Extrait de l'arrêt n° 150/2018 du 8 novembre 2018 Numéro du rôle : 6702 En cause : le recours en annulation des articles 120 à 125, 127 à 132 et 146 de la loi du 25 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/12/2016 pub. 30/12/2016 numac 2016009669 source service public federal justice Loi modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice fermer modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice, introduit par l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme ».

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet et J. Moerman, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 30 juin 2017 et parvenue au greffe le 3 juillet 2017, l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme », assistée et représentée par Me D. Ribant, avocat au barreau de Bruxelles, et Me M. Obradovic, avocat au barreau du Brabant wallon, a introduit un recours en annulation des articles 120 à 125, 127 à 132 et 146 de la loi du 25 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/12/2016 pub. 30/12/2016 numac 2016009669 source service public federal justice Loi modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice fermer modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice (publiée au Moniteur belge du 30 décembre 2016). (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées et à leur contexte B.1.1. Le recours tend à l'annulation des articles 120 à 125, 127 à 132 et 146 de la loi du 25 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/12/2016 pub. 30/12/2016 numac 2016009669 source service public federal justice Loi modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice fermer « modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice » (ci-après : la loi du 25 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/12/2016 pub. 30/12/2016 numac 2016009669 source service public federal justice Loi modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice fermer) avant sa modification par la loi du 11 juillet 2018 portant des diverses dispositions en matière pénale. Ces articles disposent : «

Art. 120.L'article 22 de la même loi est remplacé par ce qui suit : '

Art. 22.Le Conseil central a pour mission : 1° d'exercer un contrôle indépendant sur les prisons, sur le traitement réservé aux détenus et sur le respect des règles les concernant;2° de soumettre à la Chambre des représentants, au ministre qui a la Justice dans ses attributions et au ministre qui a les soins de santé pénitentiaires dans ses attributions, soit d'office, soit à la demande de ceux-ci, des avis sur l'administration des établissements pénitentiaires et sur l'exécution des peines et mesures privatives de liberté;3° de créer des Commissions de surveillance telles que visées à l'article 26 et en assurer l'appui, la coordination et le contrôle de fonctionnement;4° de rédiger pour la Chambre des représentants et le ministre qui a la Justice dans ses attributions et le ministre qui a les soins de santé pénitentiaires dans ses attributions un rapport concernant les prisons, le traitement réservé aux détenus et le respect des règles les concernant.Le rapport contient notamment tous les avis rendus conformément au 2°, un plan stratégique et les rapports annuels prévus à l'article 26, § 2, 4°.

Le rapport est public.

Le projet de rapport est transmis avant la publication au ministre qui a la Justice dans ses attributions et au ministre qui a les soins de santé pénitentiaires dans ses attributions, lesquels communiquent leurs éventuelles remarques dans un délai de deux mois à compter de la date de réception '.

Art. 121.L'article 23 de la même loi, modifié par la loi du 23 décembre 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/12/2005 pub. 30/12/2005 numac 2005021170 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer, est remplacé par ce qui suit : '

Art. 23.§ 1er. Pour autant que cela soit nécessaire à l'accomplissement de leurs missions, les membres du Conseil central ont librement accès à tous les endroits des prisons et, moyennant autorisation préalable du détenu, à l'espace de séjour du détenu et ont le droit de consulter sur place, sauf exceptions prévues par la loi, tous les livres et documents se rapportant à la prison, y compris le registre des sanctions disciplinaires et, moyennant autorisation préalable écrite du détenu, toutes les pièces contenant des informations personnelles concernant le détenu.

Ils sont tenus de respecter les règles de sécurité en vigueur. § 2. Ils ont le droit d'entretenir une correspondance avec les détenus sans être contrôlés et d'entrer en contact avec eux sans être surveillés. § 3. A la demande du président du Conseil central, le directeur général fait rapport sur des questions relevant de la compétence du Conseil central. Le directeur général répond dans un délai de deux mois après réception à la demande d'informations émanant du Conseil central '.

Art. 122.L'article 24 de la même loi, modifié par la loi du 23 décembre 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/12/2005 pub. 30/12/2005 numac 2005021170 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer, est remplacé par ce qui suit : '

Art. 24.§ 1er. Le Conseil central est composé de douze membres et d'un nombre équivalent de suppléants qui sont nommés et révoqués par la Chambre des représentants;

Pour la composition du Conseil central, il est tenu compte de la parité linguistique. § 2. Les membres sont nommés sur la base de leur compétence ou de leur expérience en rapport avec les missions qui sont confiées au Conseil central. § 3. Le Conseil central se compose d'au moins : 1° deux francophones et deux néerlandophones titulaires d'une licence ou d'un master en droit parmi lesquelles au moins un magistrat francophone du siège et un magistrat néerlandophone du siège;2° un médecin francophone et un médecin néerlandophone. § 4. La Chambre des représentants désigne parmi les membres du Conseil central un bureau permanent, composé de deux membres francophones et de deux membres néerlandophones, dont au moins un membre par rôle linguistique est titulaire d'une licence ou d'un master en droit.

