MINISTERE DE LA REGION DE BRUXELLES-CAPITALE

Circulaire n° 15 explicative sur le régime de l'abrogation implicite Table des matières A. RAPPEL DE L'éVOLUTION NORMATIVE EN RéGION DE BRUXELLES-CAPITALE 1. La hiérarchie des plans 2.Le principe de l'abrogation explicite ne peut faire obstacle au principe de l'abrogation implicite 3. Simplification législative du 14 décembre 2000 B.PRéSENTATION GéNéRALE DE LA PROBLéMATIQUE DE L'ABROGATION IMPLICITE C. MéTHODE D'EXAMEN DE LA CONFORMITé DES DISPOSITIONS DES PPAS EN VIGUEUR AVEC LE PRAS 1. Articulation des prescriptions des PPAS avec les prescriptions générales du PRAS a.Les prescriptions générales du PRAS qui constituent des données essentielles du plan b. Le système de la carte des soldes de bureaux admissibles 2.Articulation des prescriptions des PPAS avec les prescriptions particulières du PRAS a. Première étape : identification des prescriptions applicables.b. Deuxième étape : comparer des prescriptions utilisant des concepts comparables.c. Troisième étape : confrontation des prescriptions particulières du PPAS aux prescriptions particulières du PRAS. 1. Observations préalables : 1.1. Les conditions procédurales prévues par les prescriptions particulières du PRAS 1.2. Le sort de l'accessoire suit celui du principal 1.3. L'abrogation des prescriptions littérales d'un PPAS ont une dimension spatiale 2. L'examen de la compatibilité 2.1. Le PPAS est plus laxiste que le PRAS. 2.2. Le PPAS est plus restrictif que le PRAS. i. Le PPAS ne permet pas les affectations principales prévues au PRAS. ii. Le PPAS introduit des restrictions aux affectations principales prévues par le PRAS. iii. Le PPAS ne permet pas ou emporte des restrictions aux affectations secondaires prévues au PRAS. D. LE SORT DES PERMIS DE LOTIR INCOMPATIBLES AVEC LE PRAS 1. Les permis de lotir délivrés après le 22 avril 1962 2.Le lotissement ayant fait l'objet d'un accord du service de l'urbanisme avant le 22 avril 1962 Au Collège des Bourgmestre et Echevins, Au Fonctionnaire délégué, Au Collège d'urbanisme Par la présente circulaire, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale entend expliciter le régime de l'abrogation implicite tel qu'applicable après l'adoption du nouveau plan régional d'affection du sol.

A. RAPPEL DE L'EVOLUTION NORMATIVE EN REGION DE BRUXELLES-CAPITALE 1. La hiérarchie des plans L'ordonnance organique de la planification établit une hiérarchie entre les plans d'affectation du sol (P.R.A.S. g [P.C.D. lorsqu'il contient des dispositions relatives à l'affectation du sol] gP.P.A.S.).

Cette hiérarchie des plans ne pose guère de difficultés lorsque le plan inférieur est adopté après le plan supérieur. Dans ce cas, le plan inférieur doit se conformer au plan supérieur, à moins qu'il soit fait application du mécanisme de dérogation prévu aux articles 37 et 50 de l'ordonnance organique de la planification et de l'urbanisme.

Les difficultés surgissent lorsque préexiste un plan inférieur qui prévoit des affectations incompatibles avec le plan supérieur nouveau. 2. Le principe de l'abrogation explicite ne peut faire obstacle au principe de l'abrogation implicite L'ordonnance organique de la planification et de l'urbanisme, dans sa version originaire, entendait privilégier la sécurité juridique en considérant que les dispositions des plans inférieurs continuaient à s'appliquer tant qu'elles ne faisaient pas l'objet d'une abrogation expresse par le plan supérieur nouveau.C'est ainsi qu'était prévu, à l'article 34 de l'ordonnance, que l'arrêté du Gouvernement qui adopte le plan régional d'affectation du sol énumère les dispositions non conformes qu'il abroge des plans communaux.

Ce système permettait une très grande sécurité juridique, dans la mesure où les citoyens pouvaient connaître avec précision les dispositions applicables à leurs biens, en se référant à l'ensemble des dispositions des plans inférieurs non abrogés explicitement par le plan régional d'affectation du sol.

