ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 21/2002 van 23 januari 2002 Rolnummer 2051 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit voorzitter M. Melchior, de rechters P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen en A. Alen, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, emeritus voorzitter H. Boel, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen Bij arrest nr. 89.734 van 20 september 2000 in zake P. Beelen tegen het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering (RIZIV), waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 10 oktober 2000, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Is artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State niet in strijd met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6, § 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, doordat het bepaalt dat wanneer de verzoekende partij de termijnen voor het neerleggen van memories niet in acht neemt, de Raad van State vaststelt dat het vereiste belang niet aanwezig is, en zulks zelfs wanneer - in tegenstelling met wat is voorgeschreven in de procedure voor de gewone rechtscolleges - de advocaat, raadsman van de verzoeker, niet op de hoogte is gebracht van de kennisgeving aan zijn cliënt van de memorie van antwoord, vertrekpunt voor de termijn voor het neerleggen van een memorie van wederantwoord ? 2. Is artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State niet in strijd met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6, § 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, doordat de sanctie ervan zonder onderscheid van toepassing is op de partij die woonplaats heeft gekozen ten kantore van haar raadsman (en van wie de raadsman dus een kopie van de memorie van antwoord ontvangt) en de partij die niet een dergelijke keuze van woonplaats heeft gemaakt (en van wie de raadsman geen kopie van de memorie ontvangt, en door de griffie zelfs niet op de hoogte wordt gebracht van het neerleggen ervan) ? 3.Is artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State niet in strijd met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6, § 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, doordat de sanctie ervan zonder onderscheid van toepassing is op de partij die het voordeel geniet van een arrest waarin de schorsing van de administratieve handeling waarvan de vernietiging wordt gevorderd, wordt uitgesproken, en op de partij die het voordeel van een dergelijk arrest niet zou hebben ? » (...) IV. In rechte (...) Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling B.1. Artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals het van kracht was op de datum waarop de prejudiciële vragen zijn gesteld, bepaalde : « Wanneer de verzoekende partij de termijnen voor het toesturen van de memorie van wederantwoord of van de aanvullende memorie niet eerbiedigt, doet de afdeling, nadat de partijen die daarom verzocht hebben gehoord zijn, zonder verwijl uitspraak, waarbij het ontbreken van het vereiste belang wordt vastgesteld. » B.2.1. De in het geding zijnde regel is bij artikel 1 van de wet van 17 oktober 1990 ingevoegd in de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Hij maakt deel uit van een reeks maatregelen waarmee de wetgever beoogde de duur van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State te beperken en de ontstane achterstand weg te werken (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, p. 1, en nr. 984-2, p. 2, en Hand., Senaat, 12 juli 1990, pp. 2640 en volgende).

De parlementaire voorbereiding omtrent die bepaling preciseerde dat « het [...] de bedoeling [is] te verhelpen aan de al dan niet door sommige gedingvoerende partijen gewilde langdurigheid van de procedures die voor de Raad van State worden aangespannen. Het niet respecteren van de termijnen voor het toesturen van de memories zal van rechtswege geacht worden gelijk te staan met het niet meer doen blijken van het in artikel 19 vereiste belang » (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, p. 3).

In het arrest nr. 48.624 van 13 juli 1994 kwam de Raad van State, na een analyse van de parlementaire voorbereiding en inzonderheid de vaststelling dat een amendement dat een meer soepele behandeling voorstelde werd verworpen (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-5, en Hand., Senaat, 12 juli 1990, pp. 2646, 2648, 2650 en 2651), tot de conclusie « dat de wetgever heeft gewild dat onder geen beding een excuus voor het niet of het niet tijdig insturen van een memorie aanvaard zou worden; door de door hem opgelegde sanctie te omschrijven als het ' ontbreken van het vereiste belang ' heeft hij te kennen gegeven dat hij het indienen van een memorie zag als een formele blijk van gebleven belangstelling ».

B.2.2. Het indienen van een memorie van wederantwoord of van een aanvullende memorie is aldus door artikel 21, tweede lid, tot een verplichting gemaakt voor de verzoekende partij, indien ze wil vermijden dat de afwezigheid van het vereiste belang zou worden vastgesteld.

