ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 72/2000 van 14 juni 2000 Rolnummer 1756 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en G. De Baets, en de rechters H. Boel, L. François, J. Delruelle, H. Coremans en M. Bossuyt, bijgestaan door referendaris B. Renauld, waarnemend griffier, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen Bij arrest nr. 81.885 van 20 juli 1999 in zake A. Grigoreva tegen de Belgische Staat en de Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 11 augustus 1999, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het evenzeer van toepassing is op de verzoekende partij die, in het kader van het objectieve contentieux, bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring tegen een administratieve beslissing instelt, als op de verzoekende partij die, in het kader van het subjectieve contentieux, bij de Raad van State een voorziening in cassatie instelt tegen een rechterlijke beslissing die door een administratief rechtscollege werd genomen ? 2. Schendt artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet en met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, in zoverre dat artikel erin voorziet dat de verzoekende partij die bij de Raad van State een voorziening in cassatie instelt tegen een rechterlijke beslissing met betrekking tot subjectieve politieke rechten, van rechtswege, in geval van laattijdige indiening van een memorie van wederantwoord, haar belang bij de rechtspleging verliest, terwijl integendeel, volgens artikel 1094 van het Gerechtelijk Wetboek, de verzoekende partij die voor het Hof van Cassatie een voorziening instelt tegen een rechterlijke beslissing met betrekking tot subjectieve politieke rechten en laattijdig gebruik maakt van de mogelijkheid om een memorie van wederantwoord in te dienen, niet met het verval van de voorziening in cassatie wordt bestraft ? 3.Schendt artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet en met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, in zoverre dat artikel erin voorziet dat de verzoekende partij die bij de Raad van State een voorziening in cassatie instelt tegen een rechterlijke beslissing met betrekking tot subjectieve politieke rechten, van rechtswege, in geval van laattijdige indiening van een memorie van wederantwoord, haar belang bij de rechtspleging verliest, terwijl integendeel de laattijdige indiening van een memorie van antwoord door de verwerende partij niet met een gelijkwaardige sanctie wordt bestraft ? Volgens artikel 1094 van het Gerechtelijk Wetboek wordt de verzoekende partij die voor het Hof van Cassatie een voorziening instelt tegen een rechterlijke beslissing met betrekking tot subjectieve politieke rechten en laattijdig gebruik maakt van de mogelijkheid om een memorie van wederantwoord in te dienen, niet bestraft met het verval van de voorziening in cassatie. 4. Schendt artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet en met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, in zoverre de toegang tot de rechter en het recht van de verdediging niet bij dat artikel zijn gewaarborgd in geval van een voorziening in cassatie tegen een beslissing van een administratief rechtscollege met betrekking tot subjectieve rechten, terwijl die aantasting van het recht van toegang tot de rechter en van het recht van de verdediging niet bestaat in het kader van een administratief cassatieberoep voor het Hof van Cassatie ? » (...) IV. In rechte (...) B.1. Artikel 21, eerste en tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals het gelding had ten tijde van het stellen van de prejudiciële vragen, bepaalde : « De termijnen waarbinnen de partijen hun memories, het administratief dossier of de door de afdeling administratie gevraagde stukken of inlichtingen moeten toesturen, worden bij in Ministerraad overlegd koninklijk besluit vastgesteld.

Wanneer de verzoekende partij de termijnen voor het toesturen van de memorie van wederantwoord of van de aanvullende memorie niet eerbiedigt, doet de afdeling, de partijen gehoord, zonder verwijl uitspraak op advies van het voor de betreffende zaak aangestelde lid van het auditoraat, waarbij het ontbreken van het vereiste belang wordt vastgesteld. » B.2. De Raad van State stelt vier prejudiciële vragen betreffende de bestaanbaarheid van het tweede lid van artikel 21 met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet en met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

B.3.1. De in het geding zijnde bepaling is bij artikel 1 van de wet van 17 oktober 1990 ingevoegd in de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Zij maakt deel uit van een reeks maatregelen waarmee de wetgever beoogde de duur van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State te beperken en de ontstane achterstand weg te werken (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, p. 1, en nr. 984-2, p. 2, en Hand., Senaat, 12 juli 1990, pp. 2640 en volgende).

De parlementaire voorbereiding omtrent die bepaling preciseerde dat « het [ . ] de bedoeling [is] te verhelpen aan de al dan niet door sommige gedingvoerende partijen gewilde langdurigheid van de procedures die voor de Raad van State worden aangespannen. Het niet respecteren van de termijnen voor het toesturen van de memories zal van rechtswege geacht worden gelijk te staan met het niet meer doen blijken van het in artikel 19 vereiste belang » (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, p. 3).

