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29 MARS 2018. - Circulaire ministérielle relative aux contrôles de sécurité lors des évènements

A Madame et Messieurs les Gouverneurs de province, A Madame le Haut Fonctionnaire exerçant des compétences de l'Agglomération bruxelloise, A Mesdames et Messieurs les Bourgmestres, A Mesdames et Messieurs les Présidents des Collèges de Police, A Mesdames et Messieurs les Chefs de corps de la police locale, A Madame la Commissaire générale de la police fédérale, A Monsieur l'Inspecteur général de l'Inspection générale de la police fédérale et de la police locale, A Madame le président du Comité Permanent de contrôle des services de police, A Monsieur le président de l'Organe de Contrôle de l'information policière, Pour information : Au Ministre de la Justice, A Mesdames et Messieurs les Procureurs généraux, A Monsieur le Directeur général de la Direction générale Centre de crise, A Monsieur le Directeur général de la Direction générale Sécurité et Prévention, A Monsieur le Président de la Commission permanente de la police locale, A Mesdames et Messieurs les Commissaires d'arrondissement, Madame, Monsieur le Gouverneur, Madame le Haut Fonctionnaire, Madame, Monsieur le Bourgmestre, Madame, Monsieur le Président du Collège de police, Madame, Monsieur le Chef de corps, Madame la Commissaire générale, Madame, Monsieur, La présente circulaire vise, d'une part, à rappeler le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les contrôles préalables de sécurité ayant pour finalités le maintien de l'ordre public et la prévention des infractions lors des évènements de nature culturelle, sociale, festive, folklorique, commerciale ou sportive et, d'autre part, à fixer les modalités pratiques de ces contrôles.

Une gestion négociée de ces évènements implique la responsabilisation et la collaboration de l'ensemble des acteurs concernés (autorités, organisateur, police, services de secours, partenaires principaux,...).

La présente circulaire ne porte que sur les contrôles préalables de sécurité. Pour ce qui concerne les autres aspects de la Gestion Négociée de l'Espace Public, nous renvoyons à la circulaire OOP 41 du 31 mars 2014.

Après avoir défini le champ d'application de la présente circulaire, les responsabilités incombant à chaque partenaire et le cadre légal dans lequel s'inscrivent les contrôles préalables de sécurité, les modalités de mise en oeuvre de ces contrôles seront exposés.

Il n'est ici nullement question d'imposer ce type de contrôles. Le but est de mettre à la disposition de l'autorité locale un outil permettant, sur la base notamment des expériences passées et des recommandations du Comité P, de prendre les mesures de police administrative qui s'imposent le cas échéant, avec le respect des droits des citoyens, en particulier le droit à la protection de la vie privée. 1. Champ d'application 1.1. Contrôles préalables de sécurité Les contrôles visés par la présente circulaire concernent le contrôle de personnes, en ce compris la consultation des banques de données policières existantes et des banques de données auxquelles les services de police ont légalement accès afin de déterminer les éventuelles mesures à prendre à l'égard de celles-ci et de s'assurer qu'elles ne présentent pas de menace pour l'ordre public. 1.2. Evènements visés Il s'agit des évènements de nature culturelle, sociale, festive, folklorique, commerciale ou sportive, en ce compris les festivals, qui présentent un caractère temporaire et qui sont accessibles au public. 1.3. Personnes soumises au contrôle Avec l'entrée en vigueur de la loi du 2 octobre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 02/10/2017 pub. 31/10/2017 numac 2017031388 source service public federal interieur Loi réglementant la sécurité privée et particulière fermer réglementant la sécurité privée et particulière, tous les visiteurs d'un évènement peuvent être soumis à un contrôle systématique à l'entrée par les agents de gardiennage, afin d'éviter qu'ils ne fassent entrer sur les lieux de l'évènement des armes ou des objets dangereux.

Ces contrôles ne sont pas toujours possibles à l'égard des personnes qui, à quelque titre que ce soit, participent à l'organisation et au déroulement de l'évènement. Contrairement aux visiteurs, ces personnes sont en outre susceptibles d'avoir accès à des endroits sensibles et/ou à des substances ou matériaux dangereux ou qui peuvent être utilisés comme arme (ustensiles de cuisine, bonbonnes de gaz,...) ou encore accéder au site de l'évènement avec des véhicules pouvant transporter des substances ou objets dangereux ou pouvant servir d'arme.