Les membres du bureau exercent leurs fonctions à temps plein et ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle pendant la durée de leur mandat. La Chambre des représentants peut accorder des dérogations à cette interdiction à condition qu'elles n'empêchent pas l'intéressé de s'acquitter dûment de sa mission. § 5. La Chambre des représentants désigne un des membres du bureau permanent en qualité de président et un autre en qualité de vice-président. Le président et le vice-président doivent appartenir à un rôle linguistique différent. § 6. Pendant la durée du mandat, l'appartenance au Conseil central est incompatible avec : 1° l'appartenance à une Commission de surveillance;2° l'exercice d'une fonction auprès de l'administration pénitentiaire ou l'exécution d'une mission pour celle-ci;3° l'exercice d'une fonction au sein de la cellule stratégique d'un ministre;4° l'exercice d'un mandat électif ou l'appartenance à un organe exécutif européen, fédéral, communautaire ou régional. § 7. La durée du mandat des membres du Conseil central est fixée à cinq ans. Le mandat peut être renouvelé deux fois. § 8. La Chambre des représentants peut mettre fin au mandat des membres du Conseil central : 1° à leur demande;2° pour des raisons graves et impérieuses '.

Art. 123.L'article 25 de la même loi est remplacé par ce qui suit : '

Art. 25.§ 1er. Le Conseil central est assisté par un secrétariat composé paritairement sur le plan linguistique. Les membres du secrétariat ne sont pas membres du Conseil central. § 2. Le président du Conseil central dirige le secrétariat '.

Art. 124.Dans le titre III, chapitre IV, section II, de la même loi, il est inséré un article 25/1 rédigé comme suit : '

Art. 25/1.§ 1er. Le Conseil central établit son règlement d'ordre intérieur.

Le règlement fixe en particulier les modalités de convocation des membres, les modalités de délibération et les modalités de contrôle du fonctionnement des Commissions de surveillance.

Le règlement d'ordre intérieur est approuvé par la Chambre des représentants. § 2. Le Conseil central se réunit au moins une fois par mois, sur convocation de son président ou à la demande d'un tiers de ses membres. Le Conseil central ne peut se réunir que si la moitié de ses membres plus un sont présents. § 3. Le Conseil central rédige un code de déontologie pour son propre fonctionnement, de même que pour celui des Commissions de surveillance. § 4. Les articles 458 et 458bis du Code pénal sont applicables aux membres du Conseil central et aux membres du secrétariat sans porter atteinte à la mission du Conseil central '.

Art. 125.Dans la même section II, il est inséré un article 25/2 rédigé comme suit : '

Art. 25/2.§ 1er. Le Conseil central constitue parmi ses membres une commission d'appel francophone et une commission d'appel néerlandophone, comprenant chacune trois membres.

Le Conseil central désigne également trois membres suppléants pour chaque rôle linguistique.

Chaque Commission d'appel est présidée par un magistrat du siège. § 2. La Commission d'appel est chargée d'examiner : 1° les recours introduits contre les décisions des commissions des plaintes, tel que déterminé à l'article 31;2° les recours introduits contre les décisions de placement sous régime de sécurité particulier individuel, tel que prévu au titre VI, chapitre III, section III;3° les recours introduits contre les décisions prises suite à des réclamations contre un placement ou un transfèrement, tel que prévu au titre VIII, chapitre III. § 3. Lors du traitement du recours, la Commission d'appel récuse tout membre de la Commission d'appel dont l'indépendance concernant le traitement de la plainte peut être contestée, et ce d'office, à la demande d'une des parties ou à la demande du membre lui-même '.

Art. 127.L'article 26 de la même loi est remplacé par ce qui suit : '

Art. 26.§ 1er. Le Conseil central institue une commission de surveillance auprès de chaque prison et en informe la Chambre des représentants. § 2. La Commission de surveillance a pour mission : 1° d'exercer un contrôle indépendant sur la prison pour laquelle elle est compétente, sur le traitement réservé aux détenus et sur le respect des règles les concernant;2° de soumettre au Conseil central, soit d'office, soit sur demande, des avis et des informations concernant des questions qui, dans la prison, présentent un lien direct ou indirect avec le bien-être des détenus, et de formuler les propositions qu'elle juge appropriées;3° d'assurer la médiation entre le directeur et les détenus concernant des problèmes qui sont portés à la connaissance des membres;4° de rédiger un rapport annuel concernant la prison, le traitement réservé aux détenus et le respect des règles les concernant '.