Toutefois, la section d'administration du Conseil d'Etat, à l'occasion d'un arrêt de principe, a critiqué cette solution en rappelant qu'il n'appartenait pas au conseil régional de remettre en cause le principe de la hiérarchie des plans qui trouve son expression dans l'article 159 de la constitution. Autrement dit, le principe de l'abrogation explicite ne peut exclure le principe de l'abrogation implicite d'un plan inférieur incompatible avec un plan supérieur nouveau (C.E., ASBL Front Commun des Groupements de Défense de la Nature, n° 75.710 du 10 septembre 1998).

L'irruption du principe de l'abrogation implicite, qu'une pratique administrative constante excluait jusqu'alors, est générateur d'insécurité juridique. Une multitude de plans particuliers d'affectation du sol ont été abrogés implicitement par le plan de secteur en 1979 et par le volet réglementaire du plan régional de développement en 1995, sans qu'une évaluation de l'ensemble des abrogations implicites intervenues n'ait été entreprise de façon systématique, compte tenu du système de hiérarchie des plans alors appliqué.

Il en résulte que les administrations communales, qui souhaitent identifier celles des dispositions de leurs plans particuliers qui sont encore applicables, sont en principe supposées vérifier préalablement la conformité de ces dispositions avec le plan de secteur de 1979 (lorsque le plan particulier a été adopté ou dernièrement modifié avant le plan de secteur), le plan régional de développement de 1995 (lorsque le plan particulier a été adopté ou dernièrement modifié avant le plan régional de développement) et le plan régional d'affectation du sol de 2001 (lorsque le plan particulier a été adopté ou dernièrement modifié avant le plan régional d'affectation du sol).

On comprend aisément que, compte tenu du nombre de P.P.A.S. existants, la réalisation d'un tel travail avec trois plans régionaux qui se sont succédés dans le temps est, par son extrême complexité, générateur d'insécurité juridique. 3. Simplification législative du 14 décembre 2000 Afin de simplifier le travail des fonctionnaires et rétablir un minimum de sécurité juridique, l'ordonnance organique a été modifiée le 14 décembre 2000. Son article 205, § 4, dispose désormais que : « Les dispositions des plans particuliers d'affectation du sol implicitement abrogées en raison de leur défaut de conformité au plan de secteur de l'agglomération bruxelloise ou aux dispositions réglementaires du premier plan régional de développement adoptés après leur entrée en vigueur recouvrent leurs effets initiaux dans la mesure de leur conformité au premier plan régional d'affectation du sol, à moins qu'elles aient été entre-temps modifiées ou explicitement abrogées. » Il en résulte concrètement que les fonctionnaires pourront se contenter de vérifier uniquement la conformité des P.P.A.S. dont ils font application au seul P.R.A.S. B. PRESENTATION GENERALE DE LA PROBLEMATIQUE DE L'ABROGATION IMPLICITE La problématique de l'abrogation implicite implique un examen de la conformité des prescriptions des plans particuliers d'affectation du sol en vigueur (au jour de l'adoption du plan régional d'affectation du sol) aux prescriptions du plan régional d'affectation du sol.

Conformément à l'enseignement des arrêts STENOO, n° 23.832 du 30 décembre 1983, LANAJO, n° 40.533 du 30 septembre 1992 et ASBL Front Commun des Groupements de Défense de la Nature, n° 75.710 du 10 septembre 1998, le plan particulier d'affectation du sol ne reste en vigueur que dans la mesure où il est compatible avec le plan régional d'affectation du sol.

