COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 78/2021 du 27 mai 2021 Numéro du rôle : 7381 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret de la Région flamande du 23 décembre 2011 « relatif à la gestion durable de cycles de matériaux et de déchets », posée par le Tribunal de première instance d'Anvers, division d'Anvers.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents L. Lavrysen et F. Daoût, et des juges T. Merckx-Van Goey, T. Giet, R. Leysen, M. Pâques et T. Detienne, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président L. Lavrysen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 31 janvier 2020, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 3 avril 2020, le Tribunal de première instance d'Anvers, division d'Anvers, a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret [de la Région flamande] du 23 décembre 2011 relatif à la gestion durable de cycles de matériaux et de déchets, tel qu'il était applicable avant sa modification par le décret du 21 décembre 2018 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 2019, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que cette disposition n'est pas applicable aux déchets contenant du chlorure de calcium qui proviennent de la production de chlorure de calcium et qui sont déversés sur une décharge autorisée à cet effet, alors que cette disposition est applicable aux déchets contenant du chlorure de calcium qui proviennent de la production d'acide phosphorique et de processus métallurgiques ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la disposition en cause B.1.1. Le décret de la Région flamande du 23 décembre 2011 « relatif à la gestion durable de cycles de matériaux et de déchets » (ci-après : le décret du 23 décembre 2011) prévoit une redevance écologique, qui, conformément à l'article 45 du décret, est due notamment par « les exploitants des installations soumis à autorisation, visées à l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 1° à 18° inclus, et § 2, alinéa 1er ».

B.1.2. L'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret du 23 décembre 2011, avant sa modification par l'article 15 du décret du 21 décembre 2018 « contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 2019 » (ci-après : le décret du 21 décembre 2018), disposait : « § 1er. Le montant de la redevance écologique est fixé comme suit, dépendant de la nature des déchets et du mode de traitement : [...] 11° pour le déversement de déchets de plâtre et de déchets contenant du chlorure de calcium en provenance de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques sur une décharge autorisée à cet effet : 1 euro par tonne.Pour les années d'imposition 2013 et 2015, ce taux s'applique également au déversement sur une décharge autorisée à cet effet de déchets de plâtre collectés sélectivement, provenant d'entreprises qui transforment des déchets de plâtre collectés sélectivement en matières premières pour la production de nouveaux produits de plâtre qui, conformément à l'avis d'OVAM, ne peuvent pas être recyclées. A partir du 1er juillet 2016 jusqu'à l'année 2019 incluse, ce tarif s'applique également aux résidus non recyclables de déchets de plâtre collectés sélectivement, provenant d'entreprises qui transforment des déchets de plâtre collectés sélectivement en matières premières pour la production de nouveaux produits de plâtre. Ce tarif s'applique à une quantité qui s'élève à 15 % pour 2016 et pour 2017, 2018 et 2019 à 10 % de la quantité de déchets de plâtre collectés sélectivement apportés aux entreprises concernées ».

Cette disposition prévoit donc un tarif de 1 euro par tonne pour la redevance écologique sur le déversement de certaines catégories de déchets de plâtre ou de chlorure de calcium sur une décharge autorisée à cet effet. Ce tarif est largement inférieur au tarif général de 55 euros par tonne pour le déversement de déchets non combustibles, fixé à l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 5°.

B.2. Le juge a quo demande si l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret du 23 décembre 2011 est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, « en ce que cette disposition n'est pas applicable aux déchets contenant du chlorure de calcium qui proviennent de la production de chlorure de calcium et qui sont déversés sur une décharge autorisée à cet effet, alors que cette disposition est applicable aux déchets contenant du chlorure de calcium qui proviennent de la production d'acide phosphorique et de processus métallurgiques ».

Le contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution porte sur une différence ou sur une identité de traitement entre des catégories de personnes. La question préjudicielle doit donc être comprise en ce sens que la Cour est interrogée sur une différence de traitement entre des redevables qui déversent des déchets de chlorure de calcium, selon que ces déchets proviennent de la production de chlorure de calcium ou de la production d'acide phosphorique et de processus métallurgiques.

B.3.1. La question préjudicielle porte uniquement sur le tarif réduit de déversement, sur une décharge autorisée à cet effet, des déchets visés dans la première phrase de la disposition en cause, à savoir les « déchets de plâtre et [les] déchets contenant du chlorure de calcium en provenance de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques ».

Ce tarif trouve son origine dans le décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 « relatif à la prévention et à la gestion des déchets » (ci-après : le décret du 2 juillet 1981). Initialement, l'article 47, § 2, 21°, de ce décret, tel qu'il avait été modifié par l'article 7 du décret de la Communauté flamande du 21 décembre 1994 « contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1995 », prévoyait un taux de « 30 francs par tonne, pour le déversement de déchets sur une monodécharge autorisée pour le déversement de déchets de plâtre et de déchets contenant du chlorure de calcium ».

L'article 46 du décret du 22 décembre 2006 « contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 2007 » (ci-après : le décret du 22 décembre 2006) a ensuite prévu, à l'article 48, § 2, 9°, du décret du 2 juillet 1981, un tarif de « [1 euro] par tonne pour le déversement de déchets de plâtre et de déchets contenant du chlorure de calcium sur une décharge autorisée à cet effet ». L'exposé des motifs du décret du 22 décembre 2006 mentionne que « plusieurs taux de redevance réduits sont maintenus pour le déversement de flux de déchets pour lesquels aucun autre mode de traitement n'est disponible, notamment pour les terres de dragage et de vidange et pour les monoflux existants » (Doc. parl., Parlement flamand, 2006-2007, n° 965/1, p. 26).

B.3.2. L'article 63 du décret du 9 juillet 2010 « contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 2010 » (ci-après : le décret du 9 juillet 2010) a remplacé, à l'article 48, § 2, 9°, du décret du 2 juillet 1981, les mots « pour le déversement de déchets de plâtre ou de déchets contenant du chlorure de calcium sur une décharge autorisée à cet effet » par les mots « pour le déversement de déchets de plâtre et de déchets contenant du chlorure de calcium en provenance de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques sur une décharge autorisée à cet effet ».

Dans l'exposé des motifs du décret du 9 juillet 2010, il est précisé que le tarif réduit a été inscrit dans le décret du 2 juillet 1981 pour les déchets de plâtre ou de chlorure de calcium qui proviennent de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques, « pour lesquels il est encore admis que le déversement est la meilleure technique disponible ». Selon l'exposé des motifs, le tarif réduit n'était auparavant appliqué qu'aux flux de déchets provenant de ces processus de production, qui « [étaient] d'ailleurs les seuls monoflux [...] pour lesquels il [n'existait] pas encore de traitement autre que le déversement », mais la question s'était posée d'appliquer le tarif réduit également à d'autres déchets de plâtre « pour lesquels un autre traitement et une réutilisation sont déjà possibles ». Etant donné que « l'application du tarif réduit de déversement aux flux de déchets de plâtre recyclables n'est pas souhaitable d'un point de vue politique car elle découragerait les initiatives de recyclage existantes en réduisant considérablement le coût du déversement des déchets de plâtre réutilisables », le législateur décrétal a jugé souhaitable « de faire figurer explicitement dans le décret, à titre de précision, la limitation du tarif réduit de déversement » (Doc. parl., Parlement flamand, 2009-2010, n° 508/1, pp. 26-27).

B.3.3. L'article 82 du décret du 23 décembre 2011 a abrogé le décret du 2 juillet 1981 avec effet au 1er juin 2012. Le tarif réduit de 1 euro par tonne « pour le déversement de déchets de plâtre et de déchets contenant du chlorure de calcium en provenance de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques sur une décharge autorisée à cet effet » a été maintenu dans l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret du 23 décembre 2011, qui est visé dans la question préjudicielle.

B.3.4. Dans l'intervalle, l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, a été modifié par l'article 15 du décret du 21 décembre 2018.

Cette disposition prévoit désormais qu'à partir du 1er janvier 2019, le tarif de 1 euro par tonne vaut également pour le déversement sur une décharge autorisée à cet effet de boues à base de gypse issues de la production de chlorure de calcium et de scories de plomb de procédés métallurgiques.

L'article 15 est entré en vigueur le 1er janvier 2019 et n'a donc pas des effets directs sur le litige au fond, puisque les déversements de déchets en cause ont eu lieu entre 2016 et 2018. La Cour examine dès lors l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, dans sa version applicable devant le juge a quo, c'est-à-dire avant sa modification par le décret du 21 décembre 2018.