Art. 128.L'article 27 de la même loi est remplacé par ce qui suit : '

Art. 27.§ 1er. Pour autant que cela soit nécessaire à l'accomplissement des missions, les membres des Commissions de surveillance ont librement accès à tous les endroits de la prison et, moyennant autorisation préalable du détenu, à l'espace de séjour du détenu et ont le droit de consulter sur place, sauf exceptions prévues par la loi, tous les livres et documents se rapportant à la prison, y compris le registre des sanctions disciplinaires et, moyennant autorisation écrite préalable du détenu, à toutes les pièces contenant des informations personnelles concernant le détenu.

Ils sont tenus de respecter les règles de sécurité en vigueur. § 2. Ils ont le droit d'entretenir une correspondance avec les détenus sans être contrôlés et d'entrer en contact avec eux sans être surveillés. § 3. A la demande du président de la Commission de surveillance, le directeur fait rapport sur les questions relevant de la compétence de la Commission. Le directeur répond au plus tard dans le mois de la réception de la demande d'informations émanant de la Commission de surveillance '.

Art. 129.L'article 28 de la même loi, modifié par la loi du 5 mai 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 05/05/2014 pub. 09/07/2014 numac 2014009316 source service public federal justice Loi relative à l'internement des personnes type loi prom. 05/05/2014 pub. 02/06/2014 numac 2014022247 source service public federal securite sociale Loi concernant diverses matières relatives aux pensions du secteur public type loi prom. 05/05/2014 pub. 13/08/2014 numac 2014015161 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à l'Accord entre la Belgique et Gibraltar en vue de l'échange de renseignements en matière fiscale, fait à Paris le 16 décembre 2009 (2) (3) type loi prom. 05/05/2014 pub. 08/07/2014 numac 2014009354 source service public federal justice Loi visant à corriger plusieurs lois en matière de justice fermer, est remplacé par ce qui suit : '

Art. 28.§ 1er. Chaque Commission de surveillance se compose d'un minimum de huit et d'un maximum de douze membres et d'un nombre égal de membres suppléants. Ils sont nommés par le Conseil central pour un terme de cinq ans, renouvelable deux fois, après avis écrit du président de la Commission de surveillance. § 2. Chaque Commission de surveillance compte parmi ses membres au moins : 1° deux personnes titulaires d'une licence ou d'un master en droit;2° un médecin. § 3. Le Conseil central désigne, sur proposition de la Commission de surveillance, dans chaque Commission de surveillance, l'un des membres en qualité de président et un autre en qualité de vice-président.

Pour les commissions de surveillance instituées auprès d'une prison située dans la Région de Bruxelles-Capitale, le président et le vice-président appartiennent à un rôle linguistique différent. § 4. Pendant la durée du mandat, l'appartenance à une commission de surveillance est incompatible avec : 1° l'appartenance au Conseil central;2° l'exercice d'une fonction auprès de l'administration pénitentiaire ou l'exécution d'une mission pour celle-ci;3° l'exercice d'une fonction au sein du tribunal de l'application des peines;4° l'exercice d'une fonction au sein de la Cellule stratégique d'un ministre;5° l'exercice d'un mandat électif ou l'appartenance à un organe exécutif européen, fédéral, communautaire ou régional. § 5. Le Conseil central peut mettre fin au mandat des membres : 1° à leur demande;2° pour des raisons graves et impérieuses '.

Art. 130.L'article 29 de la même loi est remplacé par ce qui suit : '

Art. 29.§ 1er. Chaque Commission de surveillance est assistée par un secrétaire et un secrétaire suppléant, qui n'appartiennent pas à l'administration pénitentiaire. Ils sont désignés par le Conseil central sur proposition de la Commission de surveillance. § 2. Il peut être mis fin à la désignation du secrétaire ou du secrétaire suppléant de la Commission de surveillance par décision motivée du Conseil central pour des raisons graves. § 3. La mission du secrétaire est fixée par le président de la Commission de surveillance '.

Art. 131.L'article 30 de la même loi, modifié par la loi du 23 décembre 2005Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/12/2005 pub. 30/12/2005 numac 2005021170 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi portant des dispositions diverses fermer, est remplacé par ce qui suit : '

Art. 30.§ 1er. Chaque Commission de surveillance établit son règlement intérieur, qu'elle soumet à l'approbation du Conseil central. Le règlement fixe en particulier les modalités de convocation des membres et de délibération. § 2. La Commission de surveillance se réunit au moins une fois par mois. La Commission ne peut se réunir que si la moitié de ses membres plus un sont présents. § 3. Un ou plusieurs membres de la Commission de surveillance sont chargés à tour de rôle, pendant un mois et à raison d'au moins une fois par semaine, de visiter en qualité de commissaire de mois la ou les prisons auprès desquelles la commission est établie, en particulier afin d'accomplir les missions visées à l'article 26, § 2, 1°.