Les contrôles envisagés dans la présente circulaire concernent dès lors exclusivement les personnes qui participent à l'organisation et au déroulement de l'évènement, en qualité notamment de : -prestataires de services, - fournisseurs de biens, - sous-traitants, - membres du personnel, rémunérés ou bénévoles, de l'organisateur. 2. Responsabilités Comme le mentionne la circulaire OOP 41 du 31 mars 2014, la gestion négociée de l'espace public présuppose, dans un premier temps, la recherche commune d'un équilibre entre les exigences, les attentes et les intérêts de tous les groupes et parties participant ou confrontés à un évènement.Dans un second temps, l'application de ce modèle de concertation implique la responsabilisation de l'ensemble des acteurs concernés et la contribution de ces derniers, de manière active et coordonnée, à la réalisation des conditions qui feront que l'évènement se déroulera sans heurts et en toute sécurité, sous la régie des autorités administratives compétentes. Le dialogue et la concertation entre les différents acteurs démarrent dès lors le plus tôt possible pour se terminer lorsque tous les enseignements sont tirés. 2.1. Autorités de police administratives Conformément à l'article 135, § 2, de la Nouvelle Loi Communale (NLC), ce sont les communes qui sont responsables de l'ordre public sur leur territoire. Dans cette optique, elles agissent à travers leur organe législatif (le conseil communal) au moyen d'ordonnances de police, et à travers leur organe exécutif (le bourgmestre) au moyen d'arrêtés de police.

L'autorité communale est, tant dans son pouvoir exécutoire que dans son pouvoir d'ordonnance, tenue à un devoir général de prudence et de prévoyance.

Ce devoir de prudence et de prévoyance implique notamment qu'une analyse des risques liés à l'évènement soit réalisée et que, sur la base de celle-ci, les mesures adéquates soient prises pour garantir le déroulement paisible et sécurisé de l'évènement.

L'adéquation des mesures dont question n'a pas seulement trait à leur efficience mais également, lorsqu'elles sont de nature contraignante, au respect des principes de légalité, de proportionnalité, de subsidiarité et d'opportunité. 2.2. Organisateur L'organisateur est la personne morale de droit public ou privé, la personne physique ou l'association de fait prenant l'initiative d'inviter ou de mobiliser des personnes et d'organiser l'évènement.

L'organisateur a, en tant qu'initiateur, une responsabilité importante en matière de sécurité. Il est censé se comporter `en bon père de famille' lors de la préparation, de l'organisation et du suivi de l'évènement. Dans cette optique, il a l'obligation de prendre toutes les mesures de précaution et de sécurité nécessaires afin d'éviter tout préjudice aux personnes et aux biens.

Pour être partenaire de la politique de sécurité et contribuer au bon déroulement d'un évènement, on attend d'un organisateur qu'il prête sa pleine collaboration aux mesures de sécurité jugées opportunes par l'autorité.

La collaboration à ces mesures de sécurité est non seulement attendue mais, en outre, imposée à l'organisateur par l'autorité compétente comme condition et/ou mesure assortie à l'évènement.

Dans ce cadre, un organisateur doit également prévoir des dispositions contractuelles adéquates pour permettre l'exécution de la présente circulaire, comme indiqué ci-dessous.

Il faudra notamment prévoir au minimum : - Une clause consistant en une déclaration de consentement quant à la communication aux services de police des données personnelles collectées, en vue d'un contrôle préventif de sécurité dans le cadre de l'accès à l'évènement et des mesures à prendre à l'égard de chaque intéressé ; - Une clause prévoyant le refus d'accès à l'évènement à chaque intéressé en cas de décision négative émanant du bourgmestre suite à ce contrôle préventif de sécurité.

Les contrôles envisagés par la présente circulaire ne constituent pas la panacée pour garantir le déroulement paisible et sécurisé d'un évènement et la protection de la sécurité des personnes et des biens.

D'autres mesures doivent toujours être encouragées, telles que celles prises par l'organisateur sur la base de la législation sur la sécurité privée et particulière (service interne de gardiennage ou entreprise de gardiennage externe), que cela lui soit imposé par l'autorité de police administrative ou qu'il agisse de sa propre initiative. 2.3. Police En application de l'article 14 de la loi sur la fonction de police (LFP), les services de police veillent au maintien de l'ordre public, en ce compris le respect des lois et règlements de police, la prévention des infractions et la protection des personnes et des biens. A cet effet, notamment, ils assurent une surveillance générale et des contrôles dans les lieux qui leur sont légalement accessibles, exécutent des mesures de police administrative, prennent des mesures matérielles de police administrative de leur compétence.

