften aan een administratief rechtscollege toe te vertrouwen, de in het geding zijnde rechten wel terecht op impliciete wijze als politieke rechten heeft beschouwd.

B.12.1. Het recht om als zelfstandige een gereglementeerd beroep uit te oefenen in de sector van de kleine en middelgrote handels- en ambachtsondernemingen vertoont zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijke aspecten.

De privaatrechtelijke aspecten zijn voornamelijk gelegen in het feit dat het beroep wordt uitgeoefend door middel van het sluiten en het uitvoeren van overeenkomsten die in principe aan burgerrechtelijke bepalingen zijn onderworpen.

Dat recht vertoont evenwel ook publiekrechtelijke aspecten, in zoverre de koopman of de ambachtsman, in de in het geding zijnde reglementering, onderworpen is aan het optreden van administratieve overheden. Immers, het beroep wordt gereglementeerd niet alleen met de bedoeling diegene die dat beroep wil uitoefenen, te beschermen maar ook, en hoofdzakelijk, met de bedoeling om, ter vrijwaring van het algemeen belang, een evenwicht te bewerkstelligen tussen de bescherming van het beroep in zijn geheel en de bescherming van de consumenten.

B.12.2. De wetgever heeft geen kennelijk onredelijke beoordeling gemaakt door ervan uit te gaan dat de publiekrechtelijke aspecten te dezen overheersen. Hij heeft dus het recht om zekere beroepen van koopman of ambachtsman uit te oefenen als een politiek recht in de zin van artikel 145 van de Grondwet kunnen beschouwen.

B.12.3. Door de geschillen betreffende de voorwaarden voor de toegang tot dergelijke beroepen toe te wijzen aan administratieve rechtscolleges, heeft de wetgever gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 145 van de Grondwet hem biedt. Hij heeft zodoende een maatregel genomen die niet onbestaanbaar is met de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met artikel 144, van de Grondwet.

B.13. Het feit dat, volgens een vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, het recht om als zelfstandige een beroep uit te oefenen wordt beschouwd als een burgerlijk recht in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, kan niet tot een ander besluit leiden. Immers, aan de vereisten van die verdragsbepaling is door de Belgische wetgeving voldaan, in zoverre de betwistingen over de voorwaarden voor de toegang tot een dergelijk beroep worden toegewezen aan een jurisdictionele instantie die over een volle rechtsmacht beschikt, welke instantie trouwens aan het cassatietoezicht van de Raad van State is onderworpen.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De artikelen 2 en 4 tot 13 van de wet van 15 december 1970 op de uitoefening van beroepswerkzaamheden in de kleine en middelgrote handels- en ambachtsondernemingen schenden niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 23 of met artikel 144 ervan, met artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten of met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 20 februari 2002.

De griffier, De voorzitter, P.-Y. Dutilleux M. Melchior