Les commissaires de mois organisent chaque semaine une permanence pour les détenus. § 4. Les articles 458 et 458bis du Code pénal sont applicables aux membres de la Commission de surveillance et aux membres du secrétariat sans porter atteinte à la mission de la Commission de surveillance '.

Art. 132.L'article 31 de la même loi est remplacé par ce qui suit : '

Art. 31.§ 1er. Chaque Commission de surveillance constitue parmi ses membres une Commission des plaintes de trois membres, présidée par une personne titulaire d'une licence ou d'un master en droit.

En cas d'empêchement d'un ou plusieurs membres de la commission des plaintes, le président désigne les membres de la Commission de surveillance qui peuvent les remplacer. § 2. Les membres de la Commission des plaintes sont uniquement chargés du traitement des plaintes tel que prévu au titre VIII, chapitre Ier. § 3. Lors du traitement d'une plainte, la Commission des plaintes récuse tout membre dont l'indépendance concernant le traitement de la plainte peut être contestée, et ce, d'office, à la demande d'une des parties ou à la demande du membre lui-même ' ». «

Art. 146.A l'article 148 de la même loi, les mots ' Sans préjudice de la possibilité de se plaindre de manière informelle auprès de la Commission de surveillance ' sont remplacés par les mots ' Sans préjudice de la possibilité pour un détenu de s'adresser à la direction et à la Commission de surveillance ' ».

B.1.2. Les dispositions précitées font partie du chapitre 22 de la loi du 25 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/12/2016 pub. 30/12/2016 numac 2016009669 source service public federal justice Loi modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice fermer qui apporte plusieurs modifications à la loi de principes du 12 janvier 2005 « concernant l'administration pénitentiaire ainsi que le statut juridique des détenus » (ci-après : la loi de principes).

B.2. La loi de principes prévoit un droit de plainte individuel (article 148). Ce droit de plainte se rapporte à toute décision prise à l'égard du détenu par le directeur ou au nom de celui-ci. L'omission ou le refus de prise de décision dans un délai légal ou, à défaut, dans un délai raisonnable, sont assimilés aux décisions en question.

Le législateur a organisé, pour le détenu, une voie de recours individuel auprès de la Commission des plaintes (article 148 de la loi de principes) et, en degré d'appel, auprès de la Commission d'appel (article 159 de la même loi).

Quant aux moyens B.3. Les deux moyens sont pris de la violation de l'article 13 de la Constitution, lu en combinaison avec les principes de l'impartialité du juge (premier moyen) et de l'indépendance du juge (second moyen), ces deux principes étant déduits par la partie requérante de l'article 146 de la Constitution, avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, avec l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et avec l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

B.4.1. L'article 13 de la Constitution dispose : « Nul ne peut être distrait, contre son gré, du juge que la loi lui assigne ».

B.4.2. L'article 146 de la Constitution dispose : « Nul tribunal, nulle juridiction contentieuse ne peut être établi qu'en vertu d'une loi. Il ne peut être créé de commissions ni de tribunaux extraordinaires, sous quelque dénomination que ce soit ».

B.4.3. L'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice ».

B.4.4. L'article 14, paragraphe 1, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques dispose : « Tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. Le huis clos peut être prononcé pendant la totalité ou une partie du procès soit dans l'intérêt des bonnes moeurs, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, soit lorsque l'intérêt de la vie privée des parties en cause l'exige, soit encore dans la mesure où le tribunal l'estimera absolument nécessaire, lorsqu'en raison des circonstances particulières de l'affaire la publicité nuirait aux intérêts de la justice; cependant, tout jugement rendu en matière pénale ou civile sera public, sauf si l'intérêt de mineurs exige qu'il en soit autrement ou si le procès porte sur des différends matrimoniaux ou sur la tutelle des enfants ».

B.4.5. L'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose : « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article.

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter.

Une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice ».

B.5. Le Conseil des ministres considère que les normes au regard desquelles les dispositions attaquées doivent être contrôlées par la Cour ne sont pas applicables en l'espèce, dès lors que ni les Commissions des plaintes, ni la Commission d'appel ne sont des juridictions. Le législateur aurait seulement voulu offrir aux détenus un recours souple et efficace, sans qu'il soit nécessaire de recourir à des procédures judiciaires ou administratives plus lourdes.

