COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 18/2020 du 6 février 2020 Numéro du rôle : 7237 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article L4146-17 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, posées par le gouverneur de la province de Luxembourg.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman et M. Pâques, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par décision du 18 juillet 2019, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 25 juillet 2019, le gouverneur de la province de Luxembourg a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 4146-17 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), lu isolément ou en combinaison avec l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale du 4 août 1932, viole-t-il l'article 8 de la Constitution, lu isolément ou en combinaison avec l'article 20, alinéa 2, b), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui garantit aux citoyens non belges de l'Union ' le droit de vote et l'éligibilité 'aux élections municipales' dans les mêmes conditions que les ressortissants [belges] ', en ce que cette ou ces dispositions législatives, à l'occasion de la tenue d'un nouveau scrutin communal suite à l'annulation d'un scrutin précédent, fixe(nt) le dernier jour utile pour demander à s'inscrire sur le registre des électeurs, à la veille du jour de la notification de la décision d'annulation, de sorte que les ressortissants non belges de l'Union, une fois qu'ils auront été informés de ce qu'un nouveau scrutin va se tenir, se trouvent dans l'impossibilité juridique de demander l'inscription sur ce registre et sont de la sorte empêchés d'y participer en tant qu'électeur ou candidat, étant par ailleurs précisé que les citoyens belges, d'office inscrits sur le registre des électeurs, n'ont aucune démarche à accomplir et disposent de la sorte nécessairement, sauf en cas d'exclusion de l'électorat, de la jouissance de ce droit fondamental ? 2. L'article 4146-17 du CDLD, lu isolément ou en combinaison avec l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale du 4 août 1932, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 8 de la Constitution, en ce qu'il ne permet pas aux ressortissants non belges de l'Union européenne et aux ressortissants d'un Etat hors Union européenne de s'inscrire sur les listes électorales à l'occasion de nouvelles élections communales découlant d'une annulation, à dater de la veille de la prise de connaissance de cette annulation, établissant ainsi, parmi les ressortissants non belges de l'Union européenne et les ressortissants d'un Etat hors Union européenne, une différence de traitement selon qu'ils désirent participer au scrutin ordinaire fixé de plein droit tous les six ans le deuxième dimanche d'octobre ou qu'ils entendent participer au scrutin ordinaire résultant de l'annulation du scrutin communal immédiatement précédent ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Les questions préjudicielles portent sur l'article L4146-17 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après : le CDLD), lu isolément ou en combinaison avec l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale du 4 août 1932 (ci-après : la loi électorale communale).

Quant aux dispositions en cause B.2.1. L'article L4146-17 du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret de la Région wallonne du 1er juin 2006 « modifiant le Livre Ier de la quatrième partie du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation » (ci-après : le décret du 1er juin 2006), dispose : « En cas d'annulation totale ou partielle de l'élection, le collège communal dresse le registre des électeurs de la commune à la date de la notification au conseil de la décision intervenue; il convoque les électeurs pour procéder à de nouvelles élections dans les cinquante jours de cette notification. Le calendrier précis des opérations électorales est fixé par le Gouvernement ».

B.2.2. L'article L4146-17 du CDLD s'inspire du contenu de l'article 77, alinéa 2, de la loi électorale communale, tel qu'il a été inséré par l'article 7 de la loi du 9 juin 1982 « modifiant les articles 1er, 4, 6, 23, 26, 65 et 77 de la loi électorale communale coordonnée par l'arrêté royal du 4 août 1932 ».

Les travaux préparatoires de la loi du 9 juin 1982, précitée, indiquent : « La loi électorale communale dans son état actuel ne détermine la date à laquelle il appartient au collège des bourgmestre et échevins de dresser la liste des électeurs que dans l'hypothèse du renouvellement habituel des conseils communaux (cf. art. 4 : il s'agit du 1er août). [L'article] 7 de la proposition [comble] une lacune en ce sens qu'il [précise] la date à laquelle ce collège est tenu de satisfaire à l'obligation [rappelée] [...] en cas de nouvelle élection faisant suite à une annulation totale ou partielle de celle qui a eu lieu à la date normale ou extraordinairement » (Doc. parl., Sénat, 1980-1981, n° 653/1, p. 3).

L'article 218, § 4, alinéa 2, du décret flamand du 8 juillet 2011 « portant organisation des élections locales et provinciales et portant modification du décret communal du 15 juillet 2005, du décret provincial du 9 décembre 2005 et du décret du 19 décembre 2008 relatif à l'organisation des centres publics d'aide sociale » contient par ailleurs une disposition analogue à l'article L4146-17, en cause, du CDLD. B.2.3. L'article L4112-1, § 3, du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret du 1er juin 2006, dispose : « Pour les élections communales, l'électorat inclut non seulement les personnes de nationalité belge, mais également les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et d'Etats tiers qui, à l'exception de la nationalité, remplissent les conditions définies à l'article L4121-1, § 1er, du titre II du présent Code, et qui remplissent les conditions prévues aux articles 1erbis et 1erter de la loi électorale communale ».

B.2.4. L'article L4112-2, § 3, du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret du 1er juin 2006, dispose : « Le registre des électeurs, appelé aussi registre électoral, reprend toutes les personnes qui seront convoquées au scrutin. Il contient les noms de tous les électeurs admis inscrits au registre de population de la commune ».

En ce qui concerne le registre des électeurs, l'article L4122-2, § § 2 et 3, du CDLD dispose : « § 2. Sur ce registre sont repris : 1. les personnes qui, à la date mentionnée, sont inscrites au registre de population de la commune et satisfont aux autres conditions de l'électorat visées à l'article L4121-1, § 1er;2. les électeurs admissibles qui, entre le 1er août et la date des élections, atteindront l'âge de dix-huit ans;3. les personnes dont la suspension des droits électoraux prendra fin avant la date des élections. Le registre des électeurs mentionne le nom, les prénoms, la date de naissance, le sexe, la résidence principale et le numéro d'identification au registre national des personnes physiques. § 3. Pour les électeurs admissibles en vertu de l'article 1erbis de la loi électorale communale, le registre des électeurs mentionne leur nationalité. En outre, la lettre ' C ' figure en regard de leur nom.

Pour les électeurs admissibles en vertu de l'article 1erter de la loi électorale communale, le registre des électeurs mentionne également leur nationalité. En outre, la lettre ' E ' figure en regard de leur nom ».

Les travaux préparatoires du décret du 1er juin 2006 rappellent que le registre des électeurs « est soumis à publicité et susceptible de recours des citoyens » et « reste modifiable jusqu'au jour ' J ' » (Doc. parl., Parlement wallon, 2005-2006, n° 357/1, p. 3).

B.3.1. L'article 1erbis de la loi électorale communale, tel qu'il a été inséré par l'article 11 de la loi du 27 janvier 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/1999 pub. 30/01/1999 numac 1999000058 source ministere de l'interieur Loi modifiant la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, la nouvelle loi communale et la loi électorale communale, et portant exécution de la directive du Conseil de l'Union européenne n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fermer « modifiant la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, la nouvelle loi communale et la loi électorale communale, et portant exécution de la directive du Conseil de l'Union européenne n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 » (ci-après : la loi du 27 janvier 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/1999 pub. 30/01/1999 numac 1999000058 source ministere de l'interieur Loi modifiant la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, la nouvelle loi communale et la loi électorale communale, et portant exécution de la directive du Conseil de l'Union européenne n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fermer), dispose : « § 1. Peuvent acquérir la qualité d'électeur pour la commune les ressortissants des autres Etats membres de l'Union européenne qui, hormis la nationalité, réunissent les autres conditions de l'électorat visées à l'article 1, § 1, et qui ont manifesté, conformément au § 2 du présent article, leur volonté d'exercer ce droit de vote en Belgique.

Pour l'application de l'alinéa 1, les ressortissants non belges de l'Union européenne qui font l'objet d'une mention dans les registres de population sont censés satisfaire à la condition visée au 3° de l'article 1, § 1. § 2. Pour pouvoir être inscrites sur la liste des électeurs visée à l'article 3, § 1, les personnes visées au § 1 du présent article, doivent introduire auprès de la commune où elles ont établi leur résidence principale, une demande écrite conforme au modèle fixé par le Ministre de l'Intérieur et mentionnant : 1° leur nationalité;2° l'adresse de leur résidence principale. Les articles 7bis et 13 du Code électoral sont applicables.

Toutefois, les notifications visées par l'article 13 du Code électoral sont faites par les parquets ou les greffes des cours et tribunaux concernés à la demande expresse des autorités communales lorsque celles-ci ont constaté que la personne qui a sollicité son inscription sur la liste des électeurs est susceptible de tomber sous l'application des mesures d'exclusion ou de suspension visées par les articles 6 et 7 du Code électoral.

Ces notifications sont transmises dans les dix jours de la réception de la demande des autorités communales. S'il n'y a pas lieu à notification, les autorités communales en sont avisées dans le même délai.

En cas de notification après que la liste des électeurs a été établie, l'intéressé est rayé de ladite liste.

Le collège des bourgmestre et échevins vérifie si l'intéressé remplit les conditions de l'électorat et lorsque tel est le cas, il lui notifie par lettre recommandée à la poste sa décision de l' [inscrire] sur la liste des électeurs.

Mention de l'inscription est portée aux registres de la population selon les modalités fixées par le Roi.

Lorsque le demandeur ne remplit pas l'une ou l'autre des conditions de l'électorat, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de sa résidence lui notifie par lettre recommandée à la poste, en le motivant, son refus de l'inscrire sur la liste des électeurs.

Les décisions d'inscription ou de refus d'inscription sur la liste des électeurs sont établies conformément aux modèles fixés par le Ministre de l'Intérieur.

Sont déclarées irrecevables, les demandes introduites durant la période prenant cours le jour de l'établissement de la liste des électeurs et expirant le jour de l'élection pour laquelle elle est établie.

En dehors de la période visée à l'alinéa précédent, toute personne qui a été agréée en qualité d'électeur peut déclarer par écrit renoncer à cette qualité auprès de la commune où elle a établi sa résidence principale.

L'agrément en qualité d'électeur reste valable aussi longtemps que l'intéressé continue à réunir les conditions d'électorat ou n'a pas renoncé à sa qualité d'électeur, quelle que soit la commune de sa résidence en Belgique. § 3. Au cas où sa demande d'inscription comme électeur est refusée, le ressortissant non belge de l'Union européenne peut, dans les dix jours de la notification visée au § 2, alinéa 8, faire valoir ses objections éventuelles au collège des bourgmestre et échevins par lettre recommandée à la poste. Le collège se prononce dans les huit jours de la réception de la réclamation et sa décision est immédiatement notifiée à l'intéressé par lettre recommandée à la poste.

Si le collège des bourgmestre et échevins maintient sa décision de refus, le ressortissant non belge de l'Union européenne peut interjeter appel de cette décision devant la Cour d'appel dans un délai de huit jours à compter de la notification visée à l'alinéa précédent.

L'appel est introduit par une requête remise au procureur général près la Cour d'appel. Celui-ci en informe aussitôt le collège des bourgmestre et échevins de la commune concernée.

Les parties disposent d'un délai de dix jours à dater de la remise de la requête pour déposer de nouvelles conclusions. Ce délai expiré, le procureur général envoie dans les deux jours le dossier, auxquelles sont jointes les nouvelles pièces ou conclusions, au greffier en chef de la Cour d'appel qui en accuse réception.

Les articles 28 à 39 du Code électoral sont applicables. § 4. Si après avoir été agréé en qualité d'électeur, le ressortissant non belge de l'Union européenne a déclaré par écrit auprès de la commune de sa résidence renoncer à cette qualité, il ne [peut] réintroduire une nouvelle demande d'agrément comme électeur que postérieurement aux élections communales en prévision desquelles il avait été inscrit en cette qualité ».

B.3.2. L'article 11 de la loi du 27 janvier 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/1999 pub. 30/01/1999 numac 1999000058 source ministere de l'interieur Loi modifiant la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, la nouvelle loi communale et la loi électorale communale, et portant exécution de la directive du Conseil de l'Union européenne n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fermer transpose la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 « fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité » (ci-après : la directive 94/80/CE), dont les articles 2, 3, 7 et 8 disposent : « Article 2 1. Aux fins de la présente directive, on entend par : [...] e) ' liste électorale ' : le registre officiel de tous les électeurs ayant le droit de voter dans une certaine collectivité locale de base ou dans une des circonscriptions, établi et mis à jour par l'autorité compétente selon le droit électoral de l'Etat membre de résidence, ou le registre de la population, s'il fait mention de la qualité d'électeur;f) ' jour de référence ' : le jour ou les jours auxquels les citoyens de l'Union doivent satisfaire, selon le droit de l'Etat membre de résidence, aux conditions requises pour y être électeur ou éligible; [...] ». « Article 3 Toute personne qui, au jour de référence : a) est citoyen de l'Union au sens de l'article 8 paragraphe 1 deuxième alinéa du traité et b) sans en avoir la nationalité, réunit, par ailleurs, les conditions auxquelles la législation de l'Etat membre de résidence subordonne le droit de vote et d'éligibilité de ses ressortissants a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans cet Etat membre, conformément aux dispositions de la présente directive ». « Article 7 1. L'électeur visé à l'article 3 exerce son droit de vote dans l'Etat membre de résidence s'il en a manifesté la volonté.2. Si le vote est obligatoire dans l'Etat membre de résidence, cette obligation est également applicable aux électeurs visés à l'article 3 qui s'y sont inscrits sur la liste électorale.3. Les Etats membres dans lesquels le vote n'est pas obligatoire peuvent prévoir une inscription d'office sur la liste électorale des électeurs visés à l'article 3 ». « Article 8 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour permettre à l'électeur visé à l'article 3 d'être inscrit sur la liste électorale en temps utile avant le scrutin.2. Pour être inscrit sur la liste électorale, l'électeur visé à l'article 3 doit apporter les mêmes preuves qu'un électeur national. En outre, l'Etat membre de résidence peut exiger que l'électeur visé à l'article 3 présente un document d'identité en cours de validité ainsi qu'une déclaration formelle précisant sa nationalité et ses adresses dans l'Etat membre de résidence. 3. L'électeur visé à l'article 3 figurant sur une liste électorale y reste inscrit, dans les mêmes conditions que l'électeur national, jusqu'à sa radiation d'office, parce qu'il ne réunit plus les conditions pour voter. Les électeurs qui ont été inscrits sur une liste électorale à leur demande peuvent également être radiés de cette liste à leur demande.

En cas de déplacement de sa résidence vers une autre collectivité locale de base du même Etat membre, cet électeur est inscrit sur la liste électorale de cette collectivité dans les mêmes conditions qu'un électeur national ».

B.3.3. Selon son préambule, la directive 94/80/CE constitue une application du principe d'égalité et de non-discrimination et, compte tenu du principe de proportionnalité, ne doit pas avoir un contenu excédant en la matière ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif de l'article 19, paragraphe 1, du Traité instituant la Communauté européenne (ancien article 8 B, paragraphe 1, du Traité sur l'Union européenne) devenu l'article 22, paragraphe 1, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et qui dispose : « Tout citoyen de l'Union résidant dans un Etat membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités arrêtées par le Conseil, statuant à l'unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen, ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un Etat membre le justifient ».

En ce qui concerne cette disposition, le préambule de la directive 94/80/CE indique qu'elle « ne suppose pas une harmonisation globale des régimes électoraux des Etats membres » et qu'elle « reconnaît le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre de résidence sans, pour autant, le substituer au droit de vote et d'éligibilité dans l'Etat membre dont le citoyen de l'Union est ressortissant ». Ce préambule précise « qu'il importe de respecter la liberté de ces citoyens de participer ou non aux élections municipales dans l'Etat membre de résidence », de sorte qu'il est « judicieux que ces citoyens puissent exprimer leur volonté d'y exercer leur droit de vote » et que, « dans les Etats membres où il n'existe pas d'obligations de vote, un enregistrement de ces citoyens peut être autorisé d'office ».

La directive 94/80/CE fait référence au droit de l'Etat membre de résidence en ce qui concerne le registre des électeurs, le jour de référence pris en compte pour reconnaître la qualité d'électeur (article 2, paragraphe 1, e) et f)), les conditions auxquelles le droit de vote est reconnu (article 3, b)), les incompatibilités (article 6, paragraphe 1) et les preuves devant être fournies par les intéressés (articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 1).

