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Circulaire relative à la portée des incompatibilités établies par l'article 72 de la NLC Aux bourgmestres et aux échevins des communes de la Région bruxelloise Mesdames, Messieurs les Bourgmestres, Mesdames, Messieurs les échevin.e.s, L J'ai dès lors estimé opportun de rédiger une circulaire ayant vocation à préciser (ou à repréciser)(...) Circulaire relative à la portée des incompatibilités établies par l'article 72 de la NLC Aux bourgmestres et aux échevins des communes de la Région bruxelloise Mesdames, Messieurs les Bourgmestres, Mesdames, Messieurs les échevin.e.s, L J'ai dès lors estimé opportun de rédiger une circulaire ayant vocation à préciser (ou à repréciser)(...)
REGION DE BRUXELLES-CAPITALE REGION DE BRUXELLES-CAPITALE
Circulaire relative à la portée des incompatibilités établies par Circulaire relative à la portée des incompatibilités établies par
l'article 72 de la NLC l'article 72 de la NLC
Aux bourgmestres et aux échevins des communes de la Région bruxelloise Aux bourgmestres et aux échevins des communes de la Région bruxelloise
Mesdames, Messieurs les Bourgmestres, Mesdames, Messieurs les Bourgmestres,
Mesdames, Messieurs les échevin.e.s, Mesdames, Messieurs les échevin.e.s,
Le 12 juillet 2018, certaines des incompatibiltiés fonctionnelles Le 12 juillet 2018, certaines des incompatibiltiés fonctionnelles
applicables aux bourgmestres et aux échevins, établies par l'article applicables aux bourgmestres et aux échevins, établies par l'article
72 de la NLC, ont été substantiellement étendues. 72 de la NLC, ont été substantiellement étendues.
J'ai dès lors estimé opportun de rédiger une circulaire ayant vocation J'ai dès lors estimé opportun de rédiger une circulaire ayant vocation
à préciser (ou à repréciser) l'ensemble des incompatibilités à préciser (ou à repréciser) l'ensemble des incompatibilités
fonctionnelles établies par l'article 72 de la NLC. fonctionnelles établies par l'article 72 de la NLC.
Je vous invite à consulter, en parallèle, la circulaire du 9 octobre Je vous invite à consulter, en parallèle, la circulaire du 9 octobre
2018, publiée au Moniteur belge du 24 octobre 2018, afin d'obtenir une 2018, publiée au Moniteur belge du 24 octobre 2018, afin d'obtenir une
information complète sur l'ensemble des incompatibilités information complète sur l'ensemble des incompatibilités
fonctionnelles applicables aux mandataires locaux en région fonctionnelles applicables aux mandataires locaux en région
bruxelloise. bruxelloise.
Table des matières Table des matières
L'article 72, 4° de la NLC L'article 72, 4° de la NLC
L'article 72, 5° de la NLC L'article 72, 5° de la NLC
L'article 72, 6° de la NLC L'article 72, 6° de la NLC
L'article 72, 7° et 8° de la NLC L'article 72, 7° et 8° de la NLC
L'identification des organismes au sein desquels l'exercice de L'identification des organismes au sein desquels l'exercice de
certaines fonctions est incompatible avec la qualité d'échevin ou de certaines fonctions est incompatible avec la qualité d'échevin ou de
bourgmestre bourgmestre
La définition des fonctions incompatibles avec la qualité d'échevin ou La définition des fonctions incompatibles avec la qualité d'échevin ou
de bourgmestre de bourgmestre
La fonction de mandataire La fonction de mandataire
La fonction dirigeante La fonction dirigeante
Le membre permanent du comité de direction Le membre permanent du comité de direction
L'article 72, 4° de la NLC L'article 72, 4° de la NLC
Ne peuvent être ni bourgmestre, ni échevin : « les agents et employés Ne peuvent être ni bourgmestre, ni échevin : « les agents et employés
des administrations fiscales, dans les communes faisant partie de leur des administrations fiscales, dans les communes faisant partie de leur
circonscription ou de leur ressort, sauf dérogation accordée par le circonscription ou de leur ressort, sauf dérogation accordée par le
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale. » Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale. »
Commentaire : Commentaire :
Il est communément admis que les dispositions légales restreignant Il est communément admis que les dispositions légales restreignant
l'exercice d'un droit doivent être interprétées de manière restrictive l'exercice d'un droit doivent être interprétées de manière restrictive
(voir, par exemple, les arrêts du Conseil d'Etat n° 231.556, 219.146, (voir, par exemple, les arrêts du Conseil d'Etat n° 231.556, 219.146,
83.203). 83.203).
Aussi, la restriction apportée par l'article 72, 4° au droit pour Aussi, la restriction apportée par l'article 72, 4° au droit pour
l'échevin élu par le conseil communal d'exercer simultanément sa l'échevin élu par le conseil communal d'exercer simultanément sa
fonction d'échevin et, le cas échéant, sa charge de fonctionnaire fonction d'échevin et, le cas échéant, sa charge de fonctionnaire
d'une administration fiscale, doit être interprétée de manière d'une administration fiscale, doit être interprétée de manière
restrictive. restrictive.
