COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 121/2017 du 19 octobre 2017 Numéro du rôle : 6528 En cause : les questions préjudicielles concernant les articles 9, 46 et 47 du décret de la Communauté flamande du 25 mai 2012 relatif à la prévention et la lutte contre le dopage dans le sport, posées par la Cour d'appel de Gand.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents E. De Groot et J. Spreutels, et des juges A. Alen, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président E. De Groot, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt du 19 octobre 2016 en cause du ministère public contre S.M. et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 28 octobre 2016, la Cour d'appel de Gand a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « L'article 9 (la liste des substances et méthodes interdites telle qu'elle est contenue dans l'arrêté ministériel du 27 novembre 2013 établissant la liste des substances et méthodes interdites, M.B. 9 décembre 2013, 97492 (liste des substances et méthodes interdites au moment des faits)) combiné avec les articles 46 et 47 du décret du 13 juillet 2007 relatif à la pratique du sport dans le respect des impératifs de santé et d'éthique, interprété en ce sens que, par suite de ces articles, un sportif qui fait l'objet de poursuites disciplinaires et est définitivement condamné en raison de substances qui sont interdites tant par suite de la liste des substances et méthodes interdites, visée à l'article 9 du décret antidopage du 25 mai 2012 (établie par l'arrêté ministériel du 27 novembre 2013 établissant la liste des substances et méthodes interdites, M.B. 9 décembre 2013, 97492 (liste des substances et méthodes interdites au moment des faits)), que par suite de la loi relative aux drogues, ne peut plus être poursuivi pénalement par le ministère public et être puni par les tribunaux sur la base de la loi relative aux drogues et de l'arrêté royal de 1974, viole-t-il les règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, en ce que l'application de cette disposition porte atteinte à la compétence résiduelle du législateur fédéral ? »; 2. « L'article 9 (la liste des substances et méthodes interdites telle qu'elle est contenue dans l'arrêté ministériel du 27 novembre 2013 établissant la liste des substances et méthodes interdites, M.B. 9 décembre 2013, 97492 (liste des substances et méthodes interdites au moment des faits)) combiné avec les articles 46 et 47 du décret antidopage du 25 mai 2012, interprété en ce sens que, par suite de ces articles, un sportif qui fait l'objet de poursuites disciplinaires et est définitivement condamné en raison de substances qui sont interdites tant par suite de la liste des substances et méthodes interdites, visée à l'article 9 du décret précité (établie par l'arrêté ministériel du 27 novembre 2013 établissant la liste des substances et méthodes interdites, M.B. 9 décembre 2013, 97492 (liste des substances et méthodes interdites au moment des faits)), que par suite de la loi relative aux drogues, ne peut plus être poursuivi pénalement par le ministère public et être puni par les tribunaux sur la base de la loi relative aux drogues, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, alors que les justiciables qui ne sont pas soumis à un régime disciplinaire peuvent faire l'objet de poursuites pénales pour la même infraction ? ». (...) III. En droit (...) Quant aux dispositions en cause B.1. La première question préjudicielle se réfère aux articles 9, 46 et 47 du décret de la Communauté flamande du 13 juillet 2007 relatif à la pratique du sport dans le respect des impératifs de santé et d'éthique. Il ressort néanmoins du contenu des deux questions préjudicielles et de la décision de renvoi qu'il s'agit d'une erreur matérielle et que le juge a quo visait, comme dans la seconde question préjudicielle, les articles 9, 46 et 47 du décret de la Communauté flamande du 25 mai 2012 relatif à la prévention et la lutte contre le dopage dans le sport (ci-après : le décret antidopage). Cette erreur matérielle ne justifie pas que la première question préjudicielle soit déclarée irrecevable, comme le demande le Conseil des ministres en ordre principal. L'argumentation subsidiaire de celui-ci démontre en effet qu'il a pu développer ses arguments de manière pertinente.

B.2.1. L'article 9 du décret antidopage dispose : « Le Gouvernement flamand arrête la liste des interdictions ».

Au moment des faits en cause, qui se sont déroulés au cours de la période du 1er janvier 2014 au 1er mai 2014, cette liste de substances interdites avait été définie par l'arrêté ministériel du 27 novembre 2013 établissant la liste des substances et méthodes interdites.

