COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt no 95/2018 du 19 juillet 2018 Numéro du rôle : 6554 En cause : les questions préjudicielles relatives aux articles 35 et 111, alinéa 3, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, du patrimoine et de l'énergie, posées par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke et R. Leysen, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt n° 236.515 du 24 novembre 2016 en cause de Ghislain Poncelet contre la Région wallonne, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 décembre 2016, le Conseil d'Etat a posé les questions préjudicielles suivantes : - « L'article 35 du CWATUPE (Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine et de l'énergie), en ce qu'il permet d'autoriser en zone agricole les modules de production d'électricité ou de chaleur, qui alimentent directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier et dont la source d'énergie est exclusivement solaire, pour autant qu'ils ne mettent pas en cause de manière irréversible la destination de la zone, est-il conforme aux articles 7bis, 10, 11 et 23 de la Constitution en ce qu'il ne permet pas d'autoriser dans les mêmes conditions des modules de production d'électricité d'origine micro-, et mini-éolienne (alimentant directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier et dont la source d'énergie est exclusivement éolienne, pour autant qu'il ne mette pas en cause de manière irréversible la destination de la zone) ? »; - « L'article 111, alinéa 3, du CWATUPE qui, aux fins de production d'électricité, permet de déroger au plan de secteur dans une zone contiguë, en faveur de modules qui alimentent directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier et dont la source d'énergie est exclusivement d'origine solaire, est-il conforme aux articles 7bis, 10, 11 et 23 de la Constitution, en ce qu'il ne permet pas une telle dérogation en faveur de modules micro- et mini-éoliens et dont la source d'énergie est exclusivement éolienne et qui répondraient aux mêmes conditions restrictives de dérogation au plan de secteur que celles stipulées par l'article 111, alinéa 3, en faveur des modules de production de chaleur ou d'électricité d'origine solaire ? ». (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause et à leur contexte B.1.1.1. L'article 35 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, du patrimoine et de l'énergie (ci-après : le CWATUPE), tel qu'il est applicable dans l'affaire pendante devant le juge a quo, dispose : « De la zone agricole.

La zone agricole est destinée à l'agriculture au sens général du terme. Elle contribue au maintien ou à la formation du paysage.

Elle ne peut comporter que les constructions indispensables à l'exploitation et le logement des exploitants dont l'agriculture constitue la profession. Elle peut également comporter des installations d'accueil du tourisme à la ferme, pour autant que celles-ci fassent partie intégrante d'une exploitation agricole.

Les modules de production d'électricité ou de chaleur, qui alimentent directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier et dont la source d'énergie est exclusivement solaire, sont exceptionnellement admis pour autant qu'ils ne mettent pas en cause de manière irréversible la destination de la zone.

Sont admises, en tant qu'activités accessoires à l'activité agricole, les unités de biométhanisation, pour autant qu'elles utilisent principalement des effluents d'élevage et résidus de culture issus d'une ou plusieurs exploitations agricoles. [...] Le Gouvernement détermine les conditions de délivrance dans cette zone du permis relatif au boisement, à la culture intensive d'essences forestières, à la pisciculture, aux refuges de pêche, aux activités récréatives de plein air, aux modules de production d'électricité ou de chaleur et aux unités de biométhanisation ainsi qu'aux actes et travaux qui s'y rapportent ».

Cette disposition fait partie de la section 3 (« Destination et prescriptions générales des zones, tracés de réseaux d'infrastructures principales ») du chapitre II (« Du plan du secteur ») du titre III (« Des plans d'aménagement du territoire ») du CWATUPE. B.1.1.2. L'alinéa 3 de l'article 35 du CWATUPE a été inséré par l'article 1er du décret de la Région wallonne du 22 mai 2008 modifiant les articles 35 et 111 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, du patrimoine et de l'énergie (ci-après : le décret du 22 mai 2008).

B.1.1.3. L'alinéa 4 a été inséré par l'article 21 du décret de la Région wallonne du 30 avril 2009 « modifiant le Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine, le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement et le décret du 11 mars 2004 relatif aux infrastructures d'accueil des activités économiques » (ci-après : le décret du 30 avril 2009).

B.1.2.1. L'article 111 du CWATUPE, tel qu'il est applicable dans l'affaire pendante devant le juge a quo, dispose : « Les constructions, les installations ou les bâtiments existant avant l'entrée en vigueur du plan de secteur ou qui ont été autorisés, dont l'affectation actuelle ou future ne correspond pas aux prescriptions du plan de secteur peuvent faire l'objet de travaux de transformation, d'agrandissement ou de reconstruction. Les modules de production d'électricité ou de chaleur qui alimentent directement ces constructions, installations ou bâtiments, situés sur le même bien immobilier et dont la source d'énergie est exclusivement d'origine solaire, peuvent être autorisés, en ce compris lorsqu'ils sont implantés de manière isolée.