En établissant une incompatibilité entre la fonction d'échevin (et de En établissant une incompatibilité entre la fonction d'échevin (et de
bourgmestre) et la qualité d'agent ou d'employé d'une administration bourgmestre) et la qualité d'agent ou d'employé d'une administration
fiscale - pour autant que la commune où l'échevin fasse partie de son fiscale - pour autant que la commune où l'échevin fasse partie de son
« ressort » ou de sa « circonscription » - le législateur a assurément « ressort » ou de sa « circonscription » - le législateur a assurément
voulu éviter que l'exercice des compétences liées à l'établissement et voulu éviter que l'exercice des compétences liées à l'établissement et
au recouvrement de l'impôt, lequel comporte indéniablement des effets au recouvrement de l'impôt, lequel comporte indéniablement des effets
coercitifs à l'égard des citoyens-contribuables, puisse être exercé coercitifs à l'égard des citoyens-contribuables, puisse être exercé
par un membre de l'exécutif local. par un membre de l'exécutif local.
La volonté du législateur se déduit aisément de l'emploi des mots « La volonté du législateur se déduit aisément de l'emploi des mots «
circonscription » et « ressort » à l'article 72, 4° de la NLC. Le « circonscription » et « ressort » à l'article 72, 4° de la NLC. Le «
ressort » se définit, en effet, comme la « Circonscription ressort » se définit, en effet, comme la « Circonscription
territoriale dans laquelle s'exerce la juridiction d'un tribunal ou territoriale dans laquelle s'exerce la juridiction d'un tribunal ou
l'activité d'un fonctionnaire ». La « circonscription » peut recevoir l'activité d'un fonctionnaire ». La « circonscription » peut recevoir
une définition équivalente. une définition équivalente.
Or les administrations fiscales actuelles comptent parmi leurs rangs Or les administrations fiscales actuelles comptent parmi leurs rangs
une série de fonctionnaires disposant du pouvoir de coercition dans une série de fonctionnaires disposant du pouvoir de coercition dans
les limites d'un territoire déterminé, en ce qu'ils sont chargés les limites d'un territoire déterminé, en ce qu'ils sont chargés
d'établir l'impôt ou de recouvrer les sommes dues par le contribuable, d'établir l'impôt ou de recouvrer les sommes dues par le contribuable,
mais également un nombre important de fonctionnaires qui sont chargés mais également un nombre important de fonctionnaires qui sont chargés
de tâches « auxiliaires », sans lien avec l'établissement effectif de de tâches « auxiliaires », sans lien avec l'établissement effectif de
l'impôt ou le recouvrement. Il s'agit par exemple des collaborateurs l'impôt ou le recouvrement. Il s'agit par exemple des collaborateurs
aministratifs qui travaillent dans le call center, des économistes qui aministratifs qui travaillent dans le call center, des économistes qui
sont exclusivement chargés de la rédaction d'études à caractère sont exclusivement chargés de la rédaction d'études à caractère
général, etc... général, etc...
De toute evidence, ces agents ne doivent pas se voir opposer De toute evidence, ces agents ne doivent pas se voir opposer
l'incompatibilité établie par l'article 72, 4° de la N.L.C. l'incompatibilité établie par l'article 72, 4° de la N.L.C.
Par ailleurs, il est à noter que les administrations fiscales visées Par ailleurs, il est à noter que les administrations fiscales visées
par l'article 72, 4° de la NLC sont tant les administrations fiscales par l'article 72, 4° de la NLC sont tant les administrations fiscales
fédérales que l'administration fiscale régionale (Bruxelles fédérales que l'administration fiscale régionale (Bruxelles
Fiscalité), cette dernière disposant de larges compétences fiscales Fiscalité), cette dernière disposant de larges compétences fiscales
transférées à l'occasion de la sixième réforme de l'Etat. transférées à l'occasion de la sixième réforme de l'Etat.
L'article 72, 5° de la NLC L'article 72, 5° de la NLC
Ne peut être ni bourgmestre, ni échevin : « le receveur du centre Ne peut être ni bourgmestre, ni échevin : « le receveur du centre
public d'aide sociale, dans la commune pour laquelle le centre est public d'aide sociale, dans la commune pour laquelle le centre est
compétent. » compétent. »
Commentaire : Commentaire :
En elle-même, cette disposition ne soulève aucune difficulté En elle-même, cette disposition ne soulève aucune difficulté
d'interprétation. Toutefois, compte tenu de l'extension de d'interprétation. Toutefois, compte tenu de l'extension de
l'incompatibilité visée à l'article 72, 7° de la NLC à toute fonction l'incompatibilité visée à l'article 72, 7° de la NLC à toute fonction
dirigeante au sein de « toute structure » soumise à la tutelle du dirigeante au sein de « toute structure » soumise à la tutelle du
Collège réuni de la COCOM, il se trouve que le receveur du CPAS est Collège réuni de la COCOM, il se trouve que le receveur du CPAS est
susceptible d'être visé tant par le 5° que par le 7° de l'article 72 susceptible d'être visé tant par le 5° que par le 7° de l'article 72
de la NLC. de la NLC.
Ceci pose problème dans la mesure où le 7° vise les receveurs de tous Ceci pose problème dans la mesure où le 7° vise les receveurs de tous
les CPAS soumis à la tutelle du Collège réuni, soit tous les CPAS des les CPAS soumis à la tutelle du Collège réuni, soit tous les CPAS des
communes de la Région de Bruxelles-Capitale, alors que communes de la Région de Bruxelles-Capitale, alors que
l'incompatibilité fixée au 5° n'établit une incompatibilité que dans l'incompatibilité fixée au 5° n'établit une incompatibilité que dans
le chef du receveur du CPAS de la commune dans laquelle, par ailleurs, le chef du receveur du CPAS de la commune dans laquelle, par ailleurs,
il pourrait devenir échevin ou bourgmestre. il pourrait devenir échevin ou bourgmestre.