B.2.2. Avant sa modification par l'article 29 du décret du 4 décembre 2015 « modifiant divers décrets, en ce qui concerne l'intégration de la mission d'aide à la décision politique en matière de sport dans l'agence ' Sport Vlaanderen ' (Sport Flandre), et modifiant le Décret Antidopage du 25 mai 2012 », et par l'article 54 du décret de la Communauté flamande du 19 décembre 2014 « portant adaptation du décret antidopage du 25 mai 2012 au Code 2015 », l'article 46 du décret antidopage disposait : « Les personnes suivantes sont punies d'un emprisonnement de six mois à cinq ans et d'une amende de 200 à 2000 euros ou de l'une de ces peines seulement : 1° celui qui a recours à une pratique de dopage, telle que visée à l'article 3, 1°, 2°, 3°, 4°, 5° et 6°;2° celui qui a recours à une pratique de dopage, telle que visée à l'article 3, 7° et 8°;3° le sportif qui ne respecte pas l'exclusion, telle que visée à l'article 41, § 1er, 1°; 4° celui qui ne fait pas respecter par un sportif [...] une exclusion, telle que visée à l'article 41, § 1er, 1° ».

B.2.3. L'article 47 du décret antidopage dispose : « Si les faits punissables, visés à l'article 46, 1°, sont commis par des sportifs à l'occasion de leur préparation ou de leur participation à une activité sportive, ils ne sont passibles que de mesures disciplinaires.

Toute autre personne qui participe à ces faits punissables, est punie comme si la disposition de l'alinéa précédent était inexistante ».

Quant à la première question préjudicielle B.3. En posant la première question préjudicielle, le juge a quo souhaite savoir si les articles 9, 46 et 47 du décret antidopage sont compatibles avec les règles répartitrices de compétence, si ces dispositions sont interprétées en ce sens qu'un sportif qui a été condamné à une peine disciplinaire définitive pour la détention de substances interdites sur la base du décret antidopage ne peut plus être poursuivi et condamné pénalement sur la base de la loi du 24 février 1921Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/02/1921 pub. 17/12/2004 numac 2004000617 source service public federal interieur Loi concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques. - Traduction allemande fermer « concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, psychotropes, désinfectantes ou antiseptiques et des substances pouvant servir à la fabrication illicite de substances stupéfiantes et psychotropes » (ci-après : la loi relative aux drogues).

B.4. Il résulte de l'article 47 du décret antidopage qu'un sportif qui, à l'occasion de sa préparation ou de sa participation à une activité sportive, a commis un fait punissable visé à l'article 46, 1°, n'est passible que de mesures disciplinaires.

L'article 46, 1°, du décret antidopage, tel qu'il s'appliquait au moment des faits en cause, faisait référence aux pratiques de dopage visées à l'article 3, 1°, 2°, 3°, 4°, 5° et 6°. L'instance principale porte sur la possession de substances interdites visées à l'article 3, 6°. Selon l'article 9 du décret antidopage, la liste des substances interdites est arrêtée par le Gouvernement flamand.

B.5. La loi relative aux drogues règle dans l'intérêt de la santé publique, d'une part, le transport, l'importation, l'exportation, la détention, la vente, l'offre en vente, la délivrance et l'acquisition de substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques et, d'autre part, l'exercice de la médecine en ce qui concerne ces substances.

L'article 2, 2°, de la loi relative aux drogues sanctionne la détention de substances interdites.

B.6. Le juge a quo interroge la Cour à propos de l'article 47 du décret antidopage, interprété en ce sens qu'il crée une cause d'excuse exclusive de peine qui s'applique non seulement à la possession de substances interdites sanctionnée par le décret antidopage, mais aussi à la détention de substances interdites sanctionnée par la loi relative aux drogues, si les faits commis relèvent des deux qualifications.

B.7. Par ses arrêts nos 62/2008, 112/2008 et 187/2008, la Cour a déjà répondu à des questions préjudicielles similaires qui portaient sur une cause d'excuse exclusive de peine semblable prévue par l'ancien article 44 du décret de la Communauté flamande du 27 mars 1991 relatif à la pratique du sport dans le respect des impératifs de santé.