B.3.4. Les travaux préparatoires de la loi du 27 janvier 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/1999 pub. 30/01/1999 numac 1999000058 source ministere de l'interieur Loi modifiant la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, la nouvelle loi communale et la loi électorale communale, et portant exécution de la directive du Conseil de l'Union européenne n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fermer rappellent à cet égard que « le vote est obligatoire pour tous les électeurs, à savoir les électeurs belges inscrits au registre de [la] population (d'une commune belge) et pour les ressortissants des autres Etats membres de l'Union européenne inscrits sur la liste des électeurs de la commune de leur résidence », ce qui « répond parfaitement à la disposition de l'article 7.2 de la directive » (Doc parl., Chambre, 1997-1998, n° 1767/1, p. 2).

Les citoyens de l'Union européenne « seront inscrits à leur demande sur la liste des électeurs de leur commune conformément à une procédure qui s'inspire de la procédure instaurée pour les élections européennes » (Doc parl., Chambre, 1997-1998, n° 1767/5, p. 4).

Les travaux préparatoires de la loi du 27 janvier 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/1999 pub. 30/01/1999 numac 1999000058 source ministere de l'interieur Loi modifiant la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, la nouvelle loi communale et la loi électorale communale, et portant exécution de la directive du Conseil de l'Union européenne n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fermer exposent aussi qu'en vertu de l'article 1erbis de la loi électorale communale, « pour la détermination de la qualité d'électeur dans le chef de ressortissants des autres Etats membres de l'Union européenne, la mention dans le registre de la population est assimilée à une inscription au sens de l'article 1er, § 1er, 3°, de ladite loi électorale communale » (Doc parl., Chambre, 1997-1998, n° 1767/1, p. 7).

Quant à la recevabilité des questions préjudicielles B.4. Le Gouvernement wallon et les parties intervenantes devant le juge a quo soulèvent une exception d'irrecevabilité des questions préjudicielles, en ce qu'elles seraient posées par un juge incompétent. Ils estiment que la réclamation portée devant le gouverneur porte sur d'éventuelles irrégularités commises lors de l'établissement des listes électorales, ce qui relève de la compétence du collège communal et de la cour d'appel.

B.5.1. L'article L4146-5 du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret du 1er juin 2006 et modifié par l'article 36 du décret de la Région wallonne du 4 octobre 2018 « modifiant le Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation en vue de réformer la tutelle sur les pouvoirs locaux » (ci-après : le décret du 4 octobre 2018), dispose : « Le gouverneur statue sur les réclamations et ne peut annuler les élections qu'à la suite d'une réclamation. Seuls les candidats peuvent introduire des réclamations contre les élections.

Les élections communales et de secteur ne peuvent être annulées tant par le gouverneur que par le Conseil d'Etat que pour cause d'irrégularité susceptible d'influencer la répartition des sièges entre les différentes listes ».

L'article L4146-6 du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret du 1er juin 2006 précité et modifié par l'article 37 du décret du 4 octobre 2018, dispose : « En l'absence de réclamation, le gouverneur se borne à vérifier l'exactitude de la répartition des sièges entre les listes et l'ordre dans lequel les conseillers ont été élus et les suppléants [déclarés].

Le cas échéant, il modifie d'office la répartition des sièges et l'ordre des élus ».

L'article L4146-9 du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret du 1er juin 2006 et modifié par l'article 39 du décret du 4 octobre 2018, dispose : « Lorsqu'il prend une décision en application des articles L4146-5 et 6, le gouverneur statue en tant que juridiction administrative, qu'il ait été ou non saisi d'une réclamation. Tous les dossiers sont instruits par l'administration régionale ».

Le décret du 4 octobre 2018 a opéré le « transfert de la validation des élections communales et le contentieux électoral communal du collège provincial vers le gouverneur » (Doc. parl., Parlement wallon, 2018-2019, n° 1163/1, p. 4), afin de « garantir toute l'impartialité requise en la matière » et d' « [éviter] qu'une instance politique nouvellement installée n'ait à valider les élections communales » (ibid., p. 13).

B.5.2. L'article 142, alinéa 3, de la Constitution dispose que « la Cour peut être saisie [...], à titre préjudiciel, par toute juridiction ».

La Cour est compétente pour répondre à une question préjudicielle relative aux normes relevant de sa compétence, pour autant qu'elle soit saisie par une juridiction, sans qu'il lui appartienne d'examiner si le juge a quo est compétent à l'égard du litige qui a donné lieu à la question préjudicielle. En l'espèce, le juge a quo s'est estimé compétent pour statuer sur la réclamation dont il était saisi avant d'interroger la Cour. Ce n'est que si le juge a quo était manifestement incompétent que la Cour pourrait considérer qu'une question préjudicielle n'appelle pas de réponse, étant donné que la réponse ne serait manifestement pas utile à la solution du litige au fond.

B.5.3. En l'espèce, les questions préjudicielles ont été posées par le gouverneur de la province de Luxembourg, intervenant, conformément aux dispositions citées en B.5.1, en tant que juridiction administrative dans le cadre de sa mission de validation des élections communales.

B.5.4. Pour le surplus, en vertu des articles L4146-5, L4146-6 et L4146-9, précités, du CDLD, le gouverneur statue sur la validation des élections communales « en tant que juridiction administrative », et ce « qu'il ait été ou non saisi d'une réclamation ».

B.5.5. L'exception est rejetée.

B.6. Le Gouvernement flamand objecte par ailleurs que l'article L4146-17 du CDLD est la seule disposition en cause dans le litige, étant donné que l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale ne concerne pas l'organisation des élections communales.

B.7.1. Les questions préjudicielles portent sur l'article L4146-17 du CDLD, « lu isolément ou en combinaison avec » l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale.