Leur rôle en matière de police administrative consiste également à fournir à l'autorité de police administrative compétente les informations lui permettant de prendre les mesures nécessaires afin de maintenir et, le cas échéant, de rétablir l'ordre public, de prévenir les infractions et de protéger les personnes et les biens (articles 5/1 et 5/2 LFP).

Ces informations découlent, notamment, de l'analyse de risques qu'ils opèrent dans le cadre de la préparation de la gestion policière d'un évènement.

La circulaire OOP 41 du 31 mars 2014 définit l'analyse de risques comme étant « la méthode qui permet de rassembler, d'analyser et d'utiliser des informations de manière ciblée, systématique et dynamique, dans l'optique de prendre les mesures contribuant à réduire les risques ».

Nous renvoyons au point 8 de la circulaire OOP 41 précitée pour ce qui concerne la méthode recommandée pour effectuer cette analyse policière de risques.

Conformément à l'article 14 LFP précité, les services de police sont chargés de mettre en oeuvre les mesures de police administrative, telles que in casu les contrôles préalables de sécurité, prescrits par l'autorité de police administrative. 3. Cadre légal L'article 135, § 2, NLC, charge les communes de garantir l'ordre public sur leur territoire. A cette fin, le conseil communal peut, au moyen d'une ordonnance de police prise sur la base de l'article 119 NLC, imposer à l'organisateur d'un évènement accessible au public (qu'il se déroule sur la voie publique et dans les lieux publics (réunions, cortèges, processions, manifestations et expositions) ou encore dans les lieux clos et couverts accessibles au public (stade de football, église, prairie clôturée pour un festival de musique, zone de fête délimitée par des obstacles physiques, chapiteau, ...)) des mesures préventives et régulatrices. L'ordonnance de police peut ainsi imposer à l'organisateur de prévoir dans les conventions qui le lient à ses travailleurs, sous-traitants, prestataires de services et fournisseurs de biens une disposition relative à la transmission de leurs données aux services de police à des fins de contrôle de sécurité préalable, ainsi qu'une disposition prévoyant que l'accès au site de l'évènement peut être refusé sur la base du contrôle précité. Le principe de la liberté contractuelle entre les parties permet l'insertion de telles clauses.

En application de l'article 133 NLC, le bourgmestre est l'autorité responsable en matière de police administrative sur le territoire de la commune. Il est chargé de l'exécution des lois (de police), des décrets (de police), des ordonnances (de police), des règlements (de police) et des arrêtés (de police) et dispose d'un pouvoir `discrétionnaire' étendu de police administrative générale. Sur cette base, il peut prendre des arrêtés de police et des mesures d'exécution à portée individuelle et limitée et portant sur une personne en particulier ou un nombre limité de personnes, dans un lieu déterminé et pour une durée précise. Dans ce cadre, même en l'absence de disposition en la matière dans l'ordonnance communale, le bourgmestre peut également imposer des mesures préventives et régulatrices de sécurité à l'organisateur d'un évènement et à ses prestataires de services, fournisseurs de biens, sous-traitants, salariés ou bénévoles.

En application de l'article 14 LFP, qui charge les services de police des missions de police administrative et, dans ce cadre, d'exécuter les mesures de police prescrites par l'autorité de police administrative compétente, de l'article 34, § 3, LFP, qui permet au bourgmestre de prescrire des contrôles d'identité systématiques dans un but de sécurité publique, et des articles 44/1 et 44/7, 4° - 6°, LFP, qui permettent aux services de police de traiter des données personnelles dans le cadre de l'exercice de leurs missions de police administrative et de police judiciaire et, notamment de créer et d'exploiter des banques de données policières, les services de police utilisent les données personnelles transmises par l'organisateur de l'évènement ou récoltées à l'occasion d'un contrôle d'identité afin d'évaluer la dangerosité potentielle des personnes contrôlées pour la sécurité de l'évènement.

