COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 102/2019 du 27 juin 2019 Numéro du rôle : 6884 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 24 du Code pénal social, posée par un juge d'instruction du Tribunal de première instance de Liège, division Liège.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, J. Moerman et M. Pâques, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par ordonnance du 23 mars 2018, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 27 mars 2018, un juge d'instruction du Tribunal de première instance de Liège, division Liège, a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 24 du Code pénal social (loi du 6 juin 2010) viole-t-il les articles 10, 11, 15 et 22 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, dans la mesure notamment où les suspects qui feraient l'objet d'une perquisition/visite domiciliaire réalisée par l'inspection sociale sur autorisation du juge d'instruction, dans le cadre d'une ou plusieurs infractions au Code pénal social, se trouveraient dans une situation où ils ne bénéficieraient pas des mêmes droits et garanties que des suspects qui feraient l'objet d'une perquisition ordonnée par un juge d'instruction dans le cadre de son instruction judiciaire relative à une ou plusieurs infractions au Code pénal et à d'autres législations pénales, en ce compris au Code pénal social ? ». (...) II. En droit (...) Quant à la recevabilité de la question préjudicielle B.1.1. Le Gouvernement flamand soulève une exception d'irrecevabilité de la question préjudicielle, au motif que la Cour ne serait pas compétente pour connaître d'une question posée par un juge d'instruction.

B.1.2. En vertu de l'article 142, alinéa 3, de la Constitution et de l'article 26, § 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, seules les juridictions peuvent saisir la Cour de questions préjudicielles. Bien que les travaux préparatoires de ces dispositions ne donnent aucune définition de la notion de « juridiction » habilitée à poser une question préjudicielle à la Cour, il peut être déduit de l'objectif poursuivi par l'instauration de la procédure préjudicielle qu'il convient de donner une interprétation large à cette notion.

B.1.3. Le juge d'instruction est un juge du tribunal de première instance, il est indépendant et impartial, et est notamment appelé à autoriser ou ordonner des mesures de contrainte. Même si, ainsi que le soutient le Gouvernement flamand, les décisions qu'il prend ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée, elles participent de l'exercice de la fonction juridictionnelle et s'inscrivent dans le cadre d'une procédure judiciaire. Le juge d'instruction doit donc en principe être considéré comme une juridiction au sens des dispositions précitées.

B.1.4. Pour le surplus, il ressort de la question préjudicielle que le juge a quo considère qu'en autorisant les inspecteurs sociaux à effectuer une visite domiciliaire dans des espaces habités, il exerce une prérogative comparable à celle qu'il exerce lorsqu'il délivre un mandat de perquisition. L'examen de l'exception d'irrecevabilité, en ce qu'elle est tirée de la nature administrative et non juridictionnelle de la décision prise par le juge d'instruction sur la base de l'article 24 du Code pénal social, doit dès lors être joint à l'examen du fond de la question préjudicielle.

Quant au fond B.2.1. La question préjudicielle porte sur l'article 24 du Code pénal social, qui dispose : « L'accès aux espaces habités § 1er. Les inspecteurs sociaux ont uniquement accès aux espaces habités dans les cas suivants : - lorsque les inspecteurs sociaux se rendent sur place pour constater une infraction en flagrant délit; - à la demande ou avec l'accord de la personne qui a la jouissance réelle de l'espace habité; la demande ou l'accord doit être donné par écrit et préalablement à la visite domiciliaire; - en cas d'appel provenant de ce lieu; - en cas d'incendie ou d'inondation; - lorsque les inspecteurs sociaux sont en possession d'une autorisation de visite domiciliaire délivrée par le juge d'instruction. § 2. Pour obtenir une autorisation de visite domiciliaire, les inspecteurs sociaux adressent une demande motivée au juge d'instruction. Cette demande contient au moins les données suivantes : - l'identification des espaces habités qui font l'objet de la visite domiciliaire; - la législation qui fait l'objet du contrôle et pour laquelle les inspecteurs sociaux sont d'avis qu'ils ont besoin d'une autorisation de visite domiciliaire; - lorsque c'est le cas, les infractions éventuelles qui font l'objet du contrôle; - tous les documents et renseignements desquels il ressort que l'utilisation de ce moyen est nécessaire.