B.6. Avant de pouvoir examiner si les dispositions attaquées portent atteinte à l'indépendance et à l'impartialité du juge, la Cour doit examiner si les Commissions des plaintes et la Commission d'appel doivent être qualifiées de juridictions.

B.7. La loi du 25 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/12/2016 pub. 30/12/2016 numac 2016009669 source service public federal justice Loi modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice fermer ne qualifie pas explicitement les Commissions des plaintes et la Commission d'appel de juridictions et les travaux préparatoires relatifs à cette loi ne font pas davantage la clarté à cet égard.

B.8. En vue de leur qualification, il convient par conséquent de se fonder sur la loi de principes et ses travaux préparatoires. A l'article 151, §§ 2 et 3, la loi de principes emploie les termes de « juge des plaintes » et « unique », mais, abstraction faite de ces termes, le législateur a omis de qualifier explicitement les Commissions de juridictions.

Il ressort des travaux préparatoires de la loi de principes que la proposition de loi qui a abouti à cette loi est le résultat du travail préparatoire de la Commission « loi de principes concernant l'administration pénitentiaire et le statut juridique des détenus », dite « Commission Dupont » (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, DOC 50-1365/001, p. 5; Doc. parl., Chambre, SE 2003, DOC 51-0231/001, p. 5). Le législateur s'est ainsi approprié l'exposé des motifs général contenu dans le rapport final de cette Commission, la discussion des articles, l'avant-projet de loi et la note conceptuelle relative au statut externe des détenus condamnés et à la création de tribunaux pénitentiaires.

B.9.1. En ce qui concerne les possibilités de recours des détenus, le rapport fait apparaître qu'après une analyse de droit comparé, il a été constaté qu'en droit pénitentiaire, une procédure de plainte spécifique et appropriée s'imposait : « Ce qui manque cependant, c'est un droit de plainte qui soit spécifiquement orienté sur les situations de détention et très accessible, en vue d'un traitement par une instance indépendante très bien familiarisée avec la pratique pénitentiaire, et qui dispose de la compétence de concrétiser, tant les revendications légitimes du détenu concernant le respect de ses droits et de ses libertés que son espoir légitime que les décisions qui sont prises à son sujet répondent aux exigences inhérentes de la raison au bon sens et à l'équité.

Un tel droit de plainte, en ce qu'il contiendrait véritablement une forme de discrimination positive en faveur des détenus sur le plan procédural, peut se justifier au départ de la spécificité déjà maintes fois évoquée de la situation de détention, qui porte en elle ses propres besoins d'une procédure adaptée en matière de médiation et de résolution interne de conflits » (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, DOC 50-1076/001, pp. 96-97).

B.9.2. Il ressort du rapport final que, compte tenu, d'une part, de la nécessité d'une protection juridique des détenus dans la perspective d'un Etat de droit, et d'autre part, des exigences d'un seuil d'accessibilité bas, à savoir une procédure rapide et simple, d'un organe de recours central, d'indépendance et d'une bonne connaissance de l'environnement pénitentiaire et de la pratique pénitentiaire, il a été opté pour le modèle néerlandais de gestion des plaintes, qui prévoit une procédure contradictoire devant une juridiction administrative indépendante spécialisée en matière de détention, parce que c'est celui qui satisfaisait le mieux aux exigences précitées (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, DOC 50-1076/001, p. 99).

Il apparaît ainsi, en ce qui concerne la procédure pénitentiaire spécifique, qu'il a été choisi de se baser sur un modèle qui instaure, en droit néerlandais, un recours juridictionnel en confiant la procédure des plaintes à des organes juridictionnels.

B.9.3. Ce rapprochement a pour conséquence que le régime du droit de plainte belge s'inspire fortement des dispositions législatives néerlandaises (ibid., p. 99). Ainsi, les similitudes entre, d'une part, la loi néerlandaise du 18 juin 1998 instaurant une loi de principes en matière pénitentiaire et abrogeant corrélativement la loi de principes sur l'administration pénitentiaire à l'exception des articles 2 à 5 et des modifications apportées au Code pénal et au Code d'instruction criminelle ainsi qu'à d'autres lois (la loi de principes en matière pénitentiaire) et, d'autre part, la loi de principes belge sont frappantes.