B.7.2. Il n'appartient pas aux parties de modifier ou de faire modifier le contenu des questions préjudicielles.

B.7.3. Pour le surplus, cette exception étant liée à la portée des dispositions en cause au regard des critiques formulées dans les questions préjudicielles, son examen se confond avec celui du fond de l'affaire.

Quant au fond En ce qui concerne la première question préjudicielle B.8.1. La Cour est interrogée sur la compatibilité des dispositions en cause avec l'article 8 de la Constitution, lu isolément ou en combinaison avec l'article 20, paragraphe 2, b), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en ce que ces dispositions fixent, « à l'occasion de la tenue d'un nouveau scrutin communal suite à l'annulation d'un scrutin précédent », « le dernier jour utile pour demander à s'inscrire sur le registre des électeurs, à la veille du jour de la notification de la décision d'annulation, de sorte que les ressortissants non belges de l'Union, une fois qu'ils auront été informés de ce qu'un nouveau scrutin va se tenir, se trouvent dans l'impossibilité juridique de demander l'inscription sur ce registre et sont de la sorte empêchés d'y participer en tant qu'électeur ou candidat, étant par ailleurs précisé que les citoyens belges, d'office inscrits sur le registre des électeurs, n'ont aucune démarche à accomplir et disposent de la sorte nécessairement, sauf en cas d'exclusion de l'électorat, de la jouissance de ce droit fondamental ».

B.8.2. Il ressort des faits de la cause et de la motivation de la décision de renvoi que la Cour est invitée à se prononcer sur la différence de traitement, en ce qui concerne la fixation du registre des électeurs pour un nouveau scrutin communal à la suite de l'annulation du scrutin précédent, entre, d'une part, les ressortissants non belges de l'Union européenne, qui seraient dans l'impossibilité de demander leur inscription sur ce registre des électeurs au moment où ils sont informés de ce nouveau scrutin et ne pourraient dès lors pas participer au nouveau scrutin, et, d'autre part, les citoyens belges qui sont d'office inscrits sur le registre des électeurs et peuvent donc participer à ce nouveau scrutin.

B.9. Le litige pendant devant le juge a quo porte sur l'organisation d'élections communales à Neufchâteau après la décision d'annulation des élections communales du 14 octobre 2018, prise par le gouverneur de la province de Luxembourg le 25 avril 2019.

Conformément à l'article L4146-17, en cause, du CDLD, le Gouvernement wallon a fixé le calendrier précis des opérations électorales dans l'arrêté du 9 mai 2019 « relatif à la fixation du calendrier des opérations électorales dans la ville de Neufchâteau suite à l'annulation des élections du 14 octobre 2018 ».

L'article 1er de cet arrêté dispose : « La notification au conseil communal de la décision du Gouverneur de la province de Luxembourg étant intervenue le 29 avril 2019, l'élection pour le renouvellement intégral du conseil communal de Neufchâteau se tiendra le dimanche 16 juin 2019 ».

B.10.1. L'article 8 de la Constitution, tel qu'il a été modifié par la révision constitutionnelle du 11 décembre 1998, dispose : « La qualité de Belge s'acquiert, se conserve et se perd d'après les règles déterminées par la loi civile.

La Constitution et les autres lois relatives aux droits politiques, déterminent quelles sont, outre cette qualité, les conditions nécessaires pour l'exercice de ces droits.

Par dérogation à l'alinéa 2, la loi peut organiser le droit de vote des citoyens de l'Union européenne n'ayant pas la nationalité belge, conformément aux obligations internationales et supranationales de la Belgique.

Le droit de vote visé à l'alinéa précédent peut être étendu par la loi aux résidents en Belgique qui ne sont pas des ressortissants d'un Etat, membre de l'Union européenne, dans les conditions et selon les modalités déterminées par ladite loi.

Disposition transitoire La loi visée à l'alinéa 4 ne peut pas être adoptée avant le 1er janvier 2001 ».

B.10.2. L'article 20, paragraphe 2, b), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose : « Les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités. Ils ont, entre autres : [...] b) le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen ainsi qu'aux élections municipales dans l'Etat membre où ils résident, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat;».

B.11.1. L'article L4146-17, en cause, du CDLD prévoit qu'après l'annulation totale ou partielle d'une élection communale, le registre des électeurs est déterminé par le collège communal à la date de la notification au conseil communal de la décision intervenue.

B.11.2. Conformément à l'article L4146-17, en cause, du CDLD, la date de la notification à la commune de la décision d'annulation totale ou partielle du scrutin a pour effet, d'une part, de déterminer la date de référence pour fixer le registre des électeurs, et, d'autre part, de faire courir le délai de 50 jours pour convoquer les électeurs afin de procéder à de nouvelles élections communales.

Ce délai de 50 jours peut être justifié afin de pouvoir accomplir les opérations électorales préalables à l'organisation d'une élection, tout en poursuivant aussi un objectif légitime de célérité, dès lors qu'il s'agit d'un nouveau scrutin organisé après une décision d'annulation totale ou partielle.

B.11.3. L'article 1erbis, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale prévoit que les demandes d'inscription comme électeurs sont déclarées irrecevables « durant la période prenant cours le jour de l'établissement de la liste des électeurs et expirant le jour de l'élection pour laquelle elle est établie ».

B.11.4. En fixant la date de référence pour le registre des électeurs à la date de la notification de la décision intervenue, l'article L4146-17 du CDLD, lu en combinaison avec l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale, a pour conséquence de rendre irrecevables, à partir de cette date jusqu'au jour de l'élection, les demandes d'inscription comme électeur au sens de l'article 1erbis de la loi électorale communale.