Les inspecteurs sociaux peuvent obtenir une autorisation de visite domiciliaire pour l'accès aux espaces habités après 21 heures et avant 5 heures moyennant une motivation spéciale de la demande au juge d'instruction. § 3. Le juge d'instruction décide dans un délai de 48 heures maximum après réception de la demande.

La décision du juge d'instruction est motivée.

Toutefois, la décision du juge d'instruction suite à une demande de visite domiciliaire pour l'accès aux espaces habités après 21 heures et avant 5 heures est spécialement motivée.

Aucune voie de recours n'est possible contre cette décision.

A l'exception des pièces qui permettent de déduire l'identité de l'auteur d'une éventuelle plainte ou dénonciation et sans préjudice de l'application de l'article 59, toutes les pièces motivant l'obtention d'une autorisation de visite domiciliaire conformément au § 2, alinéa 1er, doivent être versées au dossier répressif ou au dossier dans le cadre duquel une amende administrative peut être infligée. § 4. Dans le cas d'une visite domiciliaire d'espaces habités, les inspecteurs sociaux disposent de tous les pouvoirs visés dans le Livre 1er, Titre 2, Chapitre 2, sections 1re, 2 et 3, à l'exception de la recherche de supports d'informations visés par l'article 28 et des pouvoirs visés par les articles 30, 31, 32, 33 et 34, alinéa 2 ».

B.2.2. Les travaux préparatoires relatifs à la disposition en cause indiquent que le législateur a entendu remplacer la procédure prévue antérieurement par la loi du 16 novembre 1972Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/11/1972 pub. 17/08/2007 numac 2007000738 source service public federal interieur Loi concernant l'inspection du travail fermer relative à l'inspection du travail, qui imposait aux inspecteurs sociaux de disposer d'une autorisation du juge de police pour pénétrer dans des locaux habités, par une procédure faisant intervenir le juge d'instruction : « Force est toutefois de constater que le juge du tribunal de police n'est pas le magistrat le plus indiqué pour assumer cette tâche. Le juge d'instruction est, notamment en raison de son expérience en tant que magistrat instructeur, plus compétent lorsqu'il s'agit de faire la part des choses entre les droits garantis par la Constitution, parmi lesquels la protection du domicile, et la nécessité pour l'administration de remplir ses missions de contrôle. Il convient de souligner ici que l'intervention des fonctionnaires de l'inspection du travail peut se situer tant sur le plan pénal que sur le plan administratif. Pour le juge d'instruction, il sera dès lors question ici d'une compétence nouvelle. Il sera en effet appelé à accorder l'intervention de son office lors de missions qui sont purement des missions de contrôle, indépendamment de toute infraction pénale. Le juge d'instruction sera saisi de demandes émanant de divers services d'inspection pour délivrer des mandats de visite domiciliaire tant dans le cadre d'un contrôle purement administratif que dans le cadre de leurs tâches pénales. Il convient de rappeler que les mandats de visite domiciliaire ne sont pas, dans le cadre de la loi relative à l'inspection du travail, des mandats de perquisition (ce contrairement à la visite domiciliaire dans le cadre de la législation sur la douane et les accises), elles autorisent simplement le fonctionnaire concerné à pénétrer dans le local habité mais pas à poser des actes qui doivent faire l'objet d'un mandat de perquisition » (Doc. parl., Chambre, 2008-2009, DOC 52-1666/001 et 52-1667/001, pp. 86-87). « On a veillé à ne pas transformer cette procédure d'autorisation en mandat judiciaire. Le juge d'instruction n'est pas, par la demande de l'inspection, saisi d'une instruction ou d'une mini-instruction. Il s'agit uniquement d'une procédure d'autorisation administrative, qui se justifie par l'atteinte à la vie privée » (ibid., p. 117). « Les compétences des inspecteurs sociaux visent, en premier lieu, à surveiller le respect de la législation sociale. Dans la plupart des cas, cette surveillance est exercée sans savoir s'ils constateront ou non une infraction » (ibid.).