Autrement dit, en application de l'article 72, 5°, le receveur du CPAS Autrement dit, en application de l'article 72, 5°, le receveur du CPAS
de Molenbeek pourrait exercer la fonction d'échevin à Koekelberg, de Molenbeek pourrait exercer la fonction d'échevin à Koekelberg,
alors qu'en application du 7° du même article, il ne le pourrait pas. alors qu'en application du 7° du même article, il ne le pourrait pas.
Ce conflit de normes doit se résoudre par le recours au principe "lex Ce conflit de normes doit se résoudre par le recours au principe "lex
specialis derogat", selon lequel en cas de contradiction entre une specialis derogat", selon lequel en cas de contradiction entre une
règle générale et la règle spécifique, c'est la règle spécifique qui règle générale et la règle spécifique, c'est la règle spécifique qui
prime (voir, parmi beaucoup d'autres : Conseil d'Etat n° 252.151 du 18 prime (voir, parmi beaucoup d'autres : Conseil d'Etat n° 252.151 du 18
octobre 2013). Aussi, le point n° 5 de l'article 72 de la NLC réglant octobre 2013). Aussi, le point n° 5 de l'article 72 de la NLC réglant
spécifiquement la situation du receveur de CPAS, alors que le point n° spécifiquement la situation du receveur de CPAS, alors que le point n°
7 concerne, de manière générale, tout dirigeant d'une structure 7 concerne, de manière générale, tout dirigeant d'une structure
soumise à la tutelle du Collège réuni, il y a lieu d'appliquer, dans soumise à la tutelle du Collège réuni, il y a lieu d'appliquer, dans
le cas du receveur de CPAS, la règle contenue à l'article 72, 5°. le cas du receveur de CPAS, la règle contenue à l'article 72, 5°.
L'article 72, 6° de la NLC L'article 72, 6° de la NLC
Ne peuvent être ni bourgmestre, ni échevin : « les personnes qui Ne peuvent être ni bourgmestre, ni échevin : « les personnes qui
exercent une fonction de mandataire ou une autre fonction dirigeante exercent une fonction de mandataire ou une autre fonction dirigeante
dans l'administration régionale, communautaire ou bicommunautaire dans l'administration régionale, communautaire ou bicommunautaire
bruxelloise » bruxelloise »
Commentaire : Commentaire :
S'agissant des fonctions de mandataire au sein desdites S'agissant des fonctions de mandataire au sein desdites
administrations, il suffit de se référer aux fonctions qui doivent administrations, il suffit de se référer aux fonctions qui doivent
être conférées par mandat en application des différents statuts des être conférées par mandat en application des différents statuts des
membres du personnel de ces administrations. membres du personnel de ces administrations.
Ainsi que l'indiquent les travaux préparatoires de l'ordonnance du 27 Ainsi que l'indiquent les travaux préparatoires de l'ordonnance du 27
février 2014 (1), la notion de « fonction dirigeante » ne doit, quant février 2014 (1), la notion de « fonction dirigeante » ne doit, quant
à elle, pas être interprétée de manière trop large et elle ne vise que à elle, pas être interprétée de manière trop large et elle ne vise que
les fonctions A4 et supérieures (Parlement de la Région de les fonctions A4 et supérieures (Parlement de la Région de
Bruxelles-Capitale, session 2013-2014, A-467/2, page 44). Bruxelles-Capitale, session 2013-2014, A-467/2, page 44).
Si, certes, au sein du Service public régional de Bruxelles et des Si, certes, au sein du Service public régional de Bruxelles et des
services de la COCOM, les fonctions A4 et supérieures sont services de la COCOM, les fonctions A4 et supérieures sont
systématiquement conférées par mandat, il n'en va pas de même, par systématiquement conférées par mandat, il n'en va pas de même, par
exemple, au sein des services de la Commission communautaire exemple, au sein des services de la Commission communautaire
française, où seules sont conférées par mandat les fonctions de rang française, où seules sont conférées par mandat les fonctions de rang
15 et 16, soit les grades de fonctionnaires généraux. En effet, les « 15 et 16, soit les grades de fonctionnaires généraux. En effet, les «
fonctionnaires généraux » au sein de la COCOF doivent être entendus fonctionnaires généraux » au sein de la COCOF doivent être entendus
comme correspondant aux grades de rang A5 et plus au sein de comme correspondant aux grades de rang A5 et plus au sein de
l'administration régionale et de celle de la COCOM. Aussi, les l'administration régionale et de celle de la COCOM. Aussi, les
fonctions au sein des services de la COCOF qui, en termes de fonctions au sein des services de la COCOF qui, en termes de
responsabilités, sont assimilables à des fonctions du niveau A4 au responsabilités, sont assimilables à des fonctions du niveau A4 au
sein du SPRB et des services de la COCOM, doivent être considérées sein du SPRB et des services de la COCOM, doivent être considérées
comme des « fonctions dirigeantes » au sens de l'article 72, 6° de la comme des « fonctions dirigeantes » au sens de l'article 72, 6° de la
NLC. NLC.
