18 JUILLET 2000. - Arrêté du Gouvernement wallon modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région

RAPPORT AU GOUVERNEMENT DE LA REGION WALLONNE I. PRESENTATION GENERALE Le projet d'arrêté que j'ai l'honneur de soumettre au Gouvernement procède à la réfection des articles 26 à 29 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région, annulés par le Conseil d'Etat en un arrêt n° 83.583 du 1er juillet 1999.

L'annulation est intervenue pour les motifs « qu'une bonne gestion des services publics requiert que certaines fonctions spécialisées soient réservées à des agents possédant des connaissances et aptitudes attestées par la possession d'un diplôme déterminé; que, sur ce point, la démonstration de la partie adverse ne souffre pas la discussion; que, toutefois, elle concède que des agents titulaires d'un des diplômes visés à l'article 26 de l'arrêté attaqué exercent, fût-ce de manière exceptionnelle, des fonctions accessibles à tous les agents du niveau 1 et bénéficient néanmoins, pour le seul motif qu'ils sont titulaires d'un diplôme déterminé, d'une échelle de traitement préférentielle; que les requérants affirment, sans être contredits, que des fonctions spécialisées sont réservées aux docteurs et licenciés en droit, sans qu'ils bénéficient, pour l'exercice de ces fonctions, d'une valorisation pécuniaire, que la partie adverse reste en défaut d'expliquer et de justifier, au regard de l'article 10 de la Constitution, cette différence de traitement et le Conseil d'Etat n'aperçoit pas quelles raisons objectives la rendrait admissible; que, toutefois, des difficultés de recrutement à certaines fonctions spécialisées justifient à suffisance que des rémunérations attrayantes, et donc dérogatoires au régime commun, y soient attachées; qu'il est notoire que, jadis, la difficulté de recruter des ingénieurs au sein des services publics a conduit à leur attribuer des rémunérations préférentielles par rapport aux titulaires d'autres diplômes universitaires, sans pour autant méconnaître le principe d'égalité; que la partie adverse n'établit nullement que cette difficulté serait persistante; qu'une différence de traitement, autrefois justifiée par les circonstances, ne reste admissible qu'à circonstances inchangées (voir Cour d'arbitrage, arrêts n° 5/98 du 21 janvier 1998 et 53/98 du 20 mai 1998); qu'en l'espèce, la partie adverse n'a pas apporté le moindre commencement de preuve de ce que l'état actuel du marché de l'emploi ne permettrait toujours pas de recruter au sein des services publics les titulaires de certains diplômes à défaut de leur accorder des rémunérations préférentielles, que si tel est peut-être le cas, de simples affirmations non étayées par des éléments concrets ne peuvent suffire pour établir de manière convaincante l'absence de discrimination ». 1. Motif de la réfection des articles 26 à 29 de l'arrêté du 17 novembre 1994 La liste des diplômes spécialisés pris en compte pour l'octroi des échelles spéciales doit être fondée sur des raisons objectives, de telle sorte que les différences de traitement ainsi crées ne constituent pas une violation de l'article 10 de la Constitution. Si les raisons qui justifient l'existence d'échelles spéciales en rapport avec la possession des dix diplômes énumérées par l'article 26 annulé n'ont effectivement jamais été explicitées, cela ne signifie nullement qu'elles n'existaient pas. J'ai donc recueilli des informations sur les différents diplômes exigés des personnes entrant dans la fonction publique régionale, sur les mérites objectifs dont témoigne la possession des diplômes et sur les difficultés éventuelles que provoque - par manque d'attractivité - l'octroi des échelles normales dans le recrutement de personnes détentrices de certains diplômes.

Cette collecte d'informations est particulièrement difficile en raison de l'absence, à quelque niveau de pouvoir que ce soit, de statistiques précises et significatives permettant d'isoler chaque sous-marché de l'emploi correspondant à chaque diplôme.

Les dernières statistiques du FOREM faisaient état d'une baisse sensible entre 1997 et 1998 du nombre de demandeurs d'emploi inoccupés d'ingénieurs civils (- 22 %), de spécialistes des sciences physiques et chimiques (- 7,5 %) et d'informaticiens (- 7 %).

