COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 146/2020 du 12 novembre 2020 Numéro du rôle : 7287 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article L2213-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, posées par le Tribunal de première instance du Luxembourg, division Marche-en-Famenne.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et L. Lavrysen, des juges J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques et T. Detienne, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite A. Alen, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par jugement du 6 novembre 2019, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 15 novembre 2019, le Tribunal de première instance du Luxembourg, division Marche-en-Famenne, a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article L2213-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il impose aux provinces de publier leurs actes sur leur site internet afin de rendre ces derniers opposables, là où l'article L1133-2 du même code prévoit que les actes des communes sont opposables, même sans avoir été publiés sur leur site internet, après affichage et annotation dans un registre ad hoc ? 2. L'article L2213-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation interprété comme imposant aux provinces de se ménager la preuve de la date de la publication en ligne du règlement-taxe viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'il impose aux provinces une obligation non prévue pour les autres normes publiées à la fois dans un recueil et sur internet ? 3.L'article L2213-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation interprété comme imposant aux provinces de se ménager la preuve de la date de la publication en ligne du règlement-taxe, sans toutefois prévoir lui-même ni déléguer au gouvernement, la compétence de définir les modalités pratiques permettant à la province de se ménager la preuve de la mise en ligne du règlement sur son site internet, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la première question préjudicielle B.1. La Cour est invitée à statuer sur la compatibilité de l'article L2213-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après : le CDLD) avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'il impose aux provinces de publier leurs actes par la voie du Bulletin provincial et sur le site Internet de la province pour qu'ils aient force obligatoire, alors que l'article L1133-2 du même Code prévoit que les actes des communes sont rendus obligatoires par la voie de l'affichage et d'une annotation dans un registre ad hoc.

B.2. L'article L2213-2 du CDLD dispose : « Les règlements et les ordonnances du conseil ou du collège provincial sont publiés en leur nom, signés par leur président respectif et contresignés par le directeur général.

Ces règlements et ordonnances sont publiés par la voie du Bulletin provincial de la province et par la mise en ligne sur le site internet de la province ».

Pour répondre aux questions préjudicielles, il convient d'avoir égard à l'article L2213-3 du même Code, qui dispose : « Les règlements et ordonnances signés par le président et contresignés par le directeur général, munis de l'approbation du Gouvernement, quand il y a lieu, sont transmis aux autorités que la chose concerne.

Ils deviennent obligatoires le huitième jour après celui de l'insertion dans le Bulletin provincial et de sa mise en ligne sur le site internet de la province, sauf le cas où ce délai aurait été abrégé par le règlement ou l'ordonnance.

Le conseil ou le collège provincial peut, outre l'insertion dans le Bulletin provincial et la mise en ligne, prescrire un mode particulier de publication ».

L'article L1133-2 du même Code, qui est relatif aux communes, dispose : « Les règlements et ordonnances visés à l'article L1133-1 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement.

Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du Gouvernement ».

B.3. L'article L2213-2 en cause, introduit dans le CDLD par l'arrêté du Gouvernement wallon du 22 avril 2004 « portant codification de la législation relative aux pouvoirs locaux » trouve son origine dans l'article 100 du décret de la Région wallonne du 12 février 2004 « organisant les provinces wallonnes ».

Les travaux préparatoires de cette disposition mentionnent : « La publicité des décisions et des actes de la province est accrue, particulièrement par l'intégration, comme mode de publication obligatoire de ses actes, de la mise en ligne sur le site officiel de la province. Ce nouveau mode de communication vient s'ajouter, et non se substituer, aux modalités d'affichage et de publication sur support écrit préexistantes » (Doc. parl., Parlement wallon, 2003-2004, n° 613/1, p. 3).

B.4. Les dispositions précitées font naître une différence de traitement entre le mode de publication applicable aux actes des communes et le mode de publication applicable aux actes des provinces.

B.5.1. L'article 190 de la Constitution dispose : « Aucune loi, aucun arrêté ou règlement d'administration générale, provinciale ou communale, n'est obligatoire qu'après avoir été publié dans la forme déterminée par la loi ».

A l'instar de l'article L1133-2 du CDLD pour les communes, l'article L2213-2, en cause, règle, en exécution de l'article 190 de la Constitution, le mode de publication de tous les règlements et ordonnances provinciaux. Par la première question préjudicielle, la disposition en cause est soumise à l'examen de la Cour en ce que le caractère obligatoire de ces règlements et ordonnances est subordonné à une double publication, à savoir leur publication au Bulletin provincial et leur mise en ligne.

B.5.2. Compte tenu de ce que la publication est une condition essentielle de la force obligatoire des textes officiels, la faculté pour chaque personne d'en prendre connaissance en tout temps est, comme la Cour l'a déjà jugé par son arrêt n° 106/2004 du 16 juin 2004, un droit inhérent à l'Etat de droit, puisque c'est cette connaissance qui permet à chacun de s'y conformer.