B.3.1. La Cour est invitée à examiner la compatibilité de l'article 24 du Code pénal social avec les articles 10, 11, 15 et 22 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec les articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, en ce que l'article 24 du Code pénal social n'offrirait pas aux personnes faisant l'objet d'une visite domiciliaire autorisée par le juge d'instruction les mêmes droits et garanties qu'aux personnes qui font l'objet d'une perquisition ordonnée par un juge d'instruction dans le contexte d'une instruction judiciaire relative à une infraction pénale.

B.3.2. L'article 15 de la Constitution dispose : « Le domicile est inviolable; aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas prévus par la loi et dans la forme qu'elle prescrit ».

L'article 22 de la Constitution dispose : « Chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi.

La loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent la protection de ce droit ».

L'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ». B.3.3. Ces dispositions exigent que toute ingérence des autorités dans le droit au respect de la vie privée et du domicile soit prescrite par une disposition législative, suffisamment précise, corresponde à un besoin social impérieux et soit proportionnée à l'objectif légitime poursuivi par celle-ci.

B.3.4. Les articles 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques contiennent notamment des garanties relatives à un procès équitable lorsque sont en jeu des contestations sur des droits et obligations de caractère civil ou sur le bien-fondé de toute accusation en matière pénale.

B.4. Dès lors que la visite domiciliaire autorisée par le juge d'instruction en vertu de la disposition en cause constitue une ingérence dans le droit au respect du domicile et de la vie privée, cette ingérence doit satisfaire aux exigences mentionnées en B.3.3 et les personnes concernées doivent bénéficier des garanties juridictionnelles découlant des dispositions citées en B.3.4.

B.5.1. Les inspecteurs sociaux sont chargés d'exercer la surveillance du respect des dispositions du Code pénal social, des lois visées au livre 2 du même Code et d'autres lois et se voient à cette fin investis des pouvoirs précisés par le chapitre 2 du titre II du livre Ier du Code pénal social. Dans l'exercice de cette mission, l'article 23 du Code de droit pénal social leur permet de « pénétrer librement, à toute heure du jour et de la nuit, sans avertissement préalable, dans tous les lieux de travail ou autres lieux qui sont soumis à leur contrôle ou dans lesquels ils peuvent avoir un motif raisonnable de supposer que travaillent des personnes soumises aux dispositions de la législation dont ils exercent la surveillance ».

B.5.2. La disposition en cause permet aux inspecteurs sociaux d'exercer leur mission de surveillance du respect des législations précitées à l'égard des situations qu'elles visent, lorsque celles-ci se produisent dans des espaces habités. La visite domiciliaire vise ainsi à assurer le respect des dispositions légales relatives à la protection des travailleurs et à la lutte contre le travail illégal et contre la fraude sociale en tous lieux où peuvent se dérouler les activités qui y sont soumises. Cette procédure permet à la Belgique de se conformer à la Convention n° 81 de l'Organisation internationale du travail, dont l'article 12 prévoit : « 1. Les inspecteurs du travail munis de pièces justificatives de leurs fonctions seront autorisés : (a) à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l'inspection;(b) à pénétrer de jour dans tous les locaux qu'ils peuvent avoir un motif raisonnable de supposer être assujettis au contrôle de l'inspection; [...] ».

La disposition en cause poursuit donc un but légitime au sens de l'article 8, paragraphe 2, de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.5.3. L'ingérence dans le droit au respect du domicile et de la vie privée est prévue par une disposition légale et peut être considérée comme nécessaire pour atteindre le but légitime précité.

B.5.4. Les inspecteurs sociaux doivent toujours veiller « à ce que les moyens qu'ils utilisent soient appropriés et nécessaires pour la surveillance du respect des dispositions » du Code pénal social et des lois dont ils doivent assurer la surveillance (article 19 du Code pénal social). Ils ne peuvent pénétrer dans les espaces habités que dans les hypothèses prévues à l'article 24 du Code pénal social. La demande d'autorisation adressée au juge d'instruction doit être motivée et contenir notamment « tous les documents et renseignements desquels il ressort que l'utilisation de ce moyen est nécessaire ».