En outre, une étude de FABRIMETAL, publiée en août 1998, attirait déjà l'attention des pouvoirs publics sur le fait qu'un tiers des offres d'emploi pour ingénieurs étaient insatisfaites, ce qui représentait en juin 1998, pour la Wallonie, un chiffre de 1290 unités. Cet état de pénurie doit également être combiné au nombre de diplômés ingénieurs civils qui baisse (1991-92 : 1423 étudiants inscrits; 1997-98 : 982 étudiants inscrits).

La situation n'est pas meilleure pour ce qui concerne les études scientifiques en général. Les statistiques fournies par le Conseil des Recteurs (C.R.E.F.) sur le nombre d'inscriptions et le nombre de diplômes décernés par les universités belges font apparaître une baisse constante du nombre d'inscriptions depuis le début des années 90, à la différence des études en sciences humaines et sociales. C'est ainsi qu'alors que le nombre de diplômés en droit, par exemple, est resté constant à un niveau de +/- 11 % du total des diplômes universitaires, le nombre de diplômés en sciences est passé de 11 % de ce total (année académique 1989-1990) à 9,5 % (année académique 1996-1997), en sciences médicales et dentaires de 13,5 % à 11,5 %, en pharmacie de 3,5 % à un peu moins de 3 % et en sciences vétérinaires de 2 % à moins de 1,5 %.

Il est donc permis d'en conclure ainsi que le constatait le Conseil central de l'Economie dans un rapport du mois de septembre 1999 sur les marges maximales disponibles pour l'évolution du coût salarial que « la forte croissance de l'emploi en 1997, 1998 et 1999 a provoqué, en dépit du nombre encore élevé de chômeurs et de demandeurs d'emplois actifs, des goulots d'étranglement et des tensions croissantes dans certains segments du marché du travail ».

Les dernières données macroéconomiques pour l'année 2000 font apparaître une croissance économique soutenue, essentiellement dans les secteurs faisant partie de ce qu'il est convenu d'appeler « la nouvelle économie » qui se caractérisent notamment par l'occupation d'une main d'oeuvre de haut niveau et très spécialisée. Par conséquent, les goulots d'étranglement dans les segments du marché de l'emploi des ingénieurs, informaticiens et scientifiques en général risquent de s'aggraver.

Même s'il est malaisé, comme il a été signalé plus avant, de fournir des données chiffrées précises pour chaque diplôme repris à l'article 26 du statut pécuniaire, il reste difficilement contestable que les services du Gouvernement wallon et les organismes d'intérêt public qui en dépendent ne peuvent exercer pleinement toutes leurs missions sans recourir à du personnel spécialisé. Ce dernier étant très recherché sur le marché de l'emploi, sa valeur par le jeu de la loi de l'offre et de la demande augmente. L'octroi d'échelles spéciales est donc indispensable. 2. Rétroactivité de la réfection des articles 26 à 29 de l'arrêté du 17 novembre 1999 Le projet d'arrêté du Gouvernement wallon prévoit une rétroactivité au 1er juillet 1999.Cette rétroactivité se justifie d'une part par le fait qu'il n'est nullement porté atteinte aux droits des requérants et, d'autre part, pour maintenir le bon fonctionnement du service public. Cette date est celle fixée dans l'arrêt n° 82.185 du 3 septembre 1999. a) L'absence d'atteinte aux droits des requérants Les requérants ne pourraient en effet revendiquer que leur soit accordée une échelle de traitement correspondant à celle accordée aux fonctionnaires visés à l'article 26 de l'arrêté du 17 novembre 1994 dans la mesure où il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité (Conseil d'Etat, arrêt SCHOUTEET n° 29.514, du 8 mars 1988). Cette démarche vaut pour la période écoulée depuis le 1er juillet 1999 mais aussi pour celle entre le 1er décembre 1994 (date d'entrée en vigueur de l'arrêté du 17 novembre 1994) et le 30 juin 1999 (date où il cesse d'exister suite aux arrêts du Conseil d'Etat n° 81.583 du 1er juillet 1999 et n° 82.185 du 3 septembre 1999).

Par ailleurs, il faut considérer que les requérants ne pourront, à la suite de l'arrêt du 1er juillet 1999, réclamer le bénéfice d'une lacune législative résultant d'un arrêt du Conseil d'Etat ainsi qu'il ressort de l'arrêt n° 31/96 de la Cour d'arbitrage du 15 mai 1996.

