COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 196/2019 du 5 décembre 2019 Numéro du rôle : 6945 En cause: les questions préjudicielles concernant l'article 1er, § 1er, alinéa 2, de la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité », posées par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et T. Giet, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par l'arrêt n° 241.659 du 29 mai 2018, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 11 juin 2018, le Conseil d'Etat a posé les questions préjudicielles suivantes : « L'article 1er, § 1er, alinéa 2, de la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité, interprété comme constituant le fondement d'une imposition par l'Etat, est-il compatible avec l'article 6, § 1er, XII, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, alors même que cette imposition y est prévue au titre des conditions d'agrément des organismes auxquels est confié le contrôle technique des véhicules en circulation et qu'elle est spécifiquement destinée à financer un organisme ayant comme mission de promouvoir la sécurité routière ? Le même alinéa, interprété comme constituant le fondement d'une imposition par l'Etat au sens de l'article 1er de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative à la compétence fiscale visée à l'article 110, § § 1er et 2 de la Constitution, est-il compatible avec l'article 6, § 1er, XII, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. Par les deux questions préjudicielles, le juge a quo demande à la Cour si l'article 1er, § 1er, alinéa 2, de la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité » (ci-après : la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer), considéré comme le fondement légal d'une imposition par l'Etat qui est spécifiquement destinée à financer un organisme ayant pour mission de promouvoir la sécurité routière et qui constitue une condition d'agrément des organismes chargés du contrôle technique des véhicules en circulation, est conforme à l'article 6, § 1er, XII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après : la loi spéciale du 8 août 1980).

B.1.2. L'article 1er, § 1er, alinéa 2, de la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer dispose, depuis son remplacement par l'article 37, 2°, de la loi du 18 juillet 1990 « modifiant la loi relative à la police de la circulation routière, coordonnée le 16 mars 1968 et la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité » (ci-après : la loi du 18 juillet 1990) : « Sur proposition du Ministre ayant les transports par terre dans ses attributions, le Roi peut confier le contrôle des véhicules en circulation à des organismes agréés à cette fin par Lui, aux conditions qu'Il détermine; ces conditions peuvent également porter sur la régularisation de leurs conditions d'exploitation en vue d'assurer l'organisation de ce contrôle sur l'ensemble du territoire et sur leur contribution au financement de l'organisme désigné par Lui, ayant comme mission de promouvoir la sécurité routière; cette contribution ne peut dépasser 10 % des recettes nettes qui résultent des missions confiées par le Roi à ces organismes ».

B.1.3. En remplaçant l'alinéa 2 de l'article 1er, § 1er, de la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer, le législateur a voulu donner une base légale à la condition d'agrément imposée aux organismes chargés du contrôle technique des véhicules que constitue leur contribution au financement de l'organisme désigné comme ayant pour mission de promouvoir la sécurité routière (Doc. parl., Chambre, 1989-1990, n° 1062/1, p. 15).

Le rapport fait au nom de la commission de l'Infrastructure précise : « Le projet de loi jette la base de l'instauration de deux conditions supplémentaires d'agrément qui sont jusqu'à présent d'application dans le protocole d'accord conclu entre le Ministre des Communications et les organismes de contrôle technique, et qui doivent être maintenues dans le cadre réglementaire du projet d'arrêté royal concernant les conditions d'agrément. [...] - La seconde condition d'agrément concerne la participation au financement de l'organisme désigné par le Roi, auquel il appartient de promouvoir la sécurité routière.

Cette condition sera la base légale de la continuation du financement actuel de l'Institut belge pour la sécurité routière par les organismes de contrôle technique » (Doc. parl., Chambre, 1989-1990, n° 1062/7, pp. 49-50).

B.2.1. Dans l'interprétation du juge a quo, la disposition en cause constitue le fondement d'une imposition par l'Etat (première question préjudicielle) au sens de l'article 1er de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative à la compétence fiscale visée à l'article 110 [lire : l'article 170], § § 1er et 2, de la Constitution » (seconde question préjudicielle).