In het arrest nr. 48.624 van 13 juli 1994 kwam de Raad van State, na een analyse van de parlementaire voorbereiding en inzonderheid de vaststelling dat een amendement dat een meer soepele behandeling voorstelde werd verworpen (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-5, en Hand., Senaat, 12 juli 1990, pp. 2646, 2648, 2650 en 2651), tot de conclusie « dat de wetgever heeft gewild dat onder geen beding een excuus voor het niet of het niet tijdig insturen van een memorie aanvaard zou worden; door de door hem opgelegde sanctie te omschrijven als het' ontbreken van het vereiste belang' heeft hij te kennen gegeven dat hij het indienen van een memorie zag als een formele blijk van gebleven belangstelling. Het geven van die formele blijk van gebleven belangstelling is uiteraard ook dan zinvol wanneer de verzoekende partij niets meent te moeten toevoegen aan haar verzoekschrift, bijvoorbeeld omdat de verwerende partij geen memorie van antwoord en zelfs geen administratief dossier heeft ingediend ».

B.3.2. Het indienen van een memorie is aldus door artikel 21, tweede lid, tot een verplichting gemaakt voor de verzoekende partij, indien ze wil vermijden dat de afwezigheid van het vereiste belang zou worden vastgesteld.

Nu die verplichting uit de wet voortspruit, dienen de artikelen 7 en 8 van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State ook zo te worden gelezen dat de griffier, bij gebrek aan tijdige neerlegging van het administratief dossier of van een memorie van antwoord, is gehouden de verzoekende partij hiervan in kennis te stellen, onder vermelding, conform artikel 14bis, § 2, van dat besluit, van artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

Uit de parlementaire voorbereiding blijkt bovendien dat de wetgever de bedoeling had strenge gevolgen te verbinden aan het niet respecteren van de termijnen en dat hij ervan uitging dat de Raad van State, bij de kennisgevingen van de griffier, de verzoekende partij zou herinneren aan de wettelijke gevolgen van de afwezigheid of de laattijdigheid van antwoord (Parl. St., Senaat, 1989-1990, nr. 984-1, pp. 4 en 43).

Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag B.4.1. De eerste vraag vereist een toetsing van artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State ten aanzien van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, « in zoverre het evenzeer van toepassing is op de verzoekende partij die, in het kader van het objectieve contentieux, bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring tegen een administratieve beslissing instelt, als op de verzoekende partij die, in het kader van het subjectieve contentieux, bij de Raad van State een voorziening in cassatie instelt tegen een rechterlijke beslissing die door een administratief rechtscollege werd genomen ».

B.4.2. De wetgever vermocht redelijkerwijze te oordelen dat, zowel ten aanzien van de administratieve cassatieberoepen als wat het zogenaamde objectieve contentieux betreft, de duur van de rechtspleging moest worden ingekort en dat alle verzoekende partijen voor de Raad van State blijk moeten geven van een volgehouden belangstelling door tijdig een memorie in te dienen.

Gewis bestaan er verschillen tussen het « objectief » contentieux van de beroepen wegens machtsoverschrijding en het « subjectief » administratief cassatieberoep, maar die verschillen zijn niet van die aard dat zij de wetgever ertoe noodzaken om dienaangaande ook een onderscheid te maken op het stuk van de duur van de rechtspleging en inzonderheid wat betreft de termijn voor het indienen van een memorie door de verzoekende partij en de sanctie op de niet-inachtneming daarvan.

B.4.3. In het licht van de nagestreefde doelstelling, namelijk het inkorten van de rechtspleging, is de maatregel ook ten aanzien van administratieve cassatieberoepen niet kennelijk onevenredig, rekening houdend zowel met de voorafgaande kennisgeving door de griffie van de gevolgen van de afwezigheid van antwoord of de laattijdigheid ervan, en met de aard van het vormvoorschrift - waaraan kan worden voldaan met het indienen van een memorie met een loutere bevestiging dat in het beroep wordt volhard - alsook met de mogelijkheid voor de verzoekende partij voor de Raad van State om zich in voorkomend geval op overmacht te beroepen.

B.4.4. Hieruit volgt dat de eerste prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag B.5.1. De tweede vraag vergt een toetsing van het in het geding zijnde onderscheid ten aanzien van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet en met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, « in zoverre dat artikel erin voorziet dat de verzoekende partij die bij de Raad van State een voorziening in cassatie instelt tegen een rechterlijke beslissing met betrekking tot subjectieve politieke rechten, van rechtswege, in geval van laattijdige indiening van een memorie van wederantwoord, haar belang bij de rechtspleging verliest, terwijl integendeel, volgens artikel 1094 van het Gerechtelijk Wetboek, de verzoekende partij die voor het Hof van Cassatie een voorziening instelt tegen een rechterlijke beslissing met betrekking tot subjectieve politieke rechten en laattijdig gebruik maakt van de mogelijkheid om een memorie van wederantwoord in te dienen, niet met het verval van de voorziening in cassatie wordt bestraft ».

B.5.2. Er bestaan vergelijkingspunten tussen de cassatierechtsplegingen voor de Raad van State, enerzijds, en het Hof van Cassatie, anderzijds, zij het dat beide instellingen niet eenzelfde bevoegdheid hebben.

Evenwel, rekening houdend met de exponentiële toevloed aan zaken waarmee de Raad van State werd geconfronteerd en met de groeiende achterstand in de behandeling van de lopende zaken, was het redelijk verantwoord dat de wetgever specifiek voor dat rechtscollege meer stringente maatregelen nam, met name door de verzoekende partij te verplichten blijk te geven van een volgehouden belangstelling door tijdig een memorie van wederantwoord of een toelichtende memorie in te dienen.

B.5.3. De combinatie van de artikelen 10 en 11, 144 en 145 van de Grondwet leidt niet tot een andere conclusie. Het grondwettelijke onderscheid tussen burgerlijke en politieke rechten is immers niet relevant ten aanzien van het te dezen aangeklaagde verschil in behandeling op het stuk van de rechtspleging.

B.5.4. Aangenomen dat de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens van toepassing zijn op de zaak die voor de Raad van State aanhangig is, dan nog moet worden vastgesteld dat artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State geen afbreuk doet aan de waarborgen die deze verdragsbepalingen bieden, temeer daar de griffier van de Raad van State de verzoekende partij uitdrukkelijk wijst op de gevolgen van het niet in acht nemen van die verplichting.

B.5.5. De tweede prejudiciële vraag moet ontkennend worden beantwoord.

Ten aanzien van de derde prejudiciële vraag B.6.1. De vraag noopt tot een toetsing van de in het geding zijnde bepaling aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet en de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, « in zoverre dat artikel erin voorziet dat de verzoekende partij die bij de Raad van State een voorziening in cassatie instelt tegen een rechterlijke beslissing met betrekking tot subjectieve politieke rechten, van rechtswege, in geval van laattijdige indiening van een memorie van wederantwoord, haar belang bij de rechtspleging verliest, terwijl integendeel de laattijdige indiening van een memorie van antwoord door de verwerende partij niet met een gelijkwaardige sanctie wordt bestraft ».

B.6.2. Het onderscheid tussen de maatregel die geldt ten aanzien van een verzoekende partij die de termijnen voor het indienen van een memorie van wederantwoord niet respecteert en de maatregel die geldt ten aanzien van de verwerende partij die nalaat binnen de gestelde termijn een memorie van antwoord in te dienen, is objectief en redelijk verantwoord, rekening houdend met de verschillende uitgangspunten die aan de onderscheiden maatregelen ten grondslag liggen.

Artikel 21, tweede lid, houdt een regel in die de voortzetting van het onderzoek van een beroep afhankelijk stelt van de uiting, door de verzoekende partij, van de voortzetting van haar belang. Die maatregel draagt bij tot de beoogde inperking van de achterstand doordat hij voorkomt dat verder onderzoek wordt gewijd aan zaken waarin de verzoekende partij geacht wordt geen interesse meer te hebben.

Krachtens artikel 21, vijfde lid, wordt een laattijdige memorie van de verwerende partij ambtshalve uit de debatten geweerd.

De objectief onderscheiden situaties van de verzoekende partij, die moet doen blijken van een volgehouden belang, en van de verwerende partij, ten aanzien van wie de belangvereiste niet bestaat, verantwoorden op redelijke wijze dat onderscheiden maatregelen worden genomen bij niet-nakoming van die respectieve verplichtingen.

B.6.3. Om de redenen vermeld in B.5.3 en B.5.4, doet de in het geding zijnde bepaling geen afbreuk aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gelezen in samenhang met de artikelen 144 en 145 ervan, of met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

De vergelijking tussen de cassatieprocedure voor de Raad van State en die voor het Hof van Cassatie is in B.5.2 en volgende onderzocht.

B.6.4. De derde prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Wat betreft de vierde prejudiciële vraag B.7.1. De vraag noopt tot een toetsing van de in het geding zijnde bepaling aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gelezen in samenhang met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet en de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, « in zoverre de toegang tot de rechter en het recht van de verdediging niet bij dat artikel zijn gewaarborgd in geval van een voorziening in cassatie tegen een beslissing van een administratief rechtscollege met betrekking tot subjectieve rechten, terwijl die aantasting van het recht van toegang tot de rechter en van het recht van de verdediging niet bestaat in het kader van een administratief cassatieberoep voor het Hof van Cassatie ».

B.7.2. Om de redenen vermeld in B.5.3 en B.5.4, doet de in het geding zijnde bepaling geen afbreuk aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gelezen in samenhang met de artikelen 144 en 145 ervan of met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

B.7.3. De vierde prejudiciële vraag moet ontkennend worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 21, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet of met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 14 juni 2000, door de voormelde zetel, waarin rechter H. Coremans voor de uitspraak is vervangen door rechter A. Arts, overeenkomstig artikel 110 van de voormelde wet.

De wnd. griffier, B. Renauld De voorzitter, M. Melchior