Cette conséquence se justifie toutefois par la nécessité de déterminer le « jour de référence » au sens de l'article 2, paragraphe 1, f), de la directive 94/80/CE, à savoir « le jour ou les jours auxquels les citoyens de l'Union doivent satisfaire, selon le droit de l'Etat membre de résidence, aux conditions requises pour y être électeur ou éligible ». L'article 3 de la directive 94/80/CE prévoit en effet que dispose du droit de vote toute personne qui, « au jour de référence » défini à l'article 2, f), est citoyen de l'Union et réunit, par ailleurs, les conditions auxquelles la législation de l'Etat membre de résidence subordonne le droit de vote. L'arrêt du registre des électeurs s'impose dès lors afin de pouvoir apprécier, à un moment donné, le respect des conditions d'électorat, prévues par le droit national.

B.11.5. Si, sur la base des faits de l'espèce, la question est entendue comme portant sur une différence entre les ressortissants belges et les ressortissants d'autres Etats membres de l'Union européenne en ce qui concerne la date de fixation du registre des électeurs après une décision d'annulation du scrutin précédent, la Cour constate que cette date s'applique de manière identique à chacune de ces deux catégories.

Une telle mesure n'établit aucune différence de traitement entre ces catégories d'électeurs et ne viole dès lors pas les dispositions visées dans la question préjudicielle.

B.12.1. Comme l'ont souligné dans leurs mémoires les Gouvernements wallon et flamand, ainsi que les parties intervenantes devant le juge a quo, la question porte en réalité sur la différence entre les ressortissants belges et les ressortissants d'autres Etats membres de l'Union européenne en ce qui concerne l'exigence pour les ressortissants de l'Union d'introduire une demande d'inscription afin de figurer sur le registre des électeurs, exigence qui ne s'applique pas aux ressortissants belges.

B.12.2. Cette différence de traitement ne découle pas des dispositions en cause, mais de l'exigence d'une « manifestation de volonté » de la part des ressortissants de l'Union qui souhaitent devenir électeurs, prévue par l'article 1erbis, § § 1er et 2, alinéa 1er, de la loi électorale communale, qui transpose la directive 94/80/CE. S'il est vrai que l'article 3 de la directive 94/80/CE, précitée, garantit le droit de vote à toute personne qui, au jour de référence, est citoyen de l'Union et réunit par ailleurs, sans en avoir la nationalité, les conditions auxquelles la loi de l'Etat membre de résidence subordonne le droit de vote de ses ressortissants, le préambule de cette directive rappelle également, comme il est dit en B.3.3, la nécessité de « respecter la liberté de ces citoyens de participer ou non aux élections municipales dans l'Etat membre de résidence », particulièrement dans les Etats où le vote est obligatoire. L'article 7, paragraphe 1er, de la directive 94/80/CE prévoit dès lors que l'électeur visé à l'article 3 exerce son droit de vote dans l'Etat membre de résidence « s'il en a manifesté la volonté », et l'article 7, paragraphe 2, de la même directive précise que « [si] le vote est obligatoire dans l'Etat membre de résidence, cette obligation est également applicable aux électeurs visés à l'article 3 qui s'y sont inscrits sur la liste électorale ». Il en résulte que, lorsque le vote est obligatoire, comme c'est le cas en Belgique, cette obligation ne peut être applicable aux citoyens non belges de l'Union européenne que pour autant qu'ils soient inscrits comme électeurs.

Il serait en effet contraire à la directive 94/80/CE précitée de prévoir, dans un Etat où le vote est obligatoire, une inscription d'office sur le registre des électeurs de tous les ressortissants de l'Union européenne qui rempliraient les conditions d'électorat prévues par l'article 1erbis de la loi électorale communale.

B.12.3. Certes, l'article 8, paragraphe 1, de la directive 94/80/CE prévoit que les Etats membres « prennent les mesures nécessaires pour permettre à l'électeur visé à l'article 3 d'être inscrit sur la liste électorale en temps utile avant le scrutin ».

En l'espèce toutefois, compte tenu de l'importance des dispositions matérielles requises par l'organisation de nouvelles élections après une annulation, celles-ci devant être organisées à bref délai après cette annulation, ainsi que du caractère obligatoire du vote pour les ressortissants de l'Union européenne qui ont acquis la qualité d'électeur (article 1erbis, § 1er, de la loi électorale communale) comme pour les électeurs belges, la nécessité d'une mention sur la liste électorale et la date de référence pour le registre des électeurs prévue par l'article L4146-17 du CDLD ne constituent pas des exigences déraisonnables.

B.12.4. Pour le surplus, la Cour constate que les ressortissants de l'Union européenne, visés par l'article 1erbis de la loi électorale communale, sollicitent leur inscription en qualité d'électeurs pour les élections communales de leur Etat de résidence, sans que cette inscription soit limitée ou liée à une élection déterminée.

L'article 8, paragraphe 3, de la directive 94/80/CE prévoit d'ailleurs que « l'électeur visé à l'article 3 figurant sur une liste électorale y reste inscrit, dans les mêmes conditions que l'électeur national, jusqu'à sa radiation d'office, parce qu'il ne réunit plus les conditions pour voter »; en cas de « déplacement de sa résidence vers une autre collectivité locale », cet électeur reste également inscrit sur la liste électorale de cette collectivité, dans les mêmes conditions qu'un électeur national.

Transposant cette disposition, l'article 1erbis, § 2, dernier alinéa, de la loi électorale communale prévoit que l'inscription en qualité d'électeur « reste valable aussi longtemps que l'intéressé continue à réunir les conditions d'électorat ou n'a pas renoncé à sa qualité d'électeur, quelle que soit la commune de sa résidence en Belgique ».