Pour des besoins économiques ou touristiques, les bâtiments et installations ou ensembles de bâtiments et installations qui forment une unité fonctionnelle peuvent faire l'objet de travaux de transformation ou d'agrandissement impliquant une dérogation à l'affectation d'une zone contiguë, à l'exclusion des zones naturelles, des zones de parcs et des périmètres de point de vue remarquable.

Aux fins de production d'électricité ou de chaleur, peuvent être autorisés dans une zone contiguë les modules qui alimentent directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier, conformes au plan de secteur et dont la source d'énergie est exclusivement d'origine solaire.

La construction, l'installation ou le bâtiment tel que transformé, agrandi ou reconstruit ainsi que le module de production d'électricité ou de chaleur doivent soit respecter, soit structurer, soit recomposer les lignes de force du paysage ».

L'article 111 se situe dans la sous-section première (« Des dérogations au plan de secteur ») de la section 2 (« Des dérogations ») du chapitre III (« Des demandes de permis, des décisions et des recours ») du titre V (« Des permis et certificats d'urbanisme ») du CWATUPE. B.1.2.2. L'alinéa 3 de l'article 111 du CWATUPE a été inséré par l'article 2, alinéa 2, du décret du 22 mai 2008.

B.1.3. Le décret du 22 mai 2008 a pour objet de favoriser l'installation de systèmes de production d'énergie valorisant l'énergie solaire, dans le prolongement de la mise en oeuvre du plan Solwatt de la Région wallonne, entré en vigueur le 1er janvier 2008.

Il ressort des travaux préparatoires de ce décret : « La Région wallonne s'est résolument engagée dans la voie des énergies renouvelables. La progression des chiffres de production d'électricité verte en atteste : [...].

Toutes les filières (éolien, biomasse, hydroélectrique...) participent à ce bilan. [...] Une filière était restée jusqu'il y a peu le ' parent pauvre ' de cette évolution : la filière photovoltaïque. C'est la raison pour laquelle le plan Solwatt est entré en vigueur dès le 1er janvier 2008. [...] Force cependant est de constater que, malgré l'assouplissement radical des règles en matière d'urbanisme, certaines dispositions adoptées au fil du temps et à une époque où les nouvelles énergies n'étaient probablement pas d'actualité (permis de lotir, P.C.A., R.C.U. ...) sont de nature à alourdir, voire à entraver, l'installation de système de production d'énergie qui valorise l'énergie solaire.

Compte tenu, par ailleurs, des objectifs assignés par l'Europe, à travers le paquet Energie, notamment (pour la Belgique) la réalisation d'un objectif - contraignant - de 13 % d'énergie issue de sources d'énergie renouvelables à l'horizon 2020, il est impératif de lever les obstacles, y compris urbanistiques, à la réalisation de cet objectif. [...] Or l'énergie solaire est l'énergie renouvelable la plus facilement accessible à l'échelle du citoyen parce que directement adaptable à son logement.

C'est la raison pour laquelle il s'impose de prendre de nouvelles mesures visant à simplifier les démarches en matière d'aménagement du territoire, particulièrement pour ce qui concerne l'installation de panneaux capteurs solaires dans le cadre des rénovations du parc existant de logements. [...] C'est précisément l'objet de la présente proposition de décret.

Elle prévoit trois cas de figure : 1. rendre, en raison de leur caractère réversible, la pose de panneaux capteurs solaires en zone agricole compatible avec les prescriptions du plan de secteur visée à l'article 35 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, du patrimoine et de l'énergie;2. dans les autres zones pour lesquelles les prescriptions du plan de secteur sont incompatibles avec la pose de telles installations, en permettre l'implantation en recourant au mécanisme dérogatoire visé à l'article 111 du Code; [...] » (Doc. parl., Parlement wallon, 2007-2008, n° 764-1, p. 2, et n° 764-2, p.3).

Il a encore été précisé au cours des travaux préparatoires que le législateur décrétal a souhaité permettre l'installation, en zone agricole, de modules de production d'électricité d'origine solaire « aussi bien dans le cas où ils alimentent un bâtiment implanté en zone agricole que dans celui où ils alimentent une habitation implantée dans une zone d'habitat contiguë » (ibid., n° 764-1, p. 3).

B.1.4. Finalement, tant l'article 35 que l'article 111 du CWATUPE, tels qu'ils sont applicables au litige soumis au juge a quo, ont été abrogés par l'article 2 du décret de la Région wallonne du 20 juillet 2016 « abrogeant le décret du 24 avril 2014 abrogeant les articles 1er à 128 et 129quater à 184 du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, du Patrimoine et de l'Energie, abrogeant les articles 1er à 128 et 129quater à 184 du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine et formant le Code du Développement territorial » (ci-après : le décret du 20 juillet 2016).