C. METHODE D'EXAMEN DE LA CONFORMITE DES DISPOSITIONS DES PPAS EN VIGUEUR AVEC LE PRAS Il convient de distinguer l'examen de la compatibilité des prescriptions des PPAS par rapport aux prescriptions générales du PRAS, d'une part, et par rapport aux prescriptions particulières du PRAS, d'autre part. 1. Articulation des prescriptions des PPAS avec les prescriptions générales du PRAS a.Les prescriptions générales du PRAS qui constituent des données essentielles du plan Les prescriptions générales et particulières du PRAS peuvent contenir des données essentielles du P.R.A.S. Les dispositions des plans particuliers ne peuvent jamais porter atteinte à une donnée essentielle du PRAS. (1) Parmi les prescriptions générales qui constituent des données essentielles du PRAS, on sera particulièrement attentif aux prescriptions générales suivantes : - La prescription générale 0.7. qui autorise, à certaines conditions, l'implantation des équipements d'intérêt collectif ou de service public dans toutes les zones du plan; - La prescription générale 0.8 qui autorise, à certaines conditions et en vue de protéger le patrimoine, la réaffectation des immeubles inscrits sur la liste de sauvegarde ou classés dans leur totalité ou partiellement dans leurs éléments principaux; - La prescription générale 0.9. qui autorise, à certaines conditions, la transformation, la rénovation, la reconstruction ou le changement d'utilisation ou de destination des immeubles existants dont la destination indiquée dans les permis de bâtir ou d'urbanisme qui les concernent ou, à défaut d'un tel permis, dont l'utilisation licite ne correspond pas aux prescriptions du plan; - La prescription générale 0.10 qui autorise, à certaines conditions, la transformation, la rénovation et la réaffectation des bâtiments construits avant 1979 et inexploités depuis plus de 5 ans avant l'entrée en vigueur du plan; - La prescription générale 0.11 qui autorise la poursuite, le prolongement, la renouvellement et la modification des permis d'environnement nécessaires à une affectation qui ne correspond pas aux prescriptions du plan.

Les plans particuliers ne peuvent jamais empêcher l'autorité délivrante, lorsqu'elle le juge urbanistiquement opportun, de faire application de ces prescriptions générales. Les plans particuliers antérieurs au PRAS qui ne permettraient pas d'appliquer l'une de ces prescriptions générales sont implicitement abrogés en ce qu'ils empêchent l'application de ces prescriptions générales.

On sera attentif au fait que plusieurs de ces prescriptions générales impose le recours aux mesures particulières de publicité. Les plans particuliers implicitement abrogés en ce qu'ils empêchent l'application de ces prescriptions générales n'exonèrent pas les demandes de certificat et de permis d'urbanisme des mesures particulières de publicité prévues par ces prescriptions générales.

Certes l'article 67bis de l'ordonnance stipule que "le plan particulier d'affectation du sol approuvé après le 1er janvier 1981, dispense les demandes de permis d'urbanisme et de lotir et de certificats d'urbanisme des mesures particulières de publicité requises par les plans supérieurs. » Toutefois, cette exemption n'est pas applicable lorsque la prescription du plan régional d'affectation du sol qui impose le recours aux mesures particulières de publicité a implicitement abrogé le plan particulier d'affectation du sol en ce qu'il interdit ce que la prescription du plan régional d'affectation du sol autorise.

En effet, dans cette hypothèse, il n'est pas fait application du plan particulier, dans la mesure où celui-ci est précisément implicitement abrogé en ce qu'il empêche l'application de l'une des prescriptions générales considérées. Dès lors qu'il n'est pas fait application du plan particulier, l'effet de dispense prévu par l'article 67bis de l'ordonnance ne saurait trouver à s'appliquer. b. Le système de la carte des soldes de bureaux admissibles A la différence des prescriptions d'un plan particulier d'affectation du sol, la prescription générale 0.14 ne détermine pas les activités auxquelles une zone peut être affectée.

Elle introduit au niveau de chaque maille du PRAS un mécanisme de gestion des permis au regard de la pression tertiaire induite par les bureaux et les activités productives de biens immatériels dans les zones d'habitat et dans les zones de mixité. Cette gestion se fait au regard du solde de bureaux et d'activité productive de biens immatériels admissibles dans la maille. Ce solde est forcément appelé à fluctuer dans le temps.

Il s'ensuit qu'il ne peut y avoir de conflit entre les effets de la prescription générale 0.14 et les prescriptions d'un plan particulier.

Certes, lorsque le plan particulier autorise du bureau ou des activités productives de biens immatériels dans une maille négative, les affectations prévues par le plan particulier ne pourront être mise en oeuvre aussi longtemps que le solde ne sera pas redevenu positif.