B.13. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

En ce qui concerne la seconde question préjudicielle B.14.1. La Cour est interrogée sur la compatibilité des dispositions en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 8 de la Constitution, en ce que, en ne permettant pas aux ressortissants non belges de l'Union européenne et aux ressortissants d'un Etat tiers de s'inscrire sur les listes électorales à l'occasion de nouvelles élections communales découlant d'une annulation, à dater de la veille de la prise de connaissance de cette annulation, ces dispositions établiraient, parmi les ressortissants non belges de l'Union européenne et les ressortissants d'un Etat tiers, « une différence de traitement selon qu'ils désirent participer au scrutin ordinaire fixé de plein droit tous les six ans le deuxième dimanche d'octobre ou qu'ils entendent participer au scrutin ordinaire résultant de l'annulation du scrutin communal immédiatement précédent ».

B.14.2. Il ressort des faits de la cause et de la motivation de la décision de renvoi que la Cour est invitée à se prononcer sur la différence de traitement, en ce qui concerne la possibilité de s'inscrire comme électeurs, entre les ressortissants non belges de l'Union européenne et les ressortissants d'un Etat tiers qui désirent participer aux élections communales organisées tous les six ans le deuxième dimanche d'octobre et ceux qui désirent participer aux élections communales organisées après l'annulation des élections communales qui précèdent.

B.15. Le Gouvernement wallon et les parties intervenantes devant le juge a quo considèrent qu'en ce qui concerne les ressortissants non belges d'un Etat tiers, la différence de traitement critiquée ne trouve pas son origine dans les dispositions en cause, mais dans l'article 1erter de la loi électorale communale, qui n'est pas visé par la question préjudicielle, laquelle n'appellerait dès lors pas de réponse.

B.16.1. L'article 1erter de la loi électorale communale, tel qu'il a été inséré par l'article 2 de la loi du 19 mars 2004Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/03/2004 pub. 23/04/2004 numac 2004000208 source service public federal interieur Loi visant à octroyer le droit de vote aux élections communales à des étrangers fermer « visant à octroyer le droit de vote aux élections communales à des étrangers » et modifié par l'article 59 de la loi du 23 décembre 2005 « portant des dispositions diverses », dispose : « Peuvent également acquérir la qualité d'électeur pour la commune, les étrangers pour lesquels l'article 1erbis ne s'applique pas pour autant que : 1° ces étrangers introduisent auprès de la commune dans laquelle ils ont établi leur résidence principale, une demande écrite conforme au modèle fixé par arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres, et mentionnant : a) leur nationalité;b) l'adresse de leur résidence principale;c) une déclaration par laquelle l'auteur de la demande s'engage à respecter la Constitution, les lois du peuple belge et la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Une attestation de cette déclaration est remise à l'intéressé. En cas de demande ultérieure d'inscription sur la liste des électeurs d'une autre commune, la personne concernée produit cette attestation; 2° ces étrangers puissent faire valoir au moment de l'introduction de la demande cinq années ininterrompues de résidence principale en Belgique couvertes par un séjour légal. L'article 1er, § 1er, 2°, 3°, 4°, et l'article 1erbis, § 2, alinéas 2 et suivants, et § § 3 et 4, sont applicables aux étrangers visés par le présent article ».

B.16.2. Conformément à l'article 1erter, alinéa 2, de la loi électorale communale, l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, en cause, de la loi électorale communale, s'applique aux étrangers visés par l'article 1erter de la même loi.

Le fait de n'avoir pas visé l'article 1erter de la loi électorale communale ne peut dès lors suffire pour que la Cour considère que la question n'appelle pas de réponse.

B.17. La question préjudicielle porte sur une différence de traitement qui existerait, au sein d'une même catégorie d'électeurs potentiels qui souhaiteraient solliciter leur inscription comme électeurs, en fonction de la date à laquelle leur demande peut être déclarée irrecevable parce que le registre des électeurs a été arrêté.

B.18.1. Comme il est dit en B.11.3, l'article 1erbis, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale prévoit que les demandes d'inscription comme électeurs sont déclarées irrecevables « durant la période prenant cours le jour de l'établissement de la liste des électeurs et expirant le jour de l'élection pour laquelle elle est établie ».

Les travaux préparatoires de la loi du 27 janvier 1999Documents pertinents retrouvés type loi prom. 27/01/1999 pub. 30/01/1999 numac 1999000058 source ministere de l'interieur Loi modifiant la loi du 19 octobre 1921 organique des élections provinciales, la nouvelle loi communale et la loi électorale communale, et portant exécution de la directive du Conseil de l'Union européenne n° 94/80/CE du 19 décembre 1994 fermer, qui a inséré l'article 1erbis dans la loi électorale communale, mentionnent : « Par ailleurs, il importe de préciser que la demande d'inscription comme électeur peut être introduite jusqu'au jour qui précède celui où la liste des électeurs est arrêtée (le 1er août de l'année d'élection), soit jusqu'au 31 juillet de l'année de l'élection, même s'il est statué sur cette demande après que la liste des électeurs a été arrêtée » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n° 1767/1, p. 9).

L'article 1erbis, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale fixe, comme il est dit en B.11.4, le « jour de référence » au sens de l'article 2, paragraphe 1, f), de la directive 94/80/CE. Le Premier ministre a précisé, en ce qui concerne ce jour de référence, qu'« en ce qui concerne la Belgique, cela signifie concrètement que les conditions relatives à la résidence et à la nationalité doivent être réunies le 1er août précédant le jour de l'élection et que les conditions relatives à l'âge et à la non-déchéance du droit de vote doivent être réunies le jour même de l'élection » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n° 1767/5, p. 2).