L'article 72, 7° et 8° de la NLC L'article 72, 7° et 8° de la NLC
Ne peuvent être ni bourgmestre, ni échevin : Ne peuvent être ni bourgmestre, ni échevin :
« les personnes qui exercent une fonction de mandataire ou une autre « les personnes qui exercent une fonction de mandataire ou une autre
fonction dirigeante dans un organisme d'intérêt public bruxellois fonction dirigeante dans un organisme d'intérêt public bruxellois
soumis ou non au statut, dans toute autre structure soumise à la soumis ou non au statut, dans toute autre structure soumise à la
tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou du Collège tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou du Collège
réuni ou dans une intercommunale dont fait partie la commune concernée réuni ou dans une intercommunale dont fait partie la commune concernée
» »
« le membre permanent d'un comité de direction d'un organisme « le membre permanent d'un comité de direction d'un organisme
d'intérêt public bruxellois soumis ou non au statut, de toute autre d'intérêt public bruxellois soumis ou non au statut, de toute autre
structure soumise à la tutelle du Gouvernement, des Collèges structure soumise à la tutelle du Gouvernement, des Collèges
communautaires ou du Collège réuni ou d'une intercommunale dont fait communautaires ou du Collège réuni ou d'une intercommunale dont fait
partie la commune concernée. partie la commune concernée.
Pour ce qui concerne le mandat d'échevin, les dispositions de l'alinéa Pour ce qui concerne le mandat d'échevin, les dispositions de l'alinéa
1er sont également applicables aux ressortissants non belges de 1er sont également applicables aux ressortissants non belges de
l'Union européenne résidant en Belgique pour l'exercice par ceux-ci l'Union européenne résidant en Belgique pour l'exercice par ceux-ci
dans un autre Etat membre de l'Union européenne de fonctions dans un autre Etat membre de l'Union européenne de fonctions
équivalentes à celles qui sont visées dans ces dispositions. » équivalentes à celles qui sont visées dans ces dispositions. »
Commentaire : Commentaire :
Le 12 juillet 2018 (2) est intervenue une modification du champ Le 12 juillet 2018 (2) est intervenue une modification du champ
d'application des points 7 et 8 de l'article 72 de la NLC. Sont d'application des points 7 et 8 de l'article 72 de la NLC. Sont
désormais visés par une incompatibilité avec la fonction de désormais visés par une incompatibilité avec la fonction de
bourgmestre ou d'échevin « les personnes qui exercent une fonction de bourgmestre ou d'échevin « les personnes qui exercent une fonction de
mandataire ou une autre fonction dirigeante (...), dans toute autre mandataire ou une autre fonction dirigeante (...), dans toute autre
structure soumise à la tutelle du Gouvernement, des Collèges structure soumise à la tutelle du Gouvernement, des Collèges
communautaires ou du Collège réuni (...) » ainsi que « le membre communautaires ou du Collège réuni (...) » ainsi que « le membre
permanent d'un comité de direction (...) de toute autre structure permanent d'un comité de direction (...) de toute autre structure
soumise à la tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou soumise à la tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou
du Collège réuni ». du Collège réuni ».
Le 19 juillet 2018 (3), l'article 25 de la loi organique des CPAS du 8 Le 19 juillet 2018 (3), l'article 25 de la loi organique des CPAS du 8
juillet 1976 (la loi organique) a été modifié afin de calquer le juillet 1976 (la loi organique) a été modifié afin de calquer le
régime des incompatibilités applicable au président de CPAS sur celui régime des incompatibilités applicable au président de CPAS sur celui
qui découle de l'application des points 6°, 7° et 8° de l'article 72 qui découle de l'application des points 6°, 7° et 8° de l'article 72
de la NLC. de la NLC.
Par ailleurs, le 5 juillet 2018, l'ordonnance « relative aux modes Par ailleurs, le 5 juillet 2018, l'ordonnance « relative aux modes
spécifiques de gestion communale et à la coopération intercommunale » spécifiques de gestion communale et à la coopération intercommunale »
(4) a revisité en profondeur le régime de tutelle de différents (4) a revisité en profondeur le régime de tutelle de différents
organismes para-communaux et a instauré un régime de tutelle générale organismes para-communaux et a instauré un régime de tutelle générale
- auparavant inexistant - à l'égard de certains de ces organismes. - auparavant inexistant - à l'égard de certains de ces organismes.
Cette extension de la tutelle générale à de nouveaux organismes Cette extension de la tutelle générale à de nouveaux organismes
para-communaux a indiscutablement un impact sur le régime des para-communaux a indiscutablement un impact sur le régime des
incompatibilités dans le chef du bourgmestre ou de l'échevin, ainsi incompatibilités dans le chef du bourgmestre ou de l'échevin, ainsi
que sur celui du président de CPAS, dans la mesure où lesdites que sur celui du président de CPAS, dans la mesure où lesdites
incompatibilités concernent désormais « toute structure » soumise à la incompatibilités concernent désormais « toute structure » soumise à la
tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou du Collège tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou du Collège
réuni. réuni.