Nu die verplichting uit de wet voortspruit, dienen de artikelen 7 en 8 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State ook zo te worden gelezen dat de griffier, bij gebrek aan tijdige neerlegging van het administratief dossier of van een memorie van antwoord, gehouden is de verzoekende partij hiervan in kennis te stellen, onder vermelding, overeenkomstig artikel 14bis, § 2, van dat besluit, van artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Uit de parlementaire voorbereiding blijkt bovendien dat de wetgever de bedoeling had strenge gevolgen te verbinden aan het niet respecteren van de termijnen en dat hij ervan uitging dat de Raad van State, bij de kennisgevingen van de griffier, de verzoekende partij zou herinneren aan de wettelijke gevolgen van de afwezigheid of de laattijdigheid van antwoord (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, pp. 4 en 43).

Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag B.3. In de eerste prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht de situatie van de verzoeker die de termijnen voor het indienen van memories niet in acht heeft genomen omdat zijn advocaat niet werd ingelicht over de kennisgeving van de memorie van antwoord die aan hem is gedaan, en op wie derhalve de sanctie van artikel 21, tweede lid, wordt toegepast, te vergelijken met de situatie van de partij bij een procedure voor een gewoon rechtscollege, waarop dezelfde sanctie niet wordt toegepast.

B.4. De Raad van State neemt kennis van beroepen die het specifieke karakter hebben dat zij processen zijn tegen administratieve handelingen die zowel individuele akten kunnen zijn als verordeningen die op een onbepaald aantal personen van toepassing zijn. De procedure die hij toepast moet rekening houden met de eis van stabiliteit die van bijzonder belang is in het publiek recht voor de verhoudingen tussen de overheid en de particulieren en tussen de verschillende overheden onderling. Die procedure heeft een inquisitoriaal karakter en ontsnapt aan de wil van de partijen : de vaststelling van een zaak wordt ambtshalve door de Raad beslist, terwijl de regels van het Gerechtelijk Wetboek ervan uitgaan dat minstens één van de partijen bij de zaak erom heeft gevraagd en aldus uiting geeft aan het voortbestaan van haar belang bij de vordering. Ten slotte hebben de arresten waarmee de Raad een vernietiging uitspreekt een absoluut gezag van gewijsde.

Die kenmerken, die eigen zijn aan het annulatiecontentieux dat aan de Raad van State is toevertrouwd, geven aan dat de wetgever, door maatregelen te nemen die dat rechtscollege ervan ontslaan zaken te onderzoeken waarvoor de verzoeker geen belangstelling meer toont, zich op een objectief en pertinent criterium heeft gebaseerd vermits zij de Raad in staat zullen stellen, enerzijds, zonder verwijl een einde te maken aan de onzekerheid over de wettigheid van een voor hem bestreden administratieve handeling, en, anderzijds, zich te wijden aan het onderzoek van beroepen die voor de verzoeker nog een actueel en zeker belang vertonen.

B.5. Er moet nog worden onderzocht of de wetgever, door een grond van niet-ontvankelijkheid te creëren die enkel van toepassing is op de verzoekers voor de Raad van State en door die toepasselijk te maken terwijl zij de schorsing van de akte die zij aanvechten zouden hebben verkregen, die categorie van rechtzoekenden niet op een onverantwoorde manier het recht ontneemt, dat aan eenieder moet worden geboden, om zich tot een rechter te wenden.

B.6. Hoe zwaar het gevolg van de niet-naleving van de termijnen die voor de indiening van de memories zijn vastgesteld, voor de verzoekende partij moge zijn, een dergelijke maatregel is niet kennelijk onevenredig ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstelling. De strengheid van de wet kan immers in geval van overmacht worden gemilderd, een beginsel waarvan de wetgever niet is willen afwijken alhoewel zulks werd overwogen, vermits vereist is dat de partijen die erom verzoeken worden gehoord. De verplichting om binnen de termijn een memorie in te dienen, waarvan de inhoud zich kan beperken tot de loutere bevestiging dat de verzoekende partij in haar vordering volhardt, is een vormvoorschrift dat, ten aanzien van de voormelde doelstelling, geen onevenredige last teweegbrengt.