Il n'y a cependant pas là matière à application du principe de l'abrogation implicite, s'agissant de normes de nature distincte. 2. Articulation des prescriptions des PPAS avec les prescriptions particulières du PRAS L'examen de la compatibilité des dispositions des PPAS existants aux dispositions particulières du PRAS peut s'effectuer de la manière suivante : a.Première étape : identification des prescriptions applicables.

Il convient, pour le bien concerné par la demande de permis d'urbanisme à l'occasion de laquelle l'articulation du PPAS existant avec le PRAS est effectuée, d'identifier : - les prescriptions applicables du PPAS existant - les prescriptions applicables du PRAS en prenant en considération la zone dans laquelle le bien faisant l'objet de la demande est situé. b. Deuxième étape : comparer des prescriptions utilisant des concepts comparables. Une des particularités du P.R.A.S est la création de nouveaux concepts en matière d'affectation (tel le concept d'"activités productives" introduit par le P.R.A.S.) ou la modification du contenu de concepts existants (par exemple, celui de "bureau" ou celui de "logement").

Les P.P.A.S., lors de leur adoption, soit définissaient leurs propres concepts en matière d'affectation, soit se référaient aux concepts utilisés par les plans régionaux en vigueur au moment de leur adoption. A cet égard, il convient de ne pas perdre de vue que les concepts utilisés par le plan de secteur de l'agglomération bruxelloise et par le P.R.D. de 1995 diffèrent de ceux utilisés par le P.R.A.S. Dès lors, avant de vérifier la compatibilité d'une prescription d'un P.P.A.S. avec une prescription du P.R.A.S., il convient de vérifier que les concepts utilisés par ces prescriptions recouvrent la même signification.

A cette fin, il convient d'abord d'expliciter le contenu des concepts utilisés par le PPAS en vigueur : - Si le PPAS définit lui-même les concepts qu'il utilise, on se reportera au glossaire du PPAS; - Si le PPAS ne définit pas les concepts qu'il utilise, on se reportera : - aux définitions données par le plan régional (plan de secteur de l'agglomération bruxelloise, plan régional de développement) sur base duquel le PPAS a été adopté, - au sens courant des termes utilisés si ni le PPAS ni le plan régional sur lequel il se fonde ne comportent de définition spécifique ou si le PPAS a été adopté avant le plan de secteur.

Il convient ensuite de "traduire" les concepts utilisés par le PPAS en recourant aux concepts du PRAS, afin de pouvoir comparer, lors de l'étape suivante, des prescriptions utilisant des concepts comparables.

Ainsi, à titre d'exemple, le concept de "logement" utilisé dans un PPAS, qui ne comporte pas de définition de cette notion mais qui a été adopté sur base du plan de secteur de l'agglomération bruxelloise, est différent de la notion de "logement" utilisée dans le PRAS. Le concept de "logement" dans le plan de secteur sur base duquel le PPAS a été adopté recouvre non seulement le concept de "logement" au P.R.A.S. mais également le concept "d'établissement hôtelier" au P.R.A.S. Dès lors, les prescriptions du P.P.A.S. utilisant le terme "logement" doivent être comprises comme visant le "logement" et les "établissements hôteliers" tels qu'ils sont définis au P.R.A.S. c. Troisième étape : confrontation des prescriptions particulières du PPAS aux prescriptions particulières du PRAS. La troisième étape consiste à vérifier si les prescriptions du PPAS sont compatibles avec celles du PRAS. 1. Observations préalables : 1.1. Les conditions procédurales prévues par les prescriptions particulières du PRAS Les conditions procédurales prévues par les prescriptions particulières du PRAS (ex. avis de la commission royale des monuments et des sites) sont d'application cumulatives avec le plan inférieur, de sorte qu'aucune incompatibilité ne peut en être déduite.

On sera toutefois attentif à l'article 67 bis de l'ordonnance en ce qui concerne le recours aux mesures particulières de publicité : "Le plan particulier d'affectation du sol approuvé après le 1er janvier 1981, dispense les demandes de permis d'urbanisme et de lotir et de certificats d'urbanisme des mesures particulières de publicité requises par les plans supérieurs. » 1.2. Le sort de l'accessoire suit celui du principal Les prescriptions des PPAS qui sont abrogées pour non conformité entraînent également l'abrogation des prescriptions dont le fondement et la raison d'être sont intiment liées aux prescriptions abrogées pour non conformité.