Ainsi, outre les incompatibilités qui figuraient déjà dans la NLC, Ainsi, outre les incompatibilités qui figuraient déjà dans la NLC,
seront désormais incompatibles avec les fonctions de bourgmestre, seront désormais incompatibles avec les fonctions de bourgmestre,
d'échevin ou de président de CPAS, la qualité de mandataire, de d'échevin ou de président de CPAS, la qualité de mandataire, de
dirigeant, ou de membre permanent du comité de direction : dirigeant, ou de membre permanent du comité de direction :
d'une ASBL communale d'une ASBL communale
d'une ASBL pluricommunale d'une ASBL pluricommunale
d'une association constituée conformément au chapitre XII de la loi d'une association constituée conformément au chapitre XII de la loi
organique organique
d'une régie communale autonome d'une régie communale autonome
d'une zone de police d'une zone de police
Début 2014 (5), les incompatibilités dans le chef des bourgmestres et Début 2014 (5), les incompatibilités dans le chef des bourgmestres et
des échevins avaient déjà été étendues aux mandataires ou titulaires des échevins avaient déjà été étendues aux mandataires ou titulaires
d'autres fonctions dirigeantes au sein de l'administration régionale, d'autres fonctions dirigeantes au sein de l'administration régionale,
communautaire ou bicommunautaire bruxelloise, au sein des communautaire ou bicommunautaire bruxelloise, au sein des
intercommunales dont fait partie la commune, au sein des organismes intercommunales dont fait partie la commune, au sein des organismes
d'intérêt public bruxellois et, enfin, aux membres permanents d'un d'intérêt public bruxellois et, enfin, aux membres permanents d'un
comité de direction d'un organisme d'intérêt public bruxellois ou comité de direction d'un organisme d'intérêt public bruxellois ou
d'une intercommunale dont fait partie la commune concernée. d'une intercommunale dont fait partie la commune concernée.
La portée de ces incompatibilités introduites dans la NLC en 2014 La portée de ces incompatibilités introduites dans la NLC en 2014
gagne également à être précisée et, compte tenu du rapport étroit gagne également à être précisée et, compte tenu du rapport étroit
qu'elles entretiennent avec les incompatibilités introduites en qu'elles entretiennent avec les incompatibilités introduites en
juillet 2018, elles seront également abordées ci-après. juillet 2018, elles seront également abordées ci-après.
L'identification des organismes au sein desquels l'exercice de L'identification des organismes au sein desquels l'exercice de
certaines fonctions est incompatible avec la qualité d'échevin ou de certaines fonctions est incompatible avec la qualité d'échevin ou de
bourgmestre bourgmestre
S'agissant des « organismes d'intérêt public bruxellois », le S'agissant des « organismes d'intérêt public bruxellois », le
législateur a entendu donner une large portée à cette notion. Ainsi législateur a entendu donner une large portée à cette notion. Ainsi
précise -t- il que « l'ensemble des OIP est soumis et pas uniquement précise -t- il que « l'ensemble des OIP est soumis et pas uniquement
ceux sous statuts (STIB, SDRB, SBGE,...). » (Parlement de la Région de ceux sous statuts (STIB, SDRB, SBGE,...). » (Parlement de la Région de
Bruxelles-Capitale, session 2013/2014, A467/1, page 8). Bruxelles-Capitale, session 2013/2014, A467/1, page 8).
S'agissant de « toute structure soumise à la tutelle du Gouvernement, S'agissant de « toute structure soumise à la tutelle du Gouvernement,
des Collèges communautaires ou du Collège réuni », il ressort des Collèges communautaires ou du Collège réuni », il ressort
également des termes employés par le législateur que sont visées de également des termes employés par le législateur que sont visées de
façon très large les « structures » soumises à la tutelle, façon très large les « structures » soumises à la tutelle,
indépendamment de la forme juridique de ladite tutelle. indépendamment de la forme juridique de ladite tutelle.
La définition des fonctions incompatibles avec la qualité d'échevin ou La définition des fonctions incompatibles avec la qualité d'échevin ou
de bourgmestre de bourgmestre
Afin de bien appréhender la portée des notions de « mandataire », de « Afin de bien appréhender la portée des notions de « mandataire », de «
fonction dirigeante » et de « membre permanent d'un comité de fonction dirigeante » et de « membre permanent d'un comité de
direction », il convient de les définir avec précision. direction », il convient de les définir avec précision.
La fonction de mandataire La fonction de mandataire
L'expression « fonction de mandataire », employée désormais tant à L'expression « fonction de mandataire », employée désormais tant à
l'article 25 de la loi organique du 8 juillet 1976 qu'à l'article 72 l'article 25 de la loi organique du 8 juillet 1976 qu'à l'article 72
de la NLC, n'est définie par aucune de ces deux dispositions légales. de la NLC, n'est définie par aucune de ces deux dispositions légales.
Il est de jurisprudence constante que « les travaux préparatoires Il est de jurisprudence constante que « les travaux préparatoires
d'une loi peuvent servir à en éclairer la portée lorsque celle-ci est d'une loi peuvent servir à en éclairer la portée lorsque celle-ci est
controversée ou douteuse » (voir, par exemple, CE n° 135.868 du 11 controversée ou douteuse » (voir, par exemple, CE n° 135.868 du 11
octobre 2004). octobre 2004).