L'autorisation délivrée par le juge d'instruction doit être motivée, ce qui implique qu'elle doit notamment indiquer en quoi l'autorisation d'effectuer une visite dans un espace habité est nécessaire pour permettre aux inspecteurs sociaux d'exercer leur mission légale. Ces différents éléments permettent au juge postérieurement saisi le cas échéant de contrôler la légalité de l'autorisation délivrée par le juge d'instruction. La procédure d'autorisation prévue par la disposition en cause garantit dès lors le respect du principe de proportionnalité dans la mise en oeuvre des visites domiciliaires.

B.5.5. Il résulte de ce qui précède que la disposition en cause n'est pas contraire au droit au respect du domicile et de la vie privée.

B.6.1. Le juge a quo compare la procédure de visite domiciliaire organisée par la disposition en cause avec la perquisition pratiquée dans le cadre d'une procédure pénale et invite la Cour à examiner la compatibilité de la différence de traitement entre les personnes qui font l'objet d'une visite domiciliaire sur la base de la disposition en cause et les personnes qui font l'objet d'une perquisition dans le cadre d'une instruction pénale avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

B.6.2. Par son arrêt n° 148/2017 du 21 décembre 2017, la Cour a jugé qu'en raison de la gravité de l'ingérence dans le droit au respect de la vie privée et de l'inviolabilité du domicile qu'elle implique, la perquisition ne pouvait, en l'état de la législation en matière de procédure pénale à ce moment, être autorisée que dans le cadre d'une instruction judiciaire relative à une ou à plusieurs infractions pénales. La mise à l'instruction du dossier permet en effet aux personnes intéressées de demander un accès au dossier et la réalisation d'actes d'instruction supplémentaires. Elle permet également un contrôle de la régularité de la procédure par les juridictions d'instruction.

B.7.1. Contrairement aux officiers de police judiciaire effectuant une perquisition dans le cadre d'une instruction judiciaire, les inspecteurs sociaux ne sont pas autorisés par le Code pénal social à recourir à la force ou à la contrainte pour pénétrer dans les lieux qu'ils entendent visiter si le propriétaire ou l'occupant est absent ou s'il leur en refuse l'accès. Ils ne peuvent procéder à des fouilles ni ouvrir les armoires fermées. En outre, lorsqu'ils visitent un espace habité, ils ont des pouvoirs plus restreints que lorsqu'ils accèdent aux lieux de travail qui ne sont pas des espaces habités. En effet, l'article 24, § 4, du Code pénal social exclut dans cette hypothèse l'exercice des pouvoirs visés aux articles 28, 30 à 33 et 34, alinéa 2, du même Code, de sorte qu'ils ne peuvent se faire produire les supports d'information physiques, informatiques ou électroniques qui se trouvent dans ces lieux ni en prendre copie.

Le fait que les inspecteurs sociaux effectuent une visite domiciliaire parce qu'ils soupçonnent qu'une infraction au Code pénal social a été commise ne leur octroie pas plus de pouvoirs que ceux dont ils disposent dans le cadre de leur mission générale de surveillance du respect des lois sociales. Si les circonstances l'exigent, il leur revient de dénoncer les faits au ministère public, qui prendra les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de l'action publique et qui saisira, s'il y a lieu, le juge d'instruction aux fins de faire procéder à une perquisition judiciaire.

B.7.2. Il découle de ce qui précède que la visite domiciliaire autorisée par le juge d'instruction en application de la disposition en cause entraîne dans le droit au respect du domicile et de la vie privée une ingérence d'une gravité moindre que celle qui est causée par une perquisition menée dans le contexte d'une instruction judiciaire.

B.7.3. La différence de traitement en cause dans la question préjudicielle, en ce qui concerne les garanties dont bénéficient, d'une part, les personnes qui font l'objet d'une visite domiciliaire menée par des inspecteurs sociaux en application de l'article 24 du Code pénal social et, d'autre part, les personnes qui font l'objet d'une perquisition judiciaire, laquelle ne peut avoir lieu que dans le cadre d'une instruction, est raisonnablement justifiée par la différence qui existe entre les pouvoirs conférés aux inspecteurs sociaux et ceux qu'exercent les inspecteurs de police judiciaire munis d'un mandat de perquisition.

B.8. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 24 du Code pénal social ne viole pas les articles 10, 11, 15 et 22 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 27 juin 2019.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, F. Daoût