Ainsi, lorsque les prescriptions d'un PPAS existant ne prévoient que du logement dans toute une zone d'équipement du PRAS, ces prescriptions sont abrogées, pour les raisons exposées ci-dessous, en ce qu'elles empêchent la réalisation de l'affectation principale de la zone d'équipement du PRAS. Les prescriptions du PPAS qui définissent les gabarits de ces logements sont également abrogées. 1.3. L'abrogation des prescriptions littérales d'un PPAS ont une dimension spatiale Lorsqu'une prescription littérale d'un PPAS est abrogée pour non conformité au plan supérieur, cette abrogation ne vaut que pour la partie du périmètre du PPAS concernée par cette non conformité. Pour le reste, la prescription littérale reste d'entière application. 2. L'examen de la compatibilité La troisième étape consiste à vérifier si les prescriptions du PPAS sont compatibles avec celles du PRAS. - au niveau de la nature des activités admissibles (types d'affectations admissibles au PPAS et au PRAS; étendue des concepts utilisés par définir affectations - cfr supra b.-); - au niveau des conditions de fond dans lesquelles ces activités sont admissibles (ex. limitation de la superficie de planchers, gabarits).

Deux hypothèses sont susceptibles de se présenter, selon que le PPAS est plus laxiste ou plus restrictif que le plan supérieur. 2.1. Le PPAS est plus laxiste que le PRAS. C'est l'hypothèse où le PPAS autorise ce que le plan supérieur nouveau n'autorise pas.

Il en est ainsi lorsque le PPAS permet l'implantation d'affectations qui ne sont pas autorisées dans cette zone par le PRAS. A titre d'exemple, on citera le cas du plan supérieur qui affecte un territoire en zone d'espace vert alors que le plan inférieur l'avait antérieurement affecté en zone constructible. C'est cette hypothèse qu'a eu à connaître le Conseil d'Etat dans son arrêt n° 75.710 du 10 septembre 1998. Dans cette hypothèse, les prescriptions incompatibles du plan inférieur sont abrogées implicitement.

Il en va de même lorsque le PPAS autorise des affectations à des conditions de fond moins contraignantes que celles prévues par le PRAS. A titre d'exemple, les prescriptions d'un plan particulier autorise 500 m2 de bureaux par immeuble sont incompatibles avec celles du PRAS qui affecte les mêmes biens en zone d'habitation à prédominance résidentielle, où les activités de bureaux sont limitées à 250m2 par immeuble. Dans ce cas, il ne peut être fait application du PPAS que jusqu'à concurrence de 250 m2, soit la limite de ce qu'autorise le P.R.A.S. En conclusion, lorsque le PPAS autorise ce que le plan supérieur nouveau n'autorise pas, le PPAS est abrogé en ce qu'il autorise ce que le plan supérieur n'autorise pas. 2.2. Le PPAS est plus restrictif que le PRAS. Dans cette hypothèse, il convient de prendre en considération la différence entre les affectations principales et les affectations secondaires prévues dans les prescriptions particulières du PRAS. En effet, plusieurs dispositions du PRAS précisent que certaines zones "sont affectées" à un usage spécifique (affectations principales) et que, de surcroît, elles "peuvent aussi être affectées" à d'autres usages (affectations secondaires). Le PRAS introduit, de la sorte, une distinction entre les prescriptions principales et les prescriptions secondaires des différentes zones.

Différentes situations sont alors susceptibles de se présenter : i. Le PPAS ne permet pas les affectations principales prévues au PRAS. Il y a abrogation implicite des prescriptions du PPAS qui ne permettent pas la réalisation des affectations principales prévues au PRAS. Il convient cependant, dans chaque cas particulier, d'apprécier avec soin la situation avant de décider qu'il y a une incompatibilité spécifique.