Dans son arrêt n° 244.095 du 2 avril 2019, la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat a également considéré que la contribution visée par la disposition en cause est un impôt fédéral.

Cet arrêt s'inscrit dans le droit fil de l'avis n° 57.371/VR/3 du 15 juin 2015 rendu par les chambres réunies de la section de législation du Conseil d'Etat au sujet d'un projet d'arrêté devenu l'arrêté du Gouvernement flamand du 10 juillet 2015 « modifiant la réglementation relative à la politique de la mobilité, aux travaux publics et au transport et à la politique en matière de sécurité routière, pour ce qui est des compétences transférées dans le cadre de la sixième réforme de l'Etat ».

La qualification de la contribution visée par la disposition en cause comme étant un impôt fédéral a ensuite été rappelée par la section de législation du Conseil d'Etat, dans son avis n° 58.291/1/3 du 19 octobre 2015 relatif à un avant-projet de décret devenu le décret flamand du 18 décembre 2015 « contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 2016 », dans son avis n° 60.974/4 du 8 mars 2017 relatif à un projet d'arrêté devenu ultérieurement l'arrêté du Gouvernement wallon du 30 mars 2017 « modifiant l'arrêté royal du 23 décembre 1994 portant détermination des conditions d'agrément et des règles du contrôle administratif des organismes chargés du contrôle des véhicules en circulation », qui est l'acte attaqué devant le juge a quo, et dans son avis n° 63.379/4 du 23 mai 2018 relatif à un projet d'arrêté devenu l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 28 juin 2018 « modifiant l'arrêté royal du 23 décembre 1994 portant détermination des conditions d'agrément et des règles du contrôle administratif des organismes chargés du contrôle des véhicules en circulation ».

B.2.2. La Cour examine la disposition en cause dans l'interprétation qu'en donne le juge a quo, qui n'est pas manifestement erronée.

Par ailleurs, les deux questions préjudicielles étant liées, la Cour les examine conjointement.

B.3.1. La Cour est interrogée sur la conformité de la disposition en cause à l'article 6, § 1er, XII, de la loi spéciale du 8 août 1980.

Le point XII de l'article 6, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980, inséré par l'article 25 de la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la Sixième Réforme de l'Etat, transfère aux régions la politique en matière de sécurité routière.

Il dispose : « XII. En ce qui concerne la politique en matière de sécurité routière : [...] 4° le contrôle du respect des prescriptions techniques fédérales applicables aux véhicules en vue de leur mise en circulation routière et le contrôle technique des véhicules qui circulent sur la route en application des normes fédérales, étant entendu que les personnes physiques et morales établies dans une région sont libres de faire contrôler leur véhicule par un centre de contrôle technique situé dans une autre région; [...] 7° la promotion, la sensibilisation et l'information en matière de sécurité routière ». B.3.2. Lorsque la Cour apprécie la conformité aux règles répartitrices de compétences d'une norme soumise à son contrôle, elle le fait tout d'abord au regard des règles répartitrices de compétences qui étaient en vigueur à la date à laquelle cette norme a été adoptée.

B.3.3. Comme il est dit en B.1.2, la disposition en cause a été remplacée par l'article 37, 2°, de la loi du 18 juillet 1990. L'entrée en vigueur de cette disposition a été fixée par le Roi au 30 décembre 1994, par l'article 36, a), de l'arrêté royal du 23 décembre 1994 « portant détermination des conditions d'agrément et des règles du contrôle administratif des organismes chargés du contrôle des véhicules en circulation ».

B.3.4. Au moment de l'adoption de la loi du 18 juillet 1990, l'article 6, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 ne contenait pas encore de point XII, qui transfère aux régions la politique en matière de sécurité routière, et il n'existait aucune autre disposition transférant cette même compétence aux régions.