Quant au fond B.4. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.5. Il peut se déduire de la décision de renvoi et des mémoires introduits qu'il convient d'entendre par les termes « déchets contenant du chlorure de calcium qui proviennent de la production de chlorure de calcium », visés dans la question préjudicielle, des déchets sous forme de boues à base de gypse issus de la production de chlorure de calcium à la suite d'une réaction entre la craie et l'acide chlorhydrique. Cette boue est ensuite pressée en gâteaux de filtration, qui sont déversés sur une décharge autorisée à cet effet.

La Cour limite son examen à ce type de déchets, ci-après désignés sous l'appellation simplifiée de « déchets de plâtre provenant de la production de chlorure de calcium ».

B.6.1. Selon le Gouvernement flamand et la « Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij » (Société publique des déchets de la Région flamande) (ci-après : l'OVAM), les déchets de plâtre provenant de la production de chlorure de calcium ne sont pas comparables aux déchets de plâtre et aux déchets de chlorure de calcium qui proviennent de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques, en ce que, d'une part, leurs compositions chimiques seraient différentes et, d'autre part, ils seraient générés par des processus de production différents.

B.6.2. Il ne faut cependant pas confondre différence et non-comparabilité. Les différences soulevées par le Gouvernement flamand et par l'OVAM peuvent certes constituer un élément dans l'appréciation d'une différence de traitement, mais elles ne sauraient suffire pour conclure à la non-comparabilité, sous peine de vider de sa substance le contrôle au regard du principe d'égalité et de non-discrimination. Du reste, comme le relève la SA « Tessenderlo Group », la production d'acides phosphoriques et les processus métallurgiques ne sont pas non plus des processus de production identiques et les déchets qu'ils génèrent sont aussi de compositions chimiques différentes. En outre, l'exposé des motifs du décret du 21 décembre 2018 mentionné en B.3.4 expose que le flux de déchets généré lors de la production de chlorure de calcium « est comparable, du point de vue de sa nature et de sa composition, aux boues de l'ancienne extraction des minerais de phosphate » (Doc., parl., Parlement flamand, 2018-2019, n° 1746/1, p. 13).

Les différences entre les deux processus de production et entre les compositions chimiques des déchets qu'ils génèrent n'excluent donc pas que les catégories de redevables visées dans la question préjudicielle soient comparées au regard d'une mesure qui prévoit le tarif réduit de la redevance écologique sur le déversement de ces déchets sur une décharge autorisée à cet effet.

B.7. Il revient au législateur décrétal d'apprécier si et dans quelle mesure le souci de protéger l'environnement justifie d'imposer des sacrifices aux opérateurs économiques. Lorsqu'il fixe les critères qui déterminent les déchets dont le déversement est soumis au tarif réduit de la redevance écologique, le législateur décrétal dispose d'un large pouvoir d'appréciation.

Toutefois, le législateur décrétal violerait le principe d'égalité et de non-discrimination s'il soumettait les redevables à des taux différents en établissant une distinction manifestement arbitraire ou déraisonnable.

B.8. Il ressort des travaux préparatoires de la disposition en cause, mentionnés en B.3.1 et en B.3.2, que la limitation du champ d'application du tarif réduit vise essentiellement à dissuader de déverser des déchets de plâtre et de chlorure de calcium lorsqu'il existe un autre mode de traitement, tel que le recyclage, et que le déversement ne saurait donc être considéré comme la meilleure technique disponible.

Lors du démarrage d'un nouveau processus de production générant des déchets, le législateur décrétal doit pouvoir s'assurer, sur la base d'un examen minutieux, que le déversement de tels déchets est la meilleure technique disponible, avant de déterminer s'il peut également le soumettre à une redevance écologique au tarif réduit.

Pour pouvoir procéder à un tel examen, le législateur décrétal doit disposer d'un délai raisonnable.

B.9.1. Selon l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret de la Région flamande du 23 décembre 2011, tel qu'il est applicable dans le litige a quo, la redevance écologique au tarif réduit de 1 euro par tonne ne s'applique que « pour le déversement de déchets de plâtre et de déchets contenant du chlorure de calcium en provenance de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques sur une décharge autorisée à cet effet ».

B.9.2. Dans l'exposé des motifs du décret du 9 juillet 2010, tel qu'il est mentionné en B.3.2, le législateur décrétal a indiqué que la redevance écologique au tarif réduit ne pouvait s'appliquer qu'au déversement de déchets de plâtre ou de chlorure de calcium provenant de la production d'acides phosphoriques et de processus métallurgiques parce que le déversement était alors la meilleure technique disponible pour ces seuls déchets.