Si, par exemple, le PRAS affecte une zone à l'habitat, il ne s'impose pas que toute la zone soit bâtie partout. Un plan particulier qui aurait créé une petite zone réservée exclusivement au commerce de proximité n'est pas en contradiction avec ce plan. Une telle affectation précise ou valorise l'affectation principale du PRAS en rendant plus agréable la destination de la zone du plan régional à l'habitat (M. PAQUES, "L'articulation des plans d'aménagement et des schémas en Région wallonne", in La réforme du droit wallon de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, Bruylant, 1998, p. 189).

Il en irait autrement si les affectations plus restrictives du PPAS avaient pour effet d'empêcher, sur l'entièreté de la zone définie par le PRAS, les affectations principales de cette zone. Autrement dit, il n'y aura pas atteinte à l'affectation principale pour autant que les dispositions du PPAS qui excluent l'affectation principale prévue par le PRAS concernent une partie accessoire ou réduite de la zone du PRAS. ii. Le PPAS introduit des restrictions aux affectations principales prévues par le PRAS. Les restrictions aux affectations principales des zones du PRAS notamment par le biais de l'édiction de seuils maximaux de superficies de planchers admissibles peuvent être admises dans la mesure où elles apportent des précisions au plan régional sans empêcher cependant la réalisation de l'affectation principale de la zone.

Il convient, cependant, que par ces restrictions le plan particulier n'emporte pas une inversion de la hiérarchie entre les fonctions principales et les fonctions secondaires édictées par le PRAS. iii. Le PPAS ne permet pas ou emporte des restrictions aux affectations secondaires prévues au PRAS. Dans ce cas, en permettant l'application des affectations principales du plan régional, le PPAS ne lui est pas incompatible et il n'y a pas d'abrogation implicite.

D. LE SORT DES PERMIS DE LOTIR INCOMPATIBLES AVEC LE PRAS 1. Les permis de lotir délivrés après le 22 avril 1962 Hors les cas prévus aux articles 60 et 61 de l'ordonnance organique de la planification et de l'urbanisme, le permis de lotir possède un caractère individuel qui le met hors d'atteinte des règles opposées du plan supérieur nouveau (C.E. Vandendriesche, n° 31.059, 13 octobre 1998), Le permis de lotir reste d'application intégrale même si un plan d'affectation adopté postérieurement ne comporte pas certaines des prescriptions urbanistiques imposées par les permis de lotir (C.E. Schoepp, n° 34.782, 20 avril 1990).

Les dispositions du permis de lotir restent d'application aussi longtemps qu'elles n'ont pas été abrogées ou modifiées conformément aux dispositions spécifiques de l'ordonnance prévues à cet effet.

Les demandes de permis d'urbanisme conformes aux prescriptions du permis de lotir doivent être satisfaites, fussent-elles incompatibles avec le P.R.A.S. 2. Le lotissement ayant fait l'objet d'un accord du service de l'urbanisme avant le 22 avril 1962 Le lotissement ayant fait l'objet d'un accord du service de l'urbanisme avant le 22 avril 1962 ne confère pas de droits acquis aux acquéreurs de lots situés dans un tel lotissement. L'accord de l'administration ne donne aucune garantie qu'un permis d'urbanisme sera délivré aux dits acquéreurs de lots lorsque la demande est conforme aux prescriptions du plan de lotissement.

Dès lors, lorsque la demande de permis d'urbanisme est conforme aux prescriptions du plan de lotissement mais ne respecte pas les dispositions du PRAS, elle doit être refusée.

Ministre-Président du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, chargé des Pouvoirs locaux, de l'Aménagement du Territoire, des Monuments et des Sites, de la Rénovation urbaine et de la Recherche scientifique, F.-X. de DONNEA Secrétaire d'Etat à la Région de Bruxelles-Capitale, chargé de l'Aménagement du Territoire, des Monuments et des Sites et du Transport rémunéré de personnes, W. DRAPS _______ Note (1) Cela vaut aussi bien à l'égard des PPAS qui lui sont antérieurs, auquel cas ceux-ci sont implicitement abrogés en ce qu'ils ne permettent pas la réalisation de cette donnée essentielle, qu'à l'égard de ceux qui lui sont postérieurs, auquel cas ils ne peuvent déroger à cette donnée essentielle conformément à l'article 50 de l'ordonnance organique de la planification et de l'urbanisme.