Le droit de plainte néerlandais prévoit qu'un détenu dispose d'un délai de sept jours à partir de la date à laquelle il a eu connaissance d'une décision prise par ou au nom du directeur pour introduire une plainte par écrit auprès de la Commission des plaintes rattachée à chaque établissement (article 61 de la « Penitentiaire beginselenwet » (loi de principes néerlandaise en matière pénitentiaire, ci-après : la loi de principes néerlandaise)). La Commission des plaintes est composée de trois membres de la Commission de surveillance (article 62, paragraphe 1, de la loi de principes néerlandaise). Lors de l'introduction de sa plainte, le détenu peut également demander la suspension totale ou partielle de l'exécution de la décision du directeur (article 66, paragraphe 1, de la loi de principes néerlandaise). Toutes les décisions doivent être dûment motivées et sont publiées moyennant anonymisation (article 67 de la loi de principes néerlandaise). Les plaintes simples (manifestement fondées, manifestement non fondées ou manifestement irrecevables) peuvent être traitées par le président de la Commission ou par un membre désigné par lui (article 62, paragraphe 2, de la loi de principes néerlandaise). Après avoir procédé à l'examen de la recevabilité, la Commission exerce un contrôle marginal en appréciant si la décision du directeur « est contraire à une prescription légale applicable dans l'établissement ou à toute disposition obligatoire d'une Convention applicable aux Pays-Bas » (contrôle de régularité) ou « , compte tenu de tous les intérêts pris en considération, doit être réputée déraisonnable ou injuste » (article 68, paragraphe 2, de la loi de principes néerlandaise). Si la plainte est jugée fondée, la Commission peut soit annuler la décision attaquée et ordonner la prise d'une nouvelle décision dans un délai déterminé, soit annuler la décision attaquée et substituer sa décision, soit annuler entièrement ou partiellement la décision attaquée (article 68, paragraphe 3, de la loi de principes néerlandaise). Les effets de la décision annulée doivent être mis à néant (article 68, paragraphe 6, de la loi de principes néerlandaise). L'appel n'est pas suspensif, mais le directeur ou le plaignant qui succombe peut demander au président de la Commission d'appel de suspendre entièrement ou partiellement la décision de la Commission des plaintes (article 70, paragraphe 2, de la loi de principes néerlandaise). La partie qui succombe peut interjeter appel dans les sept jours, par écrit, auprès de la Commission d'appel (article 69, paragraphe 1, de la loi de principes néerlandaise). La Commission d'appel est composée de membres du Conseil pour l'application du droit pénal et la protection de la jeunesse (article 69, paragraphe 2, de la loi de principes néerlandaise). La Commission d'appel peut soit déclarer l'appel irrecevable, soit le déclarer non fondé et confirmer la décision de la Commission des plaintes, soit le déclarer fondé et annuler la décision de la Commission des plaintes (article 71, paragraphe 2, de la loi de principes néerlandaise).

Le droit de plainte belge permet à un détenu de se plaindre auprès de la Commission des plaintes rattachée à la prison où a été prise la décision que le détenu conteste, de toute décision prise à son égard par le directeur ou au nom de celui-ci, dans les sept jours à compter de la date à laquelle il en a été informé (articles 148 et 150 de la loi de principes). Les plaintes sont en principe examinées par la Commission des plaintes réunie en organe plénier, mais si le président de la Commission des plaintes ou un membre désigné par lui juge la plainte manifestement non recevable, manifestement non fondée ou manifestement fondée, ou s'il juge l'affaire urgente, il peut traiter le dossier en tant que juge des plaintes unique (article 151 de la loi de principes). Dans l'attente de la décision concernant la plainte, le président de la Commission des plaintes peut suspendre en tout ou en partie l'exécution de la décision sur laquelle porte la plainte (article 156 de la loi de principes). La Commission des plaintes statue sur la plainte le plus rapidement possible, et au plus tard quatorze jours après le dépôt de la plainte ou l'échec de la médiation, et rend une décision motivée (article 157, § 1er, de la loi de principes). La Commission des plaintes peut décider de déclarer la plainte en tout ou en partie irrecevable, non fondée ou fondée (article 158, § 1er, de la loi de principes). La plainte est déclarée fondée lorsque la décision contestée du directeur « est contraire à une règle légale applicable dans la prison ou à une disposition contraignante d'une convention applicable en Belgique » ou « doit être considérée, après évaluation de tous les intérêts entrant en ligne de compte, comme déraisonnable ou inéquitable » (article 158, § 2, de la loi de principes). Si la plainte est déclarée fondée, la Commission des plaintes annule la décision et peut soit charger le directeur de prendre, dans un délai qu'elle détermine, une nouvelle décision tenant compte de sa décision, soit déterminer que sa décision se substitue à la décision annulée, soit se limiter à une annulation complète ou partielle de la décision (article 158, § 3, de la loi de principes).