Les mesures préventives et régulatrices de sécurité imposées à l'organisateur de l'évènement doivent, dès lors qu'elles limitent ou conditionnent l'exercice d'un droit ou d'une liberté, répondre aux principes de légalité (elles doivent être autorisées par la loi), de subsidiarité (elles doivent être absolument nécessaires pour atteindre l'objectif poursuivi), de proportionnalité (elles doivent être proportionnelles à l'objectif qu'elles poursuivent), d'égalité (des situations similaires doivent être traitées de la même manière) et d'opportunité (la mise en oeuvre de ces mesures ne peut être plus préjudiciable que le fait de s'en abstenir). C'est le lien entre l'analyse de risques de l'évènement (dont objet au point 2.3 de la présente circulaire) et les mesures prescrites qui garantit le respect des principes de subsidiarité, de proportionnalité et d'opportunité.

In casu, l'analyse de risques doit démontrer que les contrôles préalables de sécurité sont absolument nécessaires au maintien de l'ordre public, proportionnés à cet objectif et opportuns.

Sur la base des articles 5/1, 5/2, et 44/1, § 4, LFP, les services de police communiquent le résultat de leur contrôle de sécurité à l'autorité de police administrative afin de permettre à celle-ci de communiquer à l'organisateur sa décision de ne pas laisser accéder telle ou telle personne sur le site de l'évènement.

Afin de respecter le principe régissant tout traitement de données, seule l'information adéquate, pertinente et non excessive sera transmise à l'autorité de police administrative.

En application de l'article 19, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, une demande de suspension/annulation peut être présentée au Conseil d'Etat contre la décision du bourgmestre.

Si le collaborateur concerné estime que la décision est basée sur des informations erronées, il peut faire usage de la procédure d'accès indirect, comme actuellement prévue par l'article 13 de la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel, dans le but de faire rectifier ces données.

Les contrôles envisagés dans la présente circulaire ne portent pas préjudice aux hypothèses de vérification de sécurité ou même d'enquêtes de sécurité prescrites par la loi du 11 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 11/12/1998 pub. 07/05/1999 numac 1999007004 source ministere de la defense nationale Loi relative à la classification et aux habilitations de sécurité fermer relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité ou par d'autres législations spécifiques. 4. Modalités du contrôle Il convient d'abord de souligner que, de manière générale, le contrôle doit se dérouler conformément à la réglementation européenne et/ou nationale en vigueur en matière de traitement de données à caractère personnel, et plus particulièrement au chapitre IV, section 1èrebis, de la loi sur la fonction de police. Lors de l'exécution de ces contrôles, il y a lieu de suivre un plan par étapes/une feuille de route : 1) Dans le cadre de la préparation de l'évènement, le service de police, qui est chargé de la gestion de celui-ci en application des articles 7 à 7/2 LFP (dénommé ci-après « le service de police responsable »), procède à une analyse de risques.2) Sur la base de cette analyse de risques, l'autorité de police administrative localement compétente détermine les mesures préventives, régulatrices et de contrôle qui sont absolument nécessaires, pertinentes, proportionnées et opportunes pour garantir le déroulement paisible et sécurisé de l'évènement.Une de ces mesures peut être le contrôle de sécurité tel que décrit dans la présente circulaire.

Lors de la prise de cette décision, il y a lieu par ailleurs de tenir compte des analyses de l'OCAM et du Centre de crise, ainsi que de toute autre information pertinente.

Avant que la mesure de contrôle préalable de sécurité ne puisse être décidée, les services de police doivent examiner l'éventuelle applicabilité de la règlementation concernant l'analyse d'impact relative à la protection des données.

L'analyse de risques permet, assortie de l'analyse d'impact relative à la protection des données, de déterminer la portée de ces contrôles, ainsi que les critères à prendre en compte pour ceux-ci.

Elles permettent également de déterminer quelles banques de données il convient de consulter.

Enfin, elles indiqueront les personnes à contrôler (uniquement une partie des collaborateurs [bénévoles, fournisseurs,...], uniquement certains lieux,...) et les personnes qui ont peut-être déjà été contrôlées en vertu d'autres réglementations (ex. : loi du 11 décembre 1998Documents pertinents retrouvés type loi prom. 11/12/1998 pub. 07/05/1999 numac 1999007004 source ministere de la defense nationale Loi relative à la classification et aux habilitations de sécurité fermer relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité ou loi du 2 octobre 2017Documents pertinents retrouvés type loi prom. 02/10/2017 pub. 31/10/2017 numac 2017031388 source service public federal interieur Loi réglementant la sécurité privée et particulière fermer réglementant la sécurité privée et particulière).