Si les travaux préparatoires de l'ordonnance régionale du 12 juillet Si les travaux préparatoires de l'ordonnance régionale du 12 juillet
2018 sont pour ainsi dire muets quant à la définition du « mandataire 2018 sont pour ainsi dire muets quant à la définition du « mandataire
», il n'en va pas de même des travaux préparatoires de l'ordonnance », il n'en va pas de même des travaux préparatoires de l'ordonnance
adoptée par la COCOM le 19 juillet 2018. Pour rappel, la proposition adoptée par la COCOM le 19 juillet 2018. Pour rappel, la proposition
d'ordonnance de l'assemblée de la COCOM - déposée par les mêmes d'ordonnance de l'assemblée de la COCOM - déposée par les mêmes
députés que la proposition qui est devenue l'ordonnance régionale du députés que la proposition qui est devenue l'ordonnance régionale du
12 juillet 2018 - se donne expressément pour objectif de « reproduire 12 juillet 2018 - se donne expressément pour objectif de « reproduire
», s'agissant du Président du CPAS, le régime des incompatibilités », s'agissant du Président du CPAS, le régime des incompatibilités
applicable aux bourgmestres et aux échevins (6). Par conséquent, les applicable aux bourgmestres et aux échevins (6). Par conséquent, les
explications figurant dans les travaux préparatoires de l'ordonnance explications figurant dans les travaux préparatoires de l'ordonnance
du 19 juillet 2018 valent, mutatis mutandis, pour les expressions du 19 juillet 2018 valent, mutatis mutandis, pour les expressions
identiques de l'ordonnance du 12 juillet 2018. identiques de l'ordonnance du 12 juillet 2018.
En outre, les travaux préparatoires de l'ordonnance du 19 juillet 2018 En outre, les travaux préparatoires de l'ordonnance du 19 juillet 2018
renvoyant expressément aux incompatibilités établies par l'ordonnance renvoyant expressément aux incompatibilités établies par l'ordonnance
du 27 février 2014 (7), il est opportun de rechercher le sens précis du 27 février 2014 (7), il est opportun de rechercher le sens précis
des expressions employées dans les articles 72 de la NLC et 25 de la des expressions employées dans les articles 72 de la NLC et 25 de la
loi organique en se référant aux travaux préparatoires de l'ordonnance loi organique en se référant aux travaux préparatoires de l'ordonnance
du 27 février 2014. du 27 février 2014.
Or la lecture de l'ensemble des travaux parlementaires susmentionnés Or la lecture de l'ensemble des travaux parlementaires susmentionnés
fait apparaitre qu'en visant « la fonction de mandataire », le fait apparaitre qu'en visant « la fonction de mandataire », le
législateur entendait rendre incompatible la fonction de bourgmestre, législateur entendait rendre incompatible la fonction de bourgmestre,
d'échevin ou de président de CPAS et la fonction exercée sous couvert d'échevin ou de président de CPAS et la fonction exercée sous couvert
d'un « mandat de direction » dans les différents organismes qu'il d'un « mandat de direction » dans les différents organismes qu'il
désigne, par opposition à une fonction exercée en tant que « mandat désigne, par opposition à une fonction exercée en tant que « mandat
public », à savoir, par exemple, les mandats d'administrateur exercés public », à savoir, par exemple, les mandats d'administrateur exercés
dans un organisme d'intérêt public ou dans une intercommunale (8). dans un organisme d'intérêt public ou dans une intercommunale (8).
Il n'y a dès lors pas lieu d'interpréter l'expression « fonction de Il n'y a dès lors pas lieu d'interpréter l'expression « fonction de
mandataire » comme visant d'autres mandats que ceux qui constituent mandataire » comme visant d'autres mandats que ceux qui constituent
l'exercice d'une fonction dirigeante sous couvert d'un contrat de l'exercice d'une fonction dirigeante sous couvert d'un contrat de
travail ou sous statut. travail ou sous statut.
Il en va d'autant plus ainsi que ce qui peut être considéré comme une Il en va d'autant plus ainsi que ce qui peut être considéré comme une
restriction à l'accès à une fonction publique doit être interprétée de restriction à l'accès à une fonction publique doit être interprétée de
manière restrictive (CE, n° 219.146 du 3 mai 2012). manière restrictive (CE, n° 219.146 du 3 mai 2012).
En conclusion, il faut considérer que seuls sont visés par En conclusion, il faut considérer que seuls sont visés par
l'expression « fonction de mandataire », employée aux articles 72 de l'expression « fonction de mandataire », employée aux articles 72 de
la NLC et 25 de la loi organique, les bourgmestres, échevins et la NLC et 25 de la loi organique, les bourgmestres, échevins et
présidents de CPAS qui exercent une fonction dirigeante, statutaire ou présidents de CPAS qui exercent une fonction dirigeante, statutaire ou
contractuelle, comme activité professionnelle, à l'exclusion des contractuelle, comme activité professionnelle, à l'exclusion des
bourgmestres, échevins ou présidents de CPAS qui exercent, de façon bourgmestres, échevins ou présidents de CPAS qui exercent, de façon
ponctuelle et auxiliaire, au sein des organismes désignés par le ponctuelle et auxiliaire, au sein des organismes désignés par le
législateur, un mandat d'administrateur, de nature politique, en législateur, un mandat d'administrateur, de nature politique, en
qualité de représentant de la commune. qualité de représentant de la commune.
La fonction dirigeante La fonction dirigeante
Les travaux préparatoires de l'ordonnance régionale du 12 juillet 2018 Les travaux préparatoires de l'ordonnance régionale du 12 juillet 2018
sont tout aussi indigents en ce qui concerne la notion de « fonction sont tout aussi indigents en ce qui concerne la notion de « fonction
dirigeante » qu'en ce qui concerne celle de « mandataire ». dirigeante » qu'en ce qui concerne celle de « mandataire ».