Le directeur doit supprimer les effets de la décision annulée ou mettre cette dernière en conformité avec sa décision (article 158, § 4, de la loi de principes). La décision de la Commission des plaintes est exécutoire sans préjudice de la possibilité de recours (article 158, § 5, de la loi de principes). Les parties qui ont été déboutées peuvent interjeter appel de la décision de la Commission des plaintes auprès de la Commission d'appel au plus tard le septième jour qui suit la réception de la décision (article 159, §§ 1er et 2, de la loi de principes). Dans l'attente de la décision de la Commission d'appel, le président de cette Commission d'appel peut, à la demande de l'auteur de l'appel, suspendre en tout ou en partie l'exécution de la décision de la Commission des plaintes (article 160 de la loi de principes).

B.10. Les fortes similitudes avec les dispositions législatives néerlandaises et la volonté de se baser sur le modèle juridictionnel néerlandais peuvent, à défaut de contre-indications sérieuses, être considérées comme une manifestation de la volonté du législateur d'instituer des organes pénitentiaires appropriés dotés d'une fonction juridictionnelle.

B.11. Etant donné qu'en modifiant la loi de principes, la loi attaquée ne visait à toucher ni à l'esprit de cette loi ni aux valeurs qui la fondent, mais visait avant tout à assurer la faisabilité pratique dans un contexte pénitentiaire en clarifiant le texte législatif (Doc. parl., Chambre, 2015-2016, DOC 54-1986/001, p. 6), le législateur n'a pas qualifié autrement les deux Commissions. En rendant la procédure de plainte en matière pénitentiaire plus efficace, plus souple, plus efficiente et plus simple pour que les décisions puissent être prises de manière rapide, fondée et équilibrée, sans mettre à néant les garanties juridiques des détenus (Doc. parl., Chambre, 2015-2016, DOC 54-1986/001, p. 8), le législateur a renoué avec son objectif initial, qui était de prévoir, pour les détenus, une procédure favorable qui soit accessible, rapide et efficace, de sorte qu'il n'est pas porté atteinte à la qualification des Commissions des plaintes et de la Commission d'appel comme juridictions.

B.12. En instaurant la procédure de plainte, le législateur entendait, d'une part, que les plaintes soient traitées par des personnes « familiarisées avec la pratique pénitentiaire et le climat propre à l'établissement où est prise la décision formant l'objet de la plainte du détenu », et d'autre part, que le traitement se déroule sur une base indépendante (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, DOC 50-1076/001, p. 102). Il entendait assurer la confiance et l'impartialité de la Commission des plaintes en recrutant les membres de la Commission des plaintes au sein de la Commission de surveillance et en établissant des incompatibilités durant l'exercice de leur fonction (ibid., p. 102; Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-1986/003, p. 82), en particulier en ce qui concerne l'exercice de tâches de surveillance et de contrôle au sein de la Commission de surveillance (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, DOC 54-1986/05, pp. 27-28).

B.13. Sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur l'applicabilité des dispositions mentionnées en B.4.3 et B.4.4 aux procédures relatives au contentieux pénitentiaire, les Commissions des plaintes et la Commission d'appel doivent satisfaire aux principes de l'indépendance et de l'impartialité du juge.

B.14.1. En vertu des articles 24 à 31 de la loi de principes, tels qu'ils ont été modifiés par les articles 122 à 132, attaqués, de la loi du 25 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 25/12/2016 pub. 30/12/2016 numac 2016009669 source service public federal justice Loi modifiant le statut juridique des détenus et la surveillance des prisons et portant des dispositions diverses en matière de justice fermer, ce n'est plus le Roi qui nomme les membres du Conseil central de surveillance pénitentiaire, mais le législateur qui détermine les règles relatives à la nomination, au remplacement, aux incompatibilités, à la démission, à la désignation des membres de la Commission d'appel ainsi qu'au fonctionnement du Conseil central de surveillance pénitentiaire et au statut pécuniaire de ses membres.

Les Commissions de surveillance ne sont plus instituées par le ministre de la Justice, mais par le Conseil central de surveillance pénitentiaire, qui en nomme aussi les membres.

Ce sont là des garanties d'indépendance du Conseil central de surveillance pénitentiaire et des Commissions de surveillance que le législateur a expressément voulu inscrire dans la loi attaquée.

B.14.2 Le droit qui garantit au justiciable que sa cause sera entendue par un juge indépendant et impartial a pour effet que cette indépendance et cette impartialité ne peuvent raisonnablement être mises en doute lorsque des garanties suffisantes existent qui font disparaître tout soupçon légitime. Pour apprécier l'indépendance et l'impartialité d'une juridiction, sont notamment pris en considération sa composition et son organisation, ainsi que le cumul de la fonction juridictionnelle avec d'autres fonctions ou activités.