Dans cette espèce, la Cour avait à répondre à la question de savoir si l'article 14, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat violait les articles 10 et 11 de la Constitution en raison de l'inexistence d'un recours en annulation contre les décisions administratives émanant d'une assemblée législative ou de ses organes tandis que pareil recours pouvait être introduit contre une décision administrative émanant d'une autorité administrative. La Cour d'arbitrage a estimé que cette discrimination « ne trouve pas son origine dans l'article 14, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat » et la Cour d'ajouter qu' » il ne peut être remédié à cette situation que par une intervention du législateur, lors de laquelle il puisse envisager, par égard à l'indépendance qui doit être assurée aux assemblées législatives, de prévoir des garanties spécifiques auxquelles il n'a pas dû veiller lors de l'élaboration des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ». Or, en l'espèce, seule une disposition réglementaire permettrait de créer dans le chef des requérants un droit au paiement d'une échelle de traitement telle que visée aux articles 26 à 29 de l'arrêté du 17 novembre 1994.

Par conséquent, il est permis d'en déduire que les requérants ne souffrent d'aucune atteinte à leur situation juridique, fût-ce pour l'avenir. b) Maintien du bon fonctionnement du service public L'arrêt du Conseil d'Etat n° 81.583 du 1er juillet 1999 a eu pour effet que l'on se trouve dans la situation où il faut considérer que les fonctionnaires visés à l'article 26 de l'arrêté du 17 novembre 1994 ne jouissent plus des échelles de traitement spéciales inscrites aux articles 27 à 29 de l'arrêté et ce sans que puissent revivre les dispositions qui prévalaient antérieurement à l'adoption de ces dispositions, dès lors que l'article 31 dudit arrêté (qui abroge les dispositions antérieurement applicables en matière de statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région) n'a pas été déféré à la censure du Conseil d'Etat.

Dans la mesure où les articles 27 à 29 conféraient aux agents visés à l'article 26 une échelle spéciale de traitement, il faut considérer que l'annulation de ces dispositions dérogatoires au droit commun a pour conséquence que ces agents bénéficient actuellement de l'échelle de traitement de droit commun à laquelle se rapportent les grades dont ils sont titulaires (sauf les membres du personnel transférés de l'Etat fédéral qui, en vertu de l'article 88 de la loi spéciale du 8 août 1980 « conservent au moins la rétribution et l'ancienneté qu'ils avaient ou auraient obtenues s'ils avaient continué à exercer dans leur service d'origine la fonction dont ils étaient titulaires au moment de leur transfert »).

Par conséquent, l'autorité administrative aurait pu, avec l'accord des agents concernés ou par la voie judiciaire, récupérer les sommes indûment perçues depuis le 1er juillet 1999.

Le Gouvernement entend toutefois y renoncer, d'une part parce que cette absence d'action ne portait nullement atteinte aux droits des requérants et, d'autre part, parce que cette action était de nature à réviser la situation pécuniaire de nombreux agents des Services du Gouvernement wallon (529 agents statutaires et contractuels) et des organismes d'intérêt public soumis au statut (exemples : les deux centres hospitaliers et l'Institut scientifique de service public), ce qui n'aurait pas manqué de provoquer une désorganisation de nombreux services nuisant ainsi au bon fonctionnement et à la continuité du service public.

Comme il a été démontré plus avant dans ce rapport, de nombreuses fonctions scientifiques et techniques au sein des services publics wallons ne peuvent être exercées que par des agents disposant de diplômes particuliers.

L'offre et la demande dans certains segments du marché de l'emploi sont telles que les services publics se doivent d'offrir des barèmes particuliers pour attirer la main d'oeuvre dont ils ont besoin.

Une réduction importante des traitements de ces agents serait de nature à provoquer une démotivation dans leur chef avec toutes les conséquences que cela pourrait engendrer au sein du personnel concerné (absentéisme, congé pour mission, démission, etc.) et, par ce fait, au sein des nombreux services occupant ce type de personnel (impossibilité de remplir les missions assignées, dysfonctionnements, etc.).

Le Gouvernement s'est engagé à atteindre des objectifs ambitieux, tels que rehausser le produit intérieur brut, relever le taux d'emploi, intensifier les exportations, améliorer le cadre de vie et relever les niveaux de formation. Il ne peut réussir sans la mobilisation de chacun, donc y compris de ses Services et des organismes qui en dépendent. Le Gouvernement ne peut par conséquent se permettre de prendre le risque de provoquer une désorganisation de ceux-ci, sous peine de compromettre, dès à présent, la réalisation des objectifs précités.

L'analyse des mérites objectifs dont témoignent les diplômes exigés des fonctionnaires et l'inclusion dans le projet de réforme globale du statut des propositions que les conclusions de cette analyse suggèreront sera poursuivie.

II. COMMENTAIRE ARTICLE PAR ARTICLE

Article 1er.Cet article reprend de manière identique les dispositions qui figuraient dans les articles 26 à 29 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région.

Art. 2.Pour les raisons évoquées plus avant dans le rapport, cet article consacre le caractère rétroactif à la date du 1er juillet 1999 des dispositions figurant à l'article 1er.

AVIS DU CONSEIL D'ETAT Le Conseil d'Etat, section de législation, deuxième chambre, saisi par le Ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique de la Région wallonne, le 8 juin 2000, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas un mois, sur un projet d'arrêté du Gouvernement wallon "modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région", a donné le 5 juillet 2000 l'avis suivant : Observation générale L'arrêté en projet procède à la réfection des articles 26 à 29 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région qui ont été annulés par un arrêt de la section d'administration du Conseil d'Etat, le 1er juillet 1999 (1), pour violation du principe d'égalité. Ces dispositions accordaient des échelles barémiques préférentielles aux agents de la Région wallonne, titulaires de certains diplômes, en excluant, notamment, les porteurs d'un diplôme de licencié ou de docteur en droit.

La section d'administration du Conseil d'Etat a jugé qu'en l'espèce la Région wallonne "n'a pas apporté le moindre commencement de preuve de ce que l'état actuel du marché de l'emploi ne permettrait toujours pas de recruter au sein des services publics les titulaires de certains diplômes à défaut de leur accorder des rémunérations préférentielles; que si tel est peut-être le cas, de simples affirmations non étayées par des éléments concrets ne peuvent suffire pour établir de manière convaincante l'absence de discrimination,". L'arrêté en projet reproduit intégralement les dispositions annulées et, cette fois, il est accompagné d'un rapport au Gouvernement expliquant les raisons de cette réfection.

Le rapport au Gouvernement met ainsi en évidence les raisons objectives qui, selon le Gouvernement wallon, pourraient justifier que des échelles de traitement préférentielles soient accordées aux porteurs de certains diplômes. La section de législation du Conseil d'Etat constate cependant qu'un recours en tierce opposition dirigé contre l'arrêt n° 81.583, qui a annulé les articles 26 à 29 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994., précité, est encore actuellement pendant devant la section d'administration du Conseil d'Etat.

Ce recours a été introduit par la Fédération royale d'associations belges d'ingénieurs civils et d'ingénieurs agronomes, l'Association des ingénieurs du Ministère de la Région wallonne et quelques ingénieurs agissant à titre individuel.

La tierce opposition a pour objet de démontrer que les articles 26 à 29 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994, précité, ne violent pas le principe de l'égalité. La tierce opposition pouvant conduire à la mise à néant (2) de l'arrêt n° 81.583, précité et, par voie de conséquence, à la mise à néant de l'annulation des articles 26 à 29 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994, précité, la section de législation ne peut se prononcer sur les dispositions en projet.

Il est d'usage que la section de législation s'abstienne de formuler, sur un texte en projet, des observations de fond qui sont susceptibles d'influencer l'issue d'une procédure contentieuse en cours, ce qui, en l'espèce, pourrait être le cas.

En effet, la question qui devra être tranchée par la section d'administration du Conseil d'Etat, si le recours en tierce opposition est déclaré recevable, est la même que celle que la section de législation doit aborder dans le cadre de son contrôle préventif à savoir la compatibilité des échelles de traitement préférentielles avec les principes constitutionnels d'égalité et de non-discrimination.

En conséquence, la section de législation s'abstient de donner un avis sur les dispositions en projet.

La chambre était composée de : MM. : J.-J. Stryckmans, premier président;

Y. Kreins, P. Quertainmont, conseillers d'Etat;

F. Delperee, J. Kirkpatrick, assesseurs de la section de législation;

Mme J. Gielissen, greffer assumé.