B.18.2. L'article 1erbis, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale s'applique tant aux élections communales organisées tous les six ans qu'aux élections communales organisées après l'annulation des élections communales qui précèdent.

B.19.1.1. L'article L4124-1, § 1er, alinéa 1er, du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret du 1er juin 2006, dispose : « La réunion ordinaire des électeurs à l'effet de procéder au renouvellement des conseils communaux, provinciaux et de secteur a lieu de plein droit, tous les six ans, le deuxième dimanche d'octobre ».

L'article L4122-2, § 1er, du CDLD, tel qu'il a été inséré par l'article 2 du décret du 1er juin 2006, dispose : « Le 1er août de l'année durant laquelle le renouvellement ordinaire des conseils communaux a lieu, le collège communal dresse le registre des électeurs de la commune à jour au 31 juillet ».

Cette disposition reproduit le contenu de l'article 3 de la loi électorale communale qui, comme la Cour l'a jugé en B.4.2, alinéa 4, de son arrêt n° 31/2002 du 30 janvier 2002, doit s'interpréter « comme imposant que la liste des électeurs soit établie par le collège des bourgmestre et échevins en fonction des éléments existant au plus tard le 1er août de l'année considérée, mais que la constatation de la réunion de ces éléments et, par conséquent, la décision arrêtant la liste interviennent sans désemparer, dans un bref délai suivant le 1er août ».

B.19.1.2. La combinaison des articles précités du CDLD et de l'article 1erbis, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale a pour conséquence que les demandes d'inscription comme électeurs, formulées par des ressortissants non belges de l'Union européenne, ainsi que par des ressortissants non belges d'un Etat tiers (article 1erter, alinéa 2, de la loi électorale communale se référant à l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de même loi), ne peuvent pas être introduites entre le 1er août précédant les élections communales organisées de plein droit tous les six ans le deuxième dimanche d'octobre et la date de ces élections.

En ce qui concerne les faits de la cause, les demandes d'inscription comme électeurs ne pouvaient donc pas être introduites entre le 1er août 2018 et le 14 octobre 2018.

B.19.2.1. L'article L4146-17, en cause, du CDLD prévoit qu'en cas d'annulation totale ou partielle de l'élection, le collège communal dresse le registre des électeurs de la commune à la date de la notification au conseil communal de la décision intervenue.

B.19.2.2. La combinaison de l'article L4146-17 précité du CDLD et de l'article 1erbis, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale a pour conséquence que les demandes d'inscription comme électeurs, formulées par des ressortissants non belges de l'Union européenne, ainsi que par des ressortissants non belges d'un Etat tiers (article 1erter, alinéa 2, de la loi électorale communale se référant à l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de même loi), ne peuvent pas être introduites entre la date de la notification au conseil communal de la décision d'annulation totale ou partielle des élections qui précèdent et la date des nouvelles élections.

En ce qui concerne les faits de la cause, les demandes d'inscription comme électeurs ne pouvaient donc pas être introduites entre le 30 avril 2019 et le 16 juin 2019.

B.19.3. Que les élections communales soient organisées de plein droit tous les six ans le deuxième dimanche d'octobre ou à la date des nouvelles élections en raison d'une décision d'annulation des élections qui précèdent, les ressortissants étrangers ne peuvent pas introduire de demandes d'inscription en qualité d'électeurs pendant la période s'écoulant entre le jour de l'établissement du registre des électeurs et le jour de l'élection.

A supposer que les catégories de personnes visées dans la question préjudicielle puissent être considérées comme relevant de catégories différentes, elles ne sont pas traitées de manière différente en ce qui concerne la période d'irrecevabilité des demandes d'inscription en qualité d'électeurs, qui est justifiée par la nécessité de déterminer une date de référence pour arrêter la liste des électeurs.

Comme il est dit en B.12.3, une telle mesure est justifiée par l'importance des dispositions matérielles requises par l'organisation de nouvelles élections après une annulation, lesquelles doivent être organisées à bref délai après cette annulation, ainsi que par le caractère obligatoire du vote pour les ressortissants de l'Union européenne qui ont acquis la qualité d'électeur comme pour les électeurs belges.

B.19.4. Pour le surplus, il convient de tenir compte du fait que, dans le cas de l'organisation d'élections communales après une décision d'annulation fondée sur l'existence d'irrégularités, l'annulation fait disparaître ab initio le scrutin annulé et le nouveau scrutin se substitue au scrutin annulé.

Comme il est dit en B.12.4, la demande d'inscription en qualité d'électeur n'est pas liée à un scrutin déterminé. Il n'est pas manifestement déraisonnable pour le législateur de considérer que n'est pas recevable à introduire une demande d'inscription en vue de participer à un scrutin annulé un ressortissant étranger qui n'a manifesté aucune volonté de devenir électeur avant l'arrêt du registre des électeurs à la date de la notification de la décision d'annulation de l'élection communale à laquelle il n'a pas participé, en l'absence d'inscription préalable comme électeur.

B.20. La seconde question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article L4146-17 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, lu isolément ou en combinaison avec l'article 1erbis, § 2, antépénultième alinéa, de la loi électorale communale du 4 août 1932, ne viole pas l'article 8 de la Constitution, lu isolément ou en combinaison avec l'article 20, paragraphe 2, b), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. - Les mêmes dispositions ne violent pas les articles 10 et 11, lus en combinaison avec l'article 8, de la Constitution.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 6 février 2020.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, F. Daoût