Pour ce qui concerne les fonctions dirigeantes exercées au sein des Pour ce qui concerne les fonctions dirigeantes exercées au sein des
services publics régionaux/communautaires bruxellois, ainsi qu'au sein services publics régionaux/communautaires bruxellois, ainsi qu'au sein
des organismes d'intérêt public bruxellois, les travaux préparatoires des organismes d'intérêt public bruxellois, les travaux préparatoires
de l'ordonnance du 27 février 2014 ainsi que ceux de l'ordonnance du de l'ordonnance du 27 février 2014 ainsi que ceux de l'ordonnance du
19 juillet 2018 indiquent qu'il s'agit des fonctions qui correspondent 19 juillet 2018 indiquent qu'il s'agit des fonctions qui correspondent
aux grades A4 et supérieurs (supra). aux grades A4 et supérieurs (supra).
La notion de fonction dirigeante est toutefois plus difficile à La notion de fonction dirigeante est toutefois plus difficile à
appréhender s'agissant des autres organismes désormais visés par les appréhender s'agissant des autres organismes désormais visés par les
articles 72 de la NLC et 25 de la loi organique des CPAS, à savoir, articles 72 de la NLC et 25 de la loi organique des CPAS, à savoir,
les ASBL communales, les intercommunales, les zones de police, les les ASBL communales, les intercommunales, les zones de police, les
associations chapitre XII ou encore les régies communales autonomes. associations chapitre XII ou encore les régies communales autonomes.
Il en va de même pour les organismes d'intérêt public dont le Il en va de même pour les organismes d'intérêt public dont le
personnel n'est pas soumis au statut du 21 mars 2018 (9). personnel n'est pas soumis au statut du 21 mars 2018 (9).
Dans ces organismes, en effet, l'échelle des grades ne correspond Dans ces organismes, en effet, l'échelle des grades ne correspond
généralement pas aux grades établis par les statuts des agents des généralement pas aux grades établis par les statuts des agents des
services publics régionaux ou communautaires ou des agents des services publics régionaux ou communautaires ou des agents des
organismes d'intérêt public soumis au statut du 21 mars 2018. organismes d'intérêt public soumis au statut du 21 mars 2018.
Afin de déterminer ce que sont les « fonctions dirigeantes » dans ces Afin de déterminer ce que sont les « fonctions dirigeantes » dans ces
organismes, il convient donc d'avoir égard à la structure de chaque organismes, il convient donc d'avoir égard à la structure de chaque
organisme tombant sous le champ d'application des articles 72 de la organisme tombant sous le champ d'application des articles 72 de la
NLC et 25 de la loi organique des CPAS. NLC et 25 de la loi organique des CPAS.
Il conviendra donc d'examiner au cas par cas si la fonction envisagée Il conviendra donc d'examiner au cas par cas si la fonction envisagée
peut être qualifiée de « dirigeante », avec pour référence le degré de peut être qualifiée de « dirigeante », avec pour référence le degré de
responsabilité correspondant, au sein de l'institution concernée, au responsabilité correspondant, au sein de l'institution concernée, au
niveau de responsabilité attaché aux grades A4 et supérieurs dans niveau de responsabilité attaché aux grades A4 et supérieurs dans
l'administration régionale. l'administration régionale.
On peut néanmoins noter, en tenant compte de l'intention du On peut néanmoins noter, en tenant compte de l'intention du
législateur, qui était manifestement de viser uniquement les « législateur, qui était manifestement de viser uniquement les «
fonctions dirigeantes » exercées en tant qu'activité professionnelle - fonctions dirigeantes » exercées en tant qu'activité professionnelle -
par opposition aux mandats de nature politique exercés dans la par opposition aux mandats de nature politique exercés dans la
perspective de représenter la commune concernée - qu'il y a lieu perspective de représenter la commune concernée - qu'il y a lieu
d'exclure du champ d'application de la notion de « fonction dirigeante d'exclure du champ d'application de la notion de « fonction dirigeante
» l'ensemble des fonctions qui constituent uniquement une forme de » l'ensemble des fonctions qui constituent uniquement une forme de
représentation politique. représentation politique.
Le critère auquel il convient d'avoir prioritairement recours afin Le critère auquel il convient d'avoir prioritairement recours afin
d'identifier la nature politique ou professionnelle de la fonction d'identifier la nature politique ou professionnelle de la fonction
dirigeante est celui de l'existence d'une relation de travail dirigeante est celui de l'existence d'une relation de travail
contractuelle ou statutaire. En l'absence d'une telle relation, et contractuelle ou statutaire. En l'absence d'une telle relation, et
lorsqu'il sera établi que le titulaire de la fonction a été désigné en lorsqu'il sera établi que le titulaire de la fonction a été désigné en
raison de la détention d'un mandat de nature politique, il sera raison de la détention d'un mandat de nature politique, il sera
présumé que l'intéressé exerce une fonction de nature politique, présumé que l'intéressé exerce une fonction de nature politique,
laquelle n'est pas visée par les incompatibilités établies par laquelle n'est pas visée par les incompatibilités établies par
l'article 72 de la NLC. l'article 72 de la NLC.