La compétence en matière de sécurité routière appartenait dès lors à l'autorité fédérale, sur la base de sa compétence résiduaire, qui ne pouvait pas tenir compte d'une modification ultérieure des règles répartitrices de compétences au moment de l'adoption de la disposition en cause.

Par ailleurs, la disposition en cause n'a pas été modifiée depuis la loi du 18 juillet 1990.

Elle est donc conforme aux règles répartitrices de compétences.

B.4.1. La compétence en matière de sécurité routière a été transférée aux régions par l'article 25 de la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la Sixième Réforme de l'Etat. Les autorités régionales sont alors devenues compétentes, entre autres, en ce qui concerne le contrôle technique des véhicules qui circulent sur la route en application des normes fédérales (article 6, § 1er, XII, 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980) et en ce qui concerne la promotion, la sensibilisation et l'information en matière de sécurité routière (article 6, § 1er, XII, 7°, de la loi spéciale du 8 août 1980).

B.4.2. Il ressort des travaux préparatoires de la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la Sixième Réforme de l'Etat que la compétence en matière de sécurité routière englobe, entre autres, la matière réglée par l'arrêté royal du 23 décembre 1994 « portant détermination des conditions d'agrément et des règles du contrôle administratif des organismes chargés du contrôle des véhicules en circulation » (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1, p. 144). Les autorités régionales peuvent dès lors régler les conditions d'agrément des organismes chargés du contrôle des véhicules.

B.4.3. Le transfert aux régions de la compétence en matière de sécurité routière, dont relèvent la compétence de régler les conditions d'agrément imposées aux organismes chargés du contrôle des véhicules et celle de promouvoir la sécurité routière, n'autorise toutefois pas aux régions de porter atteinte à la taxe à charge des organismes de contrôle des véhicules que l'Etat fédéral a instaurée, avant ce transfert de compétence, sur la base de la compétence fiscale qui lui est attribuée par l'article 170, § 1er, de la Constitution.

Cette imposition, en raison de sa nature fiscale, est restée intacte après le transfert aux régions de la compétence en matière de sécurité routière, puisque l'exercice de la compétence fiscale fédérale est dissocié des compétences matérielles de l'Etat, des communautés et des régions.

B.5. Par ailleurs, l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution et l'article 1er de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative à la compétence fiscale visée à l'article 110 [lire : l'article 170], § § 1er et 2, de la Constitution » empêchent les communautés et les régions de lever des impôts dans des matières fiscales qui font déjà l'objet d'une imposition fédérale, si la nécessité de l'exercice de la compétence fiscale fédérale est démontrée.

Ces dispositions s'opposent également à ce que les communautés et les régions modifient la destination d'un impôt établi par l'autorité fédérale ou en perçoivent le produit en dehors des cas expressément visés par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions.

B.6. Le fait que, d'une part, la taxe ait été spécialement conçue pour financer l'ASBL « Institut Belge pour la Sécurité Routière » (IBSR), devenue le « Vias Institute », un organisme privé chargé de la promotion de la sécurité routière avant le transfert aux régions de la compétence en matière de sécurité routière et que, d'autre part, cette taxe constitue une condition d'agrément pour les organismes chargés du contrôle technique des véhicules, n'y change rien.

S'il peut en résulter une situation incongrue dans les faits, elle est le résultat d'un transfert de compétence en matière de sécurité routière au profit des régions, dans lequel la contribution visée par la disposition en cause n'a pas été prise en compte.

B.7. La disposition en cause est conforme aux règles répartitrices de compétences.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 1er, § 1er, alinéa 2, de la loi du 21 juin 1985Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/06/1985 pub. 15/02/2012 numac 2012000076 source service public federal interieur Loi relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « relative aux conditions techniques auxquelles doivent répondre tout véhicule de transport par terre, ses éléments ainsi que les accessoires de sécurité » ne viole pas l'article 6, § 1er, XII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 5 décembre 2019.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, F. Daoût