B.7. De omstandigheid dat de advocaat van de verzoekende partij bij wie deze geen woonplaats heeft gekozen niet door de griffie wordt ingelicht over de kennisgeving van de memorie van antwoord die aan zijn cliënt is gedaan - terwijl zulks in een gerechtelijke procedure het geval zou zijn, zoals de verzoekende partij voor de Raad van State staande houdt - vloeit bovendien niet voort uit de toepassing van artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, maar wel uit de toepassing van artikel 7 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State, dat, hoewel het de procedure vaststelt voor het overzenden van de memorie van antwoord aan de verzoeker en de termijn bepaalt voor het indienen van de memorie van wederantwoord, niet bepaalt dat de advocaat van de verzoeker daarvan door de griffie op de hoogte wordt gebracht. Het komt de Raad van State toe om op grond van artikel 159 van de Grondwet te oordelen over de grondwettigheid van die bepaling, zoals de Ministerraad suggereert.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag B.8. De in de tweede prejudiciële vraag aangeklaagde discriminatie zou voortvloeien uit het feit dat de sanctie bepaald in artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State op dezelfde manier van toepassing is op de verzoekende partij die woonplaats heeft gekozen bij haar advocaat als op de verzoekende partij die zulks niet heeft gedaan, terwijl ze zich in wezenlijk verschillende situaties zouden bevinden.

B.9. Het verschil tussen die twee situaties spruit niet voort uit de wet, maar uit de beslissing die de verzoeker en zijn advocaat hebben genomen om de griffier van de Raad van State ertoe in staat te stellen de kennisgevingen bij één van beiden te doen. Degene die de kennisgeving ontvangt, dient de andere daarvan op de hoogte te brengen. De twee categorieën van verzoekers bevinden zich niet in een wezenlijk verschillende situatie wat de beoordeling van hun belang bij het beroep betreft : in beide gevallen kan het ontbreken van de memorie die door de in het geding zijnde bepaling wordt geëist, een verlies van belang bij het beroep doen vermoeden.

Ten aanzien van de derde prejudiciële vraag B.10. In de derde prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht de situatie van de verzoeker die een arrest tot schorsing van de akte waarvan hij de vernietiging vordert, heeft verkregen, te vergelijken met de situatie van de verzoeker die niet een dergelijk arrest heeft verkregen. De verzoeker voor de Raad van State beweert dat de identieke behandeling van die twee categorieën van verzoekers discriminerend zou zijn, aangezien zij zich in wezenlijk verschillende situaties zouden bevinden.

B.11. Hoewel de twee situaties verschillend zijn, houdt het verkrijgen van een schorsingsarrest niet noodzakelijk het behoud van het belang bij het beroep in. De schorsing kan de overheid ertoe aanzetten de bestreden akte in te trekken, te wijzigen of een maatregel te nemen die de verzoeker voldoening schenkt. Ondertussen kan de verzoeker zelf zich in een situatie bevinden die niet meer wordt geraakt door de norm die hij heeft doen schorsen. De wetgever vermocht ervan uit te gaan dat het stilzitten van de verzoeker te verklaren was door één van die omstandigheden.

De maatregel zou overdreven zijn indien hij de verzoeker zou verrassen door aan zijn stilzitten een interpretatie te geven die hij niet kon voorzien. Zulks is niet het geval voor de in het geding zijnde bepaling : zij wordt hem door de griffier in herinnering gebracht wanneer hij hem kennis geeft van de memorie van antwoord of hem ervan verwittigt dat de tegenpartij geen memorie heeft ingediend, zodat aldus zijn aandacht wordt gevestigd op het verlies van zijn belang dat uit zijn stilzitten zal worden afgeleid.

Rekening houdend met de doelstellingen die hij nastreefde, kon de wetgever derhalve redelijkerwijze bepalen dat de sanctie van artikel 21, tweede lid, van toepassing zou zijn op alle verzoekers, ongeacht of zij al dan niet vooraf de schorsing van de akte die zij aanvechten zouden hebben verkregen.

B.12. De drie prejudiciële vragen dienen ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet, in zoverre het bepaalt dat het ontbreken van het vereiste belang wordt vastgesteld ten aanzien van de verzoekende partij die de termijn voorgeschreven voor het indienen van een memorie van wederantwoord of van een aanvullende memorie niet in acht neemt, zelfs indien die partij geen woonplaats heeft gekozen bij haar advocaat en zelfs wanneer zij de schorsing heeft verkregen van de akte waarvan zij de vernietiging vordert.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 23 januari 2002.

De griffier, De voorzitter, L. Potoms. M. Melchior.