Le membre permanent du comité de direction Le membre permanent du comité de direction
L'article 72, 8° de la NLC vise désormais principalement « le membre L'article 72, 8° de la NLC vise désormais principalement « le membre
permanent d'un comité de direction d'un organisme d'intérêt public permanent d'un comité de direction d'un organisme d'intérêt public
bruxellois soumis ou non au statut, de toute autre structure soumise à bruxellois soumis ou non au statut, de toute autre structure soumise à
la tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou du Collège la tutelle du Gouvernement, des Collèges communautaires ou du Collège
réuni ou d'une intercommunale dont fait partie la commune concernée. réuni ou d'une intercommunale dont fait partie la commune concernée.
». Une disposition équivalente est insérée dans l'article 25 de la loi ». Une disposition équivalente est insérée dans l'article 25 de la loi
organique des CPAS. organique des CPAS.
Selon les travaux préparatoires de l'ordonnance du 27 février 2014, Selon les travaux préparatoires de l'ordonnance du 27 février 2014,
qui introduit cette notion de « membre permanent d'un comité de qui introduit cette notion de « membre permanent d'un comité de
direction », il s'agit « Concrètement [...] du personnel dirigeant de direction », il s'agit « Concrètement [...] du personnel dirigeant de
ce type d'institution. » ce type d'institution. »
Ici encore, le recours à l'expression « personnel dirigeant » témoigne Ici encore, le recours à l'expression « personnel dirigeant » témoigne
de la volonté du législateur de n'inclure, dans le champ d'application de la volonté du législateur de n'inclure, dans le champ d'application
des incompatibilités établies par l'article 72 de la NLC, que les des incompatibilités établies par l'article 72 de la NLC, que les
membres des comités de direction faisant partie du personnel de membres des comités de direction faisant partie du personnel de
l'institution considérée, c'est-à-dire ceux qui entretiennent avec l'institution considérée, c'est-à-dire ceux qui entretiennent avec
elle une relation de travail contractuelle ou statutaire, à elle une relation de travail contractuelle ou statutaire, à
l'exclusion des éventuels mandats de nature politique qui conduirait l'exclusion des éventuels mandats de nature politique qui conduirait
l'échevin ou le bourgmestre à siéger dans un comité de direction. l'échevin ou le bourgmestre à siéger dans un comité de direction.
Nous renvoyons donc à ce qui a été écrit ci-dessus à propos du critère Nous renvoyons donc à ce qui a été écrit ci-dessus à propos du critère
de la relation de travail, qui se vérifie en examinant s'il existe ou de la relation de travail, qui se vérifie en examinant s'il existe ou
non un contrat ou une relation statutaire entre l'institution non un contrat ou une relation statutaire entre l'institution
considérée et le membre du comité de direction. considérée et le membre du comité de direction.
Par ailleurs, la notion de « comité de direction » étant envisagée Par ailleurs, la notion de « comité de direction » étant envisagée
largement par le législateur comme visant, sans restriction, le largement par le législateur comme visant, sans restriction, le
personnel dirigeant, il y a lieu de prendre en considération, pour personnel dirigeant, il y a lieu de prendre en considération, pour
déterminer le champ d'application des incompatibilités établies par déterminer le champ d'application des incompatibilités établies par
l'article 72 de la NLC, tant les comités de direction organisés par l'article 72 de la NLC, tant les comités de direction organisés par
une ordonnance ou un arrêté réglementaire que les comités de direction une ordonnance ou un arrêté réglementaire que les comités de direction
qui, le cas échéant, sont établis par l'institution elle-même, dans qui, le cas échéant, sont établis par l'institution elle-même, dans
les limites de la liberté d'auto-organisation dont elle dispose. les limites de la liberté d'auto-organisation dont elle dispose.
Le Ministre-Président, Le Ministre-Président,
R. VERVOORT R. VERVOORT
_______ _______
Notes Notes
(1) Ordonnance du 27 février 2014 modifiant la NLC, M.B. du 2 avril (1) Ordonnance du 27 février 2014 modifiant la NLC, M.B. du 2 avril
2014 2014
(2) Ordonnance du 12 juillet 2018 modifiant la NLC, M.B. du 24 juillet (2) Ordonnance du 12 juillet 2018 modifiant la NLC, M.B. du 24 juillet
2018 2018
(3) Ordonnance du 19 juillet 2018 modifiant la loi organique des (3) Ordonnance du 19 juillet 2018 modifiant la loi organique des
centres publics d'action sociale du 8 juillet 1976, M.B. du 24 juillet centres publics d'action sociale du 8 juillet 1976, M.B. du 24 juillet
2018 2018
(4) Publiée au M.B. le 12 juillet 2018 (4) Publiée au M.B. le 12 juillet 2018
(5) Ordonnance du 27 février 2014 modifiant la NLC, M.B. du 2 avril (5) Ordonnance du 27 février 2014 modifiant la NLC, M.B. du 2 avril
2014, précitée 2014, précitée
(6) COCOM, session 2016-2017, b-90/1, page 1 (6) COCOM, session 2016-2017, b-90/1, page 1
(7) Ibid. (7) Ibid.
(8) COCOM, session 2016-2017, b-90/1, page 2 (8) COCOM, session 2016-2017, b-90/1, page 2
(9) Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 21 (9) Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 21
mars 2018 portant le statut administratif et pécuniaire des agents des mars 2018 portant le statut administratif et pécuniaire des agents des
organismes d'intérêt public de la Région Bruxelles-Capitale, M.B. du organismes d'intérêt public de la Région Bruxelles-Capitale, M.B. du
30 mars 2018 30 mars 2018
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