B.5.3. La différence de traitement entre le mode de publication des règlements et ordonnances des communes et le mode de publication des règlements et ordonnances des provinces repose sur un critère objectif : même si les unes et les autres sont des collectivités politiques territoriales qui sont investies par la Constitution de responsabilités autonomes, il résulte de cette autonomie, de la diversité en ce qui concerne l'ampleur de leurs compétences territoriales et de la diversité de leurs attributions que le législateur décrétal a pu organiser des modes de publication différents pour leurs règlements et ordonnances respectifs.

B.5.4. Il apparaît des travaux préparatoires que le législateur décrétal a souhaité renforcer la « publicité » des règlements et ordonnances des provinces, en ajoutant à l'obligation de publier ceux-ci dans le Bulletin provincial, l'obligation de les mettre en ligne. Le but recherché par la disposition en cause est légitime.

B.5.5. La Cour doit toutefois examiner si le moyen choisi est pertinent et s'il est dans un rapport de proportionnalité avec le but visé.

B.5.6. En l'espèce, en subordonnant le caractère obligatoire des règlements et ordonnances des provinces à un double mode de publication, le législateur décrétal a pris une mesure qui n'est pas pertinente par rapport à l'objectif de publicité recherché. La publication d'un acte en vue de le rendre obligatoire ne peut en effet pas être confondue avec le but, poursuivi, d'en renforcer la publicité, objectif auquel contribue la mise en ligne des règlements et ordonnances provinciaux.

B.5.7. En outre, la mesure contenue dans la disposition en cause n'est pas proportionnée au but poursuivi par le législateur décrétal.

En effet, en conditionnant la force obligatoire des règlements et ordonnances provinciaux à la double formalité de l'insertion dans le Bulletin provincial et de la mise en ligne, le législateur décrétal a pris le risque de voir publier deux versions différentes des mêmes règlements et ordonnances.

Par ailleurs, en cas de hiatus entre le jour de la publication des règlements et ordonnances provinciaux dans le Bulletin provincial et le jour de leur mise en ligne, la double publication peut avoir une incidence sur la sécurité juridique qui doit être garantie à tous les destinataires de ces règlements et ordonnances.

B.5.8. Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où il impose, outre leur publication au Bulletin provincial, la publication en ligne des règlements et ordonnances des provinces comme une condition pour qu'ils aient force obligatoire, alors que le législateur décrétal entendait renforcer la « publicité » des textes officiels, l'article L2213-3 du CDLD est dénué de pertinence et disproportionné au but poursuivi par le législateur décrétal.

B.6. L'article L2213-3 du CDLD n'est donc pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

Quant à la deuxième question préjudicielle B.7. La Cour est invitée à statuer sur la compatibilité de l'article L2213-2 du CDLD avec les articles 10 et 11 de la Constitution, dans l'interprétation selon laquelle il impose aux provinces de se ménager la preuve de la publication en ligne de leurs textes officiels, en l'espèce de leur règlement-taxe, alors que cette obligation n'est pas prévue pour d'autres textes, notamment les règlements et ordonnances communaux, lorsque ceux-ci sont à la fois publiés dans un recueil et mis en ligne.

B.8. La deuxième question préjudicielle repose sur l'interprétation donnée par le juge a quo à l'article L2213-2, en cause, du CDLD, qui renvoie notamment à un arrêt de la Cour d'appel de Liège par lequel celle-ci a jugé qu'il appartient à la province de rapporter la preuve de la régularité de la publication en ligne de ses textes.

B.9. Ni l'article L2213-2, alinéa 2, en cause, ni les travaux préparatoires ne mentionnent que la mise en ligne des règlements et ordonnances provinciaux doit faire l'objet d'une certification particulière, en manière telle qu'une telle preuve ne doit pas être apportée et ne peut conditionner la force obligatoire des règlements et ordonnances provinciaux.

B.10. Compte tenu de la réponse donnée à la première question préjudicielle, la deuxième question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

Quant à la troisième question préjudicielle B.11. La Cour est invitée à statuer sur la compatibilité de l'article L2213-2 du CDLD, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, dans l'interprétation selon laquelle il impose aux provinces de se ménager la preuve de la date de la publication en ligne des textes officiels, en l'espèce d'un règlement-taxe, sans toutefois définir les modalités de la preuve de cette mise en ligne ou déléguer explicitement au gouvernement la compétence de les définir.

B.12. Pour les mêmes motifs que ceux qui sont mentionnés en B.9 et en B.10, la troisième question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : -En ce qu'il impose, en plus de leur publication au Bulletin provincial, la publication en ligne des règlements et ordonnances des provinces comme une condition pour que ceux-ci aient force obligatoire, l'article L2213-3 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation viole les articles 10 et 11 de la Constitution. - Les deuxième et troisième questions préjudicielles n'appellent pas de réponse.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 12 novembre 2020.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût