COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 120/2018 du 4 octobre 2018 Numéro du rôle : 6649 En cause : le recours en annulation du décret flamand du 23 décembre 2016 réglant le fonctionnement et la répartition d'un « Vlaams fonds voor de stimulering van (groot)stedelijke en plattelandsinvesteringen » (Fonds flamand d'encouragement aux investissements métropolitains, urbains et ruraux), introduit par la ville de Grammont et autres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et F. Daoût, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 19 avril 2017 et parvenue au greffe le 20 avril 2017, un recours en annulation du décret flamand du 23 décembre 2016 réglant le fonctionnement et la répartition d'un « Vlaams fonds voor de stimulering van (groot)stedelijke en plattelandsinvesteringen » (Fonds flamand d'encouragement aux investissements métropolitains, urbains et ruraux), publié au Moniteur belge du 26 janvier 2017, a été introduit par la ville de Grammont, la ville de Ninove, la commune de Denderleeuw, la ville de Lommel, les communes de Wetteren, Heusden-Zolder, Maasmechelen, Houthalen-Helchteren, Beveren, Destelbergen, Herck-la-Ville, Lochristi, Zonhoven et Tessenderlo, la ville de Halen et les communes d'Alken, Lummen, Wichelen et Nazareth, assistées et représentées par Me J. Vanpraet, avocat au barreau de Bruges. (...) II. En droit (...) B.1.1. Le décret attaqué crée un « Vlaams fonds voor de stimulering van (groot)stedelijke en plattelandsinvesteringen » (ci-après : le Fonds flamand d'encouragement aux investissements métropolitains, urbains et ruraux), ayant pour objectif de soutenir les investissements des villes et des communes rurales. Un crédit d'engagement pour ce fonds est inscrit annuellement au budget de la Communauté flamande (article 3).

B.1.2. La répartition du fonds « repose sur les rapports historiques qui régissaient les trois anciens systèmes de subvention qui sont regroupés dans ce fonds » (Doc. parl., Parlement flamand, 2016-2017, n° 986/1, p.15). Le fonds est réparti annuellement de la façon suivante (article 4) : « 1° 46,36 % du fonds est prévu pour certaines villes-centres et ventilé comme suit : 34,79 % pour Anvers, 7,25 % pour Gand, 1,79 % pour Saint-Nicolas, 1,66 % pour Malines et 0,87 % pour Ostende; 2° 29,37 % du fonds est prévu pour des subventions pour les villes-centres, les villes provinciales et la Commission communautaire flamande agissant comme établissement compétent pour la région bilingue de Bruxelles-Capitale;3° 24,27 % du fonds est prévu pour des subventions pour les communes rurales ». Les villes-centres sont Anvers, Alost, Bruges, Hasselt, Genk, Gand, Courtrai, Louvain, Malines, Ostende, Roulers, Saint-Nicolas et Turnhout (article 2, 1°).

Les villes provinciales sont Aarschot, Deinze, Termonde, Diest, Eeklo, Geel, Hal, Herentals, Ypres, Knokke-Heist, Lierre, Lokeren, Mol, Audenarde, Renaix, Saint-Trond, Tielt, Tirlemont, Tongres, Vilvorde et Waregem (article 2, 6°).

B.1.3. Les villes-centres, les villes provinciales et la Commission communautaire flamande doivent consacrer les moyens financiers qui leur sont alloués à des investissements dans des projets de rénovation urbaine. Le Gouvernement flamand peut imposer des modalités relatives aux objectifs dans lesquels le projet de rénovation urbaine doit s'inscrire (articles 6 et 7) et il décide de l'octroi des subventions, visées dans l'article 4, 2°, après un appel et l'avis d'un jury multidisciplinaire sur les projets introduits (article 8, alinéa 1er).

B.1.4. Les communes rurales doivent consacrer les subventions qui leur sont attribuées à des investissements dans des actifs matériels immobilisés (article 14).

Afin de déterminer les communes rurales bénéficiant d'une subvention, le Gouvernement flamand établit une « liste cible » des communes de la Région flamande sur la base de leurs caractéristiques rurales. Les 50 premières communes classées sur cette liste sont les communes cibles (article 9, alinéa 1er).

Le classement des communes sur cette liste s'effectue en prenant en compte les critères suivants (1) le nombre moyen d'habitants par km2 de la commune en question et (2) le pourcentage de superficie bâtie de la commune en question (article 9, alinéa 2).

La « liste cible » est établie par le Gouvernement flamand en utilisant la formule suivante (article 9, alinéa 3) : « x = inw/GinwVL + % bebO/G % bebOVL où : 1° inw = le nombre d'habitants par km2 de la commune en question, fixé sur la base des valeurs les plus récentes fournies par la Direction générale Statistique et Information économique (DGSIE);2° GinwVL = le nombre moyen communal d'habitants par km2 de toutes les communes flamandes, fixé sur la base des valeurs les plus récentes fournies par la Direction générale Statistique et Information économique (DGSIE);3° % bebO = le pourcentage de superficie bâtie de la commune en question, fixé sur la base des valeurs les plus récentes fournies par la Direction générale Statistique et Information économique (DGSIE);4° G % bebOVL = le pourcentage moyen communal de superficie bâtie de toutes les communes flamandes, fixé sur la base des valeurs les plus récentes fournies par la Direction générale Statistique et Information économique (DGSIE) ». Une valeur x est attribuée à chaque commune flamande sur la base de la formule précitée. Le classement de la liste commence par la valeur x la plus basse et se termine par la valeur x la plus élevée (article 9, alinéa 4).

La « liste cible » est établie par le Gouvernement flamand pour une période de six ans coïncidant avec la législature locale. Lorsque le Gouvernement flamand n'établit pas de nouvelle liste au début d'une nouvelle législature locale, la dernière liste établie par le Gouvernement flamand s'applique (article 10).

B.1.5. Le Gouvernement flamand établit sur la base de la liste des 50 communes cibles une liste des priorités pour la répartition du crédit d'engagement disponible (article 11, alinéa 1er).

Les communes cibles sont classées sur la liste des priorités selon les critères suivants : (1) le revenu immobilier de la commune cible, (2) les additionnels communaux à l'impôt des personnes physiques de la commune cible et (3) le nombre d'habitants de la commune cible (article 11, alinéa 2).

La liste des priorités est établie en utilisant la formule suivante (article 11, alinéa 3) : « y = 1 % APB + 100 OOV/inwTOT où : 1° 1 % APB = le produit de 1 % de l'impôt des personnes physiques additionnel pour la commune en question, selon la dernière estimation disponible du SPF Finances;2° 100 OOV = le produit de 100 centimes additionnels sur le précompte immobilier pour la commune en question, selon la dernière estimation disponible du ' Vlaamse Belastingdienst ' (Service flamand des Impôts);3° inw TOT = le nombre total d'habitants de la commune en question, fixé sur la base des valeurs les plus récentes fournies par la Direction générale Statistique et Information économique (DGSIE) ». Une valeur y est attribuée à chaque commune cible sur la base de la formule précitée. Le classement de la liste des priorités commence par la valeur y la plus basse et se termine par la valeur y la plus élevée (article 11, alinéa 4).

La liste des priorités est établie par le Gouvernement flamand pour une période de six ans coïncidant avec la législature locale. Lorsque le Gouvernement flamand n'établit pas de nouvelle liste des priorités au début d'une nouvelle législature locale, la dernière liste établie par le Gouvernement flamand s'applique (article 12).

B.1.6. Enfin, l'octroi des subventions aux communes rurales s'effectue de la manière suivante (article 13) : « La subvention annuelle par commune est fixée en multipliant le nombre de kilomètres de réseau routier local revêtu pour lequel la commune en question est compétente à titre exclusif, par : 1° un facteur N, égal à 1 200 euro/km lors du premier accord si la valeur y, visée à l'article 11, est inférieure à 40;2° un facteur M, égal à 1 000 euro/km lors du premier accord si la valeur y, visée à l'article 11, est égale ou supérieure à 40. Si le résultat du calcul de l'alinéa 1er est supérieur à 250 000 euros, le montant est limité à 250 000 euros.

Le montant résultant du calcul sur la base des alinéas 1er et 2 est payé aux communes concernées, en commençant par la commune avec la valeur y la plus basse, visée à l'article 11, jusqu'à épuisement du budget spécifique fixé annuellement.

Le Gouvernement flamand peut modifier les facteurs N et M. Le nombre de kilomètres de réseau routier local revêtu pour lequel la commune en question est compétente à titre exclusif, tel que visé à l'alinéa 1er, est fixé sur la base des valeurs les plus récentes fournies par la Direction générale Statistique et Information économique (DGSIE) ».

B.1.7. Les articles 15, 16, 17 et 18 contiennent des dispositions abrogatoires et transitoires.

B.2. Les parties requérantes sont dix-neuf villes et communes qui ne sont ni des villes-centres, ni des villes provinciales. Elles prennent un moyen unique de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec le principe de l'autonomie locale, tel qu'il est garanti par les articles 41 et 162 de la Constitution et par l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

Les parties requérantes allèguent qu'il n'existe aucune justification à la différence de traitement existant entre les villes-centres et les villes provinciales, d'une part, et les autres communes, d'autre part, dans l'attribution de moyens d'investissement dans des projets de rénovation urbaine (première branche), à la différence de traitement instaurée entre les villes-centres et les villes provinciales dans l'attribution des moyens d'investissement dans des projets de rénovation urbaine (deuxième branche) et à la différence de traitement instaurée entre les communes rurales pour l'octroi des subventions d'investissement (troisième branche).

B.3. Les articles 10 et 11 de la Constitution garantissent le principe d'égalité et de non-discrimination. Ce principe s'applique également aux villes et aux communes (voyez l'arrêt n° 13/91 du 28 mai 1991).

B.4. Le financement général des communes s'effectue par le biais du Fonds des communes. En regroupant en un seul fonds d'investissement les moyens financiers affectés aux projets de rénovation urbaine, au fonds rural et à l'ancienne politique fédérale des grandes villes, le décret attaqué a pour objectif de simplifier le financement complémentaire des communes. Les moyens financiers du fonds d'investissement sont répartis selon une clé de répartition fixe.

Cette répartition en pourcentage correspond à l'ancienne répartition applicable aux systèmes de subvention regroupés par le décret attaqué.

Il ressort des travaux préparatoires que le maintien de la clé de répartition existante représente un choix politique essentiel, qui a aussi été confirmé à la suite des observations formulées à ce sujet par les conseils consultatifs stratégiques : « Dans l'ensemble, trois points sont récurrents chez les divers conseils consultatifs stratégiques. En premier lieu, le maintien des bénéficiaires actuels et de la répartition financière y afférente. En deuxième lieu, la réduction du nombre d'objectifs d'orientation du fonds et, en troisième lieu, la recherche d'une plus grande convergence avec d'autres flux de financement pertinents alloués par la Flandre aux administrations locales. [...] En ce qui concerne le premier thème sur lequel les conseils consultatifs ont formulé des observations, à savoir le fait de respecter la répartition existante, l'accord de gouvernement flamand 2014-2019 est clair : ' Nous regroupons les moyens financiers de la politique fédérale des grandes villes, des projets de rénovation urbaine et du Fonds rural dans un seul fonds d'investissement destiné à soutenir les investissements locaux, en respectant les objectifs et la répartition financière actuels '.

Ce passage exprime l'ambition d'adopter une mesure neutre pour le budget en ce qui concerne toutes les villes et communes concernées. Le projet vise à l'intégration juridique de trois systèmes de subvention, dont deux étaient réglés dans le passé par décret et un par l'octroi annuel d'une subvention facultative. On se fonde à cet égard sur le principe de la sécurité juridique financière. Le Gouvernement flamand souhaite ainsi ne pas contrecarrer ni faire obstacle au plan pluriannuel que les villes et les communes ont établi pour la période 2014-2019. De cette manière, nous oeuvrons à la transparence financière et à la simplification juridique sans entraîner une lourde charge financière pour les autorités locales concernées. Ce choix politique s'inscrit dans la ligne politique générale du Gouvernement flamand visant à offrir un cadre financier clair et stable aux pouvoirs locaux flamands » (Doc. parl., Parlement flamand, 2016-2017, n° 986/1, pp.9-11).

B.5. Après une observation critique émise par la section de législation du Conseil d'Etat concernant le maintien de la répartition financière actuelle, le législateur décrétal a confirmé une fois encore son choix politique : « En outre, le projet de décret n'est pas adapté en fonction de l'observation du Conseil d'Etat relative au maintien de la répartition financière actuelle. Le projet de décret n'a en effet pas l'intention de modifier quoi que ce soit à la répartition actuelle, même si trois systèmes de subvention sont regroupés dans un seul fonds. La ratio legis du projet de décret est de réaliser une simplification maximale pour les villes et les communes et de limiter les flux financiers destinés aux pouvoirs locaux, mais en respectant les objectifs et la répartition financière actuels. Le projet entend intégrer juridiquement trois systèmes de subvention, dont deux étaient réglés dans le passé par décret et un par l'octroi annuel d'une subvention facultative. En adoptant ce projet de décret, le Gouvernement flamand a pour but de prendre une mesure neutre pour le budget pour toutes les villes et les communes concernées. Pour ce qui est des villes qui bénéficient à l'heure actuelle d'une subvention facultative dans le cadre de la politique flamande des grandes villes, ce projet de décret offre une sécurité juridique supplémentaire. Le maintien de la répartition financière existante représente pour le Gouvernement flamand une justification valable et n'entraîne nullement une différence de traitement » (Doc. parl., Parlement flamand, 2016-2017, n° 986/1, p.14).

B.6. Il résulte de ce qui précède que le législateur décrétal n'a pas voulu porter atteinte à la clé de répartition existante et aux choix politiques sur lesquels elle repose, mais qu'il a seulement entendu simplifier la manière dont les flux de financement peuvent être utilisés par les pouvoirs locaux. A cette fin, le législateur décrétal a regroupé ces systèmes de subvention dans un seul fonds d'investissement, le Fonds flamand d'encouragement aux investissements métropolitains, urbains et ruraux.

En ce qui concerne le financement et les subventions des villes et des communes, le législateur décrétal dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu. La Cour ne pourrait censurer le choix politique du législateur décrétal que s'il en résultait une différence de traitement qui soit manifestement déraisonnable.

B.7. La différence de traitement entre les villes-centres et les villes provinciales, d'une part, et les autres communes, d'autre part, en matière d'octroi de moyens d'investissement destinés à des projets de rénovation urbaine n'est pas dénuée de justification raisonnable.

Le législateur décrétal peut considérer que les villes et communes concernées, notamment en raison de leur taille, de leur composition ou de leur situation, ont des besoins différents en termes d'investissements. Les parties requérantes ne démontrent pas que la répartition des moyens financiers qui en découle entraîne des effets financiers qui sont manifestement disproportionnés.

Le moyen, en sa première branche, n'est pas fondé.

B.8. Le décret attaqué alloue une quote-part fixe des moyens financiers du fonds aux cinq villes-centres citées dans l'article 4, 1°, chacune recevant une quote-part différente, alors que les autres villes-centres et les villes provinciales doivent présenter des projets sur lesquels le Gouvernement flamand doit statuer. Cette différence de traitement n'est pas dénuée de justification raisonnable. Le maintien de la clé de répartition existante garantit que le regroupement envisagé des moyens d'investissement s'effectue de manière neutre pour le budget et assure la sécurité juridique financière des communes. Il n'appartient pas à la Cour de remettre en cause les objectifs politiques poursuivis. Les parties requérantes ne démontrent pas que la répartition des moyens financiers résultant du décret attaqué produise des effets qui soient manifestement disproportionnés.

Le moyen, en sa deuxième branche, n'est pas fondé.

B.9. La différence de traitement entre les communes rurales dans l'octroi des subventions d'investissement repose sur des critères objectifs. En établissant tout d'abord une liste des communes cibles et ensuite une liste des priorités, chaque fois sur la base de critères de sélection fixés par décret, lesquels ne sont pas manifestement déraisonnables, le législateur décrétal n'a pas excédé sa marge d'appréciation.

La faible densité de population et de construction, qui détermine le classement dans la liste des communes cibles (article 9), peut expliquer les besoins plus importants en termes d'investissements complémentaires des communes concernées.

A partir de la liste des 50 communes cibles, le Gouvernement flamand établit une liste des priorités, sur la base du revenu immobilier de la commune cible, des centimes additionnels à l'impôt des personnes physiques de la commune cible et du nombre d'habitants de la commune cible (article 11). Ces critères sont pertinents au regard du but poursuivi.

L'octroi définitif des subventions aux communes rurales s'effectue en fonction du « nombre de kilomètres de réseau routier local revêtu pour lequel la commune en question est compétente à titre exclusif » et de la capacité fiscale de la commune concernée (article 13). La combinaison de ces critères ne peut pas davantage être considérée comme manifestement déraisonnable.

Le moyen, en sa troisième branche, n'est pas fondé.

B.10. Pour le surplus, les parties requérantes n'exposent pas en quoi les dispositions attaquées violeraient de manière discriminatoire le principe de l'autonomie locale.

Le moyen, en aucune de ses branches, n'est fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 4 octobre 2018.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, A. Alen