Le rapport a été présenté par Mme P. Vandernacht, auditeur. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par M. B. Rongvaux, référendaire adjoint.

Le greffier, J. Gielissen.

Le premier président, J.-J. Stryckmans.

Pour expédition délivrée au Ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique de la Région wallonne.

Le 6 juillet 2000.

Le Greffer en chef du Conseil d'Etat, D. LANGBEEN _______ Notes (1) Arrêt n° 81.583, modifié par l'arrêt n° 82.185 du 3 septembre 1999. (2) M.Leroy, « Contentieux administratif », Bruxelles, Bruylant, 1996, pp. 766-768.

18 JUILLET 2000. - Arrêté du Gouvernement wallon modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région Le Gouvernement wallon, Vu la loi spéciale du 8 août 1980 des réformes institutionnelles, notamment l'article 83, § 3, modifié par la loi spéciale du 8 août 1988;

Vu l'arrêté royal du 26 septembre 1994 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l'Etat applicables au personnel des services des Gouvernements de Communauté et de Région et des Collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française ainsi qu'aux personnes morales qui en dépendent;

Vu l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région;

Vu l'arrêt n° 81583 du 1er juillet 1999 du Conseil d'Etat;

Vu l'arrêt n° 82185 du 3 septembre 1999 du Conseil d'Etat;

Vu le rapport au Gouvernement présenté par le Ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique;

Vu l'avis de l'Inspecteur des Finances, donné le 7 avril 2000;

Vu l'accord du Ministre du Budget , donné le 13 avril 2000;

Vu l'accord du Ministre de la Fonction publique, donné le 24 mars 2000;

Vu le protocole n° 312 du 2 juin 2000 du Comité de secteur n° XVI;

Vu la délibération du Gouvernement le 13 avril 2000 sur la demande d'avis à donner par le Conseil d'Etat dans un délai ne dépassant pas un mois;

Vu l'avis du Conseil d'Etat, donné le 5 juillet 2000, en application de l'article 84, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat;

Sur la proposition du Ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique;

Après délibération, Arrête :

Article 1er.Il est inséré dans l'arrêté du Gouvernement wallon du 17 novembre 1994 portant le statut pécuniaire des fonctionnaires de la Région, un chapitre III, comprenant les articles 26 à 29 et rédigé comme suit : « Chapitre III. - Dispositions particulières à l'égard de fonctionnaires de la Région titulaires de grades correspondant à certaines qualifications.

Art. 26.Le présent chapitre s'applique aux fonctionnaires de la Région et aux stagiaires, candidats fonctionnaires de la Région, au recrutement desquels a été exigé un diplôme d'ingénieur civil, d'ingénieur agronome, d'ingénieur chimiste et des industries agricoles, d'ingénieur géologue, de licencié en informatique, de licencié en pharmacie, de docteur en sciences, de docteur en sciences chimiques, de docteur en médecine vétérinaire ou de docteur en médecine, chirurgie ou accouchement.

Art. 27.Les fonctionnaires qui sont nommés par conversion de grade au grade d'attaché ainsi que les stagiaires qui sont recrutés au grade d'attaché bénéficient de l'échelle spéciale attachée au grade du rang A6.

Art 28. Les fonctionnaires qui sont nommés par conversion de grade au grade de premier attaché bénéficient de l'échelle spéciale attachée au grade du rang A5.

Les fonctionnaires titulaires du grade d'attaché correspondant à une qualification visée à l'article 26 bénéficient de l'échelle spéciale attachée au grade du rang A5 dès qu'ils sont promus par avancement de grade au grade de premier attaché.

Art. 29.Les fonctionnaires qui sont nommés par conversion de grade au grade de directeur bénéficient de l'échelle spéciale attachée au grade du rang A4.

Les fonctionnaires titulaires du grade de premier attaché correspondant à une qualification visée à l'article 26 bénéficient de l'échelle spéciale attachée au grade du rang A4 dès qu'ils sont promus par avancement de grade au grade de directeur. »

Art. 2.Le présent arrêté produit ses effets le 1er juillet 1999.

Art. 3.Le Ministre de la Fonction publique est chargé de l'exécution du présent arrêté.

Namur, le 18 juillet 2000.

Le Ministre-Président, J.-Cl. VAN CAUWENBERGHE Le Ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique, J-M. SEVERIN