Le simple fait qu'une institution ait à la fois une fonction consultative et une fonction juridictionnelle ou que la fonction juridictionnelle soit organisée ou non via un organe distinct ou une composition sélective, au sein d'une instance qui exerce d'autres fonctions, ne suffit pas à constater une violation des exigences d'indépendance et d'impartialité. Il convient, dans ce cas, d'examiner comment l'indépendance des membres est garantie.

B.15.1. Chaque Commission de surveillance constitue parmi ses membres une Commission des plaintes de trois membres, présidée par une personne titulaire d'une licence ou d'un master en droit (article 31, § 1er, de la loi de principes). Les Commissions de surveillance, qui ont avant tout une fonction de contrôle, une fonction consultative et une fonction de médiation (article 26, § 2, de la loi de principes) se composent d'un minimum de huit et d'un maximum de douze membres effectifs et d'un nombre égal de membres suppléants, dont deux personnes sont titulaires d'une licence ou d'un master en droit (article 28, §§ 1er et 2, de la loi de principes).

B.15.2. Le Conseil central, ayant avant tout une fonction de surveillance, de conseil et de soutien (article 22 de la loi de principes), constitue parmi ses membres une commission d'appel francophone et une commission d'appel néerlandophone, comprenant trois membres effectifs et trois membres suppléants pour chaque rôle linguistique, et présidées respectivement par un magistrat francophone ou néerlandophone du siège (article 25/2, § 1er, de la loi de principes).

Dans le respect de la parité linguistique, ce Conseil central est composé de douze membres effectifs et de douze membres suppléants, parmi lesquels au moins deux francophones et deux néerlandophones titulaires d'une licence ou d'un master en droit, dont au moins un magistrat francophone du siège et un magistrat néerlandophone du siège (article 24, §§ 1er et 3, 1°, de la loi de principes).

B.16. Le législateur a prévu des incompatibilités avec l'appartenance à une Commission de surveillance ou au Conseil central, à l'égard, respectivement, des membres de la Commission des plaintes et de ceux de la Commission d'appel. Ainsi, pendant la durée du mandat, l'appartenance à la Commission de surveillance ou au Conseil central est incompatible avec l'appartenance, respectivement, au Conseil central ou à la Commission de surveillance, avec l'exercice d'une fonction auprès de l'administration pénitentiaire ou avec l'exécution d'une mission pour celle-ci, avec l'exercice d'une fonction soit auprès du tribunal de l'application des peines soit au sein de la cellule stratégique d'un ministre et avec l'exercice d'un mandat électif ou l'appartenance à un organe exécutif européen, fédéral, communautaire ou régional (articles 24, § 6 et 28, § 4, de la loi de principes).

Pour les membres de la Commission des plaintes, il a été prévu un régime d'incompatibilités étendu, en ce que, d'après le texte clair de la loi, ceux-ci sont exclusivement chargés du traitement des plaintes (article 31, § 2, de la loi de principes), ce qui exclut le cumul avec toute autre tâche au sein d'une Commission de surveillance, du Conseil central ou, de manière plus large, de l'administration pénitentiaire.

La même règle s'applique aux membres de la Commission d'appel qui sont exclusivement chargés du traitement des recours visés à l'article 25/2, § 2, de la loi de principes, de sorte qu'ils ne peuvent pas être chargés non plus d'autres missions qui ont été attribuées au Conseil central.

En outre, l'article 31, § 3, de la loi de principes dispose que la Commission des plaintes récuse tout membre dont l'indépendance concernant le traitement de la plainte peut être contestée, d'office, à la demande d'une des parties ou à la demande du membre lui-même. La loi de principes dispose également que la Commission d'appel récuse tout membre dont l'indépendance concernant le traitement de la plainte peut être contestée, d'office, à la demande d'une des parties ou à la demande du membre lui-même (article 25/2, § 3, de la loi de principes).

Les dispositions attaquées garantissent ainsi l'indépendance et l'impartialité des membres permanents de la Commission des plaintes et de la Commission d'appel.

L'article 31, § 1er, alinéa 2, de la loi de principes dispose effectivement qu'en cas d'empêchement d'un ou plusieurs membres de la Commission des plaintes, le président de la Commission de surveillance désigne les membres de cette Commission qui peuvent les remplacer.

Puisqu'il faut partir du principe qu'une telle situation ne se produira qu'exceptionnellement et que cette désignation n'enlève rien à la règle de récusation mentionnée plus haut, cette disposition n'est pas de nature à porter atteinte à la conclusion précitée, bien qu'il serait plus indiqué de prévoir, dans ce cas, un régime de remplacement par les membres d'une autre Commission des plaintes.

B.17. Les moyens ne sont pas fondés.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 8 novembre 2018.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, F. Daoût