Le décret du 20 juillet 2016 contient, en son article 1er, le Code du Développement territorial (ci-après : le CoDT), qui est entré en vigueur le 1er juin 2017.

La zone agricole y est principalement régie par l'article D.II.36, qui dispose : « De la zone agricole. § 1er. La zone agricole est destinée à accueillir les activités agricoles [...].

Elle ne peut comporter que les constructions et installations indispensables à l'exploitation et le logement des exploitants dont l'agriculture constitue la profession.

Elle peut également comporter des activités de diversification complémentaires à l'activité agricole des exploitants. § 2. Dans la zone agricole, les modules de production d'électricité ou de chaleur, qui alimentent directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier, sont admis pour autant qu'ils ne mettent pas en cause de manière irréversible la destination de la zone.

Elle peut également comporter une ou plusieurs éoliennes pour autant que : 1° elles soient situées à proximité des principales infrastructures de communication ou d'une zone d'activité économique aux conditions fixées par le Gouvernement;2° elles ne mettent pas en cause de manière irréversible la destination de la zone. [...] ».

Le décret du 20 juillet 2016 abroge, par ailleurs, le décret du 24 avril 2014 « abrogeant les articles 1er à 128 et 129quater à 184 du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, du Patrimoine et de l'Energie et formant le Code du développement territorial » (ci-après : le décret du 24 avril 2014). Ce dernier décret contenait, en son annexe, une version antérieure du CoDT qui n'est toutefois jamais entrée en vigueur.

B.2. Par la première question préjudicielle, la Cour est invitée à examiner la compatibilité de l'article 35 du CWATUPE avec les articles 7bis, 10, 11 et 23 de la Constitution, en ce que cette disposition, telle qu'elle est applicable devant le juge a quo, permet d'autoriser en zone agricole les modules de production d'électricité ou de chaleur, qui alimentent directement toute construction, installation ou tout bâtiment situé sur le même bien immobilier et dont la source d'énergie est exclusivement solaire, pour autant qu'ils ne mettent pas en cause de manière irréversible la destination de la zone, sans permettre, dans les mêmes conditions, l'autorisation de modules de production d'électricité d'origine micro- et mini-éolienne.

Par la seconde question préjudicielle, le juge a quo invite la Cour à examiner la compatibilité de l'article 111, alinéa 3, du CWATUPE avec les mêmes dispositions constitutionnelles, en ce que cette disposition ne permet pas de déroger au plan de secteur dans une zone contiguë, en faveur de modules de production d'électricité d'origine micro- et mini-éolienne, qui répondraient aux mêmes conditions restrictives de dérogation au plan de secteur que celles stipulées par l'article 111, alinéa 3, en faveur des modules de production de chaleur ou d'électricité d'origine solaire.

Les deux questions préjudicielles sont examinées conjointement.

B.3. Il résulte de la décision de renvoi que la demande de permis d'urbanisme que la partie requérante devant le juge a quo a introduite concerne une éolienne à usage privé d'une puissance de 10 kW, soit un module de production d'électricité et non de chaleur.

Les questions préjudicielles ne portent donc sur les articles 35 et 111, alinéa 3, du CWATUPE qu'en ce qu'ils visent des modules de production d'électricité.

B.4. L'article 7bis de la Constitution dispose : « Dans l'exercice de leurs compétences respectives, l'Etat fédéral, les communautés et les régions poursuivent les objectifs d'un développement durable, dans ses dimensions sociale, économique et environnementale, en tenant compte de la solidarité entre les générations ».

B.5. L'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution oblige le législateur compétent à garantir le droit à la protection d'un environnement sain et à déterminer les conditions d'exercice de ce droit.

L'article 23 de la Constitution contient, en ce qui concerne le droit à la protection d'un environnement sain, une obligation de standstill, qui s'oppose à ce que le législateur compétent réduise significativement le niveau de protection offert par la législation en vigueur, sans qu'existent pour ce faire des motifs liés à l'intérêt général.

B.6. En limitant aux seuls modules de production d'électricité d'origine solaire la possibilité d'autoriser, moyennant le respect de certaines conditions, l'implantation des modules de production d'électricité en zone agricole, le législateur décrétal n'a pas réduit le niveau de protection d'un environnement sain.

Les dispositions en cause ne sont pas incompatibles avec l'article 23 de la Constitution.