Le contrôle de sécurité doit être prévu dans une ordonnance communale de police et est également transmise sans délai à l'organisateur.

L'ordonnance doit aussi imposer aux organisateurs de s'assurer que les prestataires de services, les fournisseurs de biens, les sous-traitants et les membres du personnel, rémunérés ou bénévoles, soient informés et marquent leur accord sur le fait que leurs données peuvent être transmises aux services de police afin d'effectuer un contrôle de sécurité (par exemple via le contrat de travail, de bénévolat ou de service ou sous toute autre forme de consentement écrit, libre et éclairé).

La portée, les critères et les catégories de personnes à contrôler doivent être suffisamment clairs pour les personnes concernées, par exemple en les déterminants dans l'ordonnance communale de police. 3) Conformément à l'accord conclu entre l'organisateur et les prestataires de services, fournisseurs de biens, sous-traitants, membres du personnel, rémunérés ou bénévoles, et en conséquence de la décision de l'autorité de police administrative, les données à caractère personnel sont communiquées au service de police responsable au plus tard 6 semaines avant le début de l'évènement.L'organisateur doit signaler toute modification le plus rapidement possible et, avec l'accord du service de police responsable, peut également transmettre des ajouts après cette période.

Il y a lieu de transmettre au moins les données suivantes : - Prénom; - Nom; - Date de naissance ; - Lieu de naissance (si disponible); - Numéro de registre national (si disponible) ou le numéro NISS (si disponible); - Tâche et fonction à accomplir durant l'évènement.

La forme sous laquelle ces données doivent être transmises au service de police responsable est déterminée par la police fédérale.

Le service de police responsable tient un registre qui consigne le traitement de ces données, dans le cas où cela n'existe pas encore. 4) Ensuite, les services de police procèdent à des contrôles préalables de sécurité en se basant sur les données d'identité des personnes à contrôler qui ont été transmises par l'organisateur. A cet égard, les services de police n'utilisent que les données à caractère personnel qui leur ont été communiquées et ne sont pas responsables de l'exactitude de ces données (si l'organisateur leur signale des données erronées, ils doivent bien entendu les corriger immédiatement). 5) Si ces contrôles de sécurité mettent au jour des éléments pouvant donner lieu à la remise d'un avis négatif au bourgmestre concernant l'accès du collaborateur à l'évènement, les services de police doivent se concerter avec le ministère public, le Local Task Force (si applicable) et les éventuelles autres instances et organes d'avis appropriés et compétents.6) Au terme du contrôle, les services de police rendent leur avis au bourgmestre concernant le risque en matière de sécurité. Le bourgmestre reste responsable en dernier ressort de prendre ou non la décision concernant la personne concernée. Il transmettra cette décision à l'organisateur et à la personne concernée, et motivera sa décision vis-à-vis de l'intéressé sur base de la menace pour l'ordre public que représente sa présence sur les lieux de l'évènement.

Cette motivation ne pourra faire état des données policières (données à l'information ou à l'instruction) qu'avec l'accord du magistrat compétent. Conformément aux lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, le bourgmestre doit indiquer qu'une demande de suspension/annulation peut être soumise au Conseil d'Etat. 7) Si le bourgmestre émet une décision négative, l'organisateur refuse l'accès à l'évènement à l'intéressé. Afin de permettre un tel refus d'accès, l'organisateur doit également prévoir les dispositions nécessaires dans le contrat de travail, de bénévole ou de service.

L'organisateur informe le bourgmestre des suites données. 8) Si la personne concernée n'est pas d'accord avec la décision, une demande de suspension/annulation peut être déposée auprès du Conseil d'Etat.Cette possibilité doit être indiquée dans la décision soumise à l'intéressé conformément aux lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.

Si la décision est basée sur des données inexactes, la personne concernée peut demander la rectification de ses données via la procédure d'accès indirect.

S'il s'avère que les données de l'intéressé sont inexactes, un nouveau contrôle peut être effectué.

Il convient de préciser que les démarches ci-dessus ne peuvent contribuer à la sécurité d'un évènement que si les présentes directives sont appliquées par toutes les parties.

L'exécution de ces contrôles de sécurité ne constitue cependant qu'une obligation de moyens; elle ne peut en aucun cas garantir une sécurité absolue.

Bruxelles, le 29 mars 2018.

Le Vice-Premier Ministre et Ministre de la Sécurité et de l'Intérieur, J. JAMBON