B.9.3. Dans le litige au fond, le redevable a cessé la production d'acides phosphoriques en 2014. Un permis d'environnement a été accordé en 2015 pour un nouveau processus de production impliquant la fabrication de chlorure de calcium par une réaction entre la craie et l'acide chlorhydrique.

Ce processus de production n'existait donc pas encore au moment de l'adoption du décret du 9 juin 2010, qui a limité le champ d'application du tarif réduit de la redevance écologique au déversement, sur une décharge autorisée à cet effet, de déchets de plâtre ou de chlorure de calcium provenant de la production d'acide phosphorique et de processus métallurgiques, ni au moment de l'instauration de la disposition en cause par le décret du 23 décembre 2011, qui a maintenu le champ d'application du taux réduit.

B.10.1. L'article 15 du décret du 21 décembre 2018 a modifié l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret du 23 décembre 2011, de sorte qu'à partir du 1er janvier 2019, « le déversement sur une décharge autorisée de boues à base de gypse de la production de chlorure de calcium et de scories de plomb de procédés métallurgiques » est également soumis au tarif réduit de 1 euro par tonne. Lors de l'élaboration du décret du 21 décembre 2018, il a été souligné que le déversement des déchets en question restait la meilleure technique disponible. Par ailleurs, il a également été considéré que la production de chlorure de calcium, d'une part, « réduit fortement la salinité (chlorures) des eaux usées » et, d'autre part, « réduit sensiblement la quantité de boues », et que l'application du tarif général prévu à l'article 46, § 1er, alinéa 1er, 5°, du décret du 23 décembre 2011 « compromet totalement la viabilité économique de cet autre mode de traitement » (Doc. parl., Parlement flamand, 2018-2019, n° 1746/1, p.13).

B.10.2. Il n'apparaît pas que les raisons citées lors de l'élaboration du décret du 21 décembre 2018 ne sont pas également valables pour les déversements des déchets en question effectués avant le 1er janvier 2019, et en particulier au cours de la période de 2016 à 2018 à laquelle le litige au fond se rapporte. Certes, le législateur décrétal doit, comme il est dit en B.8, pouvoir s'assurer, sur la base d'un examen minutieux, que pour de nouveaux déchets, le déversement est la meilleure technique disponible. En l'espèce, le permis d'environnement autorisant la SA « Tessenderlo Group » à déverser des déchets provenant de la production de chlorure de calcium date cependant du 25 février 2015 et a donc été accordé longtemps avant la période durant laquelle les déversements en cause dans le litige au fond ont eu lieu. En outre, il ressort des travaux préparatoires du décret du 21 décembre 2018 et des mémoires déposés à la Cour par le Gouvernement flamand et par l'OVAM que, de toute évidence, il n'a jamais été contesté que, pour les déchets en question, le déversement constitue la meilleure technique disponible.

B.10.3. Dans ces circonstances, eu égard à l'objectif poursuivi par le législateur décrétal de décourager le déversement, sur une décharge autorisée à cet effet, de déchets de plâtre et de déchets de chlorure de calcium lorsqu'un autre mode de traitement est possible, il n'est pas raisonnablement justifié que le tarif réduit de la redevance écologique fixé par la disposition en cause ne soit pas applicable au déversement, sur une décharge autorisée à cet effet, de déchets de plâtre provenant de la production de chlorure de calcium, tels qu'ils sont visés dans le litige au fond.

B.11. En ce que la disposition en cause ne prévoit pas, pour les années d'imposition 2016 à 2018, l'application du tarif de la redevance écologique qu'elle fixe au déversement sur une décharge autorisée à cet effet de déchets de plâtre provenant de la production de chlorure de calcium, cette disposition n'est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.12. Dès lors que le constat de la lacune qui a été fait en B.11 est exprimé en des termes suffisamment précis et complets qui permettent l'application de la disposition en cause dans le respect des normes de référence sur la base desquelles la Cour exerce son contrôle, il appartient au juge a quo de mettre fin à la violation de ces normes.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 46, § 1er, alinéa 1er, 11°, du décret de la Région flamande du 23 décembre 2011 « relatif à la gestion durable de cycles de matériaux et de déchets », avant sa modification par l'article 15 du décret du 21 décembre 2018 « contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 2019 », viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce que le tarif de la redevance écologique qu'il fixe ne s'applique pas au déversement sur une décharge autorisée à cet effet de déchets de plâtre provenant de la production de chlorure de calcium.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 27 mai 2021.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, L. Lavrysen