B.7. La Cour doit encore examiner si, en n'intégrant pas dans leur champ d'application les modules de production d'électricité dont la source est micro- ou mini-éolienne, les articles 35 et 111, alinéa 3, du CWATUPE, tels qu'ils sont applicables à l'affaire pendante devant le juge a quo, sont compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 7bis de celle-ci.

B.8.1. Il ressort des travaux préparatoires du décret du 22 mai 2008, cités en B.1.3, qu'en insérant un nouvel alinéa 3 dans les articles 35 et 111 du CWATUPE, le législateur décrétal a voulu promouvoir le développement des installations de production d'énergie d'origine solaire.

B.8.2. Au cours des travaux préparatoires du décret du 30 avril 2009, par lequel le législateur décrétal a inséré un nouvel alinéa 4 dans l'article 35 du CWATUPE en vertu duquel l'installation d'unités de biométhanisation peut être admise en zone agricole moyennant le respect de certaines conditions, le législateur décrétal a expressément indiqué ne pas vouloir ouvrir la zone agricole à tout type d'unité de production d'électricité renouvelable : « Si la modification projetée complète le décret du 22 mai 2008 qui permet l'implantation en zone agricole des installations de production d'électricité alimentant les bâtiments existants sur le même bien immobilier dont la source d'énergie est exclusivement solaire, il n'est pas opportun d'ouvrir la zone agricole à toute source énergétique en y autorisant, par exemple, les éoliennes domestiques » (Doc. parl., Parlement wallon, 2008-2009, n° 972-1, p. 13).

B.8.3. Lors des travaux préparatoires du CoDT, d'abord en 2014, puis en 2016, l'exclusivité de la possibilité d'implanter des unités de production d'énergie d'origine solaire en zone agricole a été mise en cause.

Par un amendement (Doc. parl., Parlement wallon, 2013-2014, n° 942-95, p. 293), les termes « et dont la source d'énergie exclusivement solaire », contenus dans le projet d'article D.II.31 du CoDT, dans sa version de 2014, ont été supprimés. Il ressort de la justification de cet amendement que le législateur décrétal a voulu mettre fin à une discrimination existante entre les unités de production d'énergie renouvelable : « Il n'y a pas lieu de discriminer les filières d'énergie renouvelables entre elles » (ibid., n° 942-95 et n° 942-327ter, p. 311).

Cette modification du projet d'article D.II.31 du CoDT, lequel a été adopté in fine par le décret du 24 avril 2014, qui n'est jamais entré en vigueur, a été reprise dans l'article D.II.36 du même Code, inséré par le décret du 20 juillet 2016.

B.9. Le législateur décrétal a pu décider, à une période déterminée, de promouvoir le développement des unités de production d'électricité d'origine solaire.

B.10. La mesure consistant à définir la zone agricole de manière telle que l'installation de modules de production d'électricité d'origine solaire puisse y être autorisée est pertinente au regard de cet objectif.

Il en va de même pour la mesure qui introduit un mécanisme de dérogation dans d'autres zones qui ne peuvent pas, en principe, accueillir ces mêmes installations.

B.11.1. La poursuite de cet objectif n'obligeait toutefois pas le législateur décrétal à ouvrir nécessairement la zone agricole, de manière simultanée, à tous les modules de production d'énergie renouvelable, y compris ceux de source micro- et mini-éolienne.

Le législateur décrétal n'était pas non plus tenu d'introduire simultanément un mécanisme dérogatoire pour d'autres zones en faveur de tous les modules de production d'énergie renouvelable.

B.11.2. Compte tenu de l'évolution des technologies de production d'énergie renouvelable, de la réduction de la taille des installations en cause qui l'accompagne et de la marge d'appréciation dont dispose le législateur décrétal pour déterminer les mesures destinées à assurer un développement durable dans sa dimension environnementale, il n'est pas sans justification raisonnable d'ouvrir progressivement la zone agricole aux différents modules de production d'électricité.

Le même raisonnement vaut en ce qui concerne la limitation du mécanisme dérogatoire contenu dans l'article 111, alinéa 3, du CWATUPE aux unités de production d'électricité d'origine exclusivement solaire.

B.12. Les dispositions en cause ne sont pas incompatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 7bis de celle-ci.

B.13. Les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 35 et 111, alinéa 3, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, du patrimoine et de l'énergie, tels qu'ils étaient applicables avant leur abrogation par le décret de la Région wallonne du 20 juillet 2016 « abrogeant le décret du 24 avril 2014 abrogeant les articles 1er à 128 et 129quater à 184 du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, du Patrimoine et de l'Energie, abrogeant les articles 1er à 128 et 129quater à 184 du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine et formant le Code du Développement territorial », ne violent pas les articles 10, 11 et 23 de la Constitution, combinés avec l'article 7bis de celle-ci.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 19 juillet 2018.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux J. Spreutels