B.8. Par son arrêt n° 62/2008 du 10 avril 2008, la Cour a jugé : « B.8.1. L'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose depuis sa modification par la loi du 16 juillet 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/07/1993 pub. 25/03/2016 numac 2016000195 source service public federal interieur Loi ordinaire visant à achever la structure fédérale de l'Etat. - Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer : ' Dans les limites des compétences des Communautés et des Régions, les décrets peuvent ériger en infraction les manquements à leurs dispositions et établir les peines punissant ces manquements; les dispositions du livre Ier du Code pénal s'y appliquent, sauf les exceptions qui peuvent être prévues par décret pour des infractions particulières.

L'avis conforme du Conseil des ministres est requis pour toute délibération au sein du Gouvernement de Communauté ou de Région sur un avant-projet de décret reprenant une peine ou une pénalisation non prévue au livre Ier du Code pénal. [...] '.

B.8.2. La compétence attribuée au législateur décrétal par l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 comprend non seulement celle de sanctionner les infractions aux dispositions édictées par lui, mais également celle de déterminer les causes d'excuse exclusives de peine en ce qui concerne ces incriminations.

B.9. Le législateur décrétal ne peut toutefois réprimer le non-respect des dispositions qu'il édicte que ' dans les limites des compétences des communautés et des régions '. Ceci implique qu'il peut seulement créer une cause d'excuse exclusive de peine pour autant qu'elle porte sur les manquements qu'il érige en infraction conformément à l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.10. Aux termes de l'article 128, § 1er, de la Constitution, les parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, les matières personnalisables.

Selon l'article 5, § 1er, I, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les matières personnalisables visées à l'article 128, § 1er, de la Constitution comprennent notamment, en ce qui concerne la politique de santé, ' l'éducation sanitaire ainsi que les activités et services de médecine préventive, à l'exception des mesures prophylactiques nationales '.

Il ressort des travaux préparatoires de cet article 5, § 1er, I, 2°, qu'en ce qui concerne les activités et services de médecine préventive, les communautés sont notamment compétentes pour ' le contrôle médico-sportif obligatoire en vertu de la réglementation propre à l'exercice de certains sports (boxe, cyclisme) et le contrôle facultatif ' (Doc. parl., Sénat, 1979-1980, 434/2, pp. 124-125).

B.11. Le Constituant et le législateur spécial, dans la mesure où ils n'en disposent pas autrement, ont attribué aux communautés et aux régions toute la compétence d'édicter les règles propres aux matières qui leur ont été transférées. Sauf dispositions contraires, le législateur spécial a transféré aux communautés et aux régions l'ensemble de la politique relative aux matières qu'il a attribuées.

B.12. Il résulte de ce qui précède que l'article 128, § 1er, de la Constitution, combiné avec l'article 5, § 1er, I, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980, sous réserve de l'exception qui y est mentionnée, a transféré aux communautés l'ensemble de l'éducation sanitaire ainsi que des activités et services de médecine préventive.

B.13.1. Les dispositions du décret relatif au dopage concernant les pratiques de dopage doivent être considérées comme des règles relatives à la pratique du sport dans le respect des impératifs de santé, qui relèvent de la médecine préventive.

En adoptant ces dispositions, le législateur décrétal a ainsi réglé un aspect de la médecine préventive propre à la protection médicale des sportifs.

B.13.2. Etant donné que la matière de la pratique du sport dans le respect des impératifs de santé relève de la compétence de la Communauté flamande, il faut également considérer que le législateur décrétal flamand est compétent pour sanctionner le non-respect des règles édictées par lui dans ce domaine et pour prévoir en la matière des causes d'excuse exclusives de peine.

B.14.1. La compétence des communautés en matière de médecine préventive n'inclut cependant pas celle d'adopter de manière générale des règles relatives aux médicaments et aux denrées alimentaires.

En effet, il ressort des travaux préparatoires de la loi spéciale du 8 août 1980 (Doc. parl., Sénat, 1979-1980, n° 434/1, p. 7; Sénat, 1979-1980, n° 434/2, pp. 124-125; Chambre, 1979-1980, n° 627-10, p. 52) que le législateur spécial a exclu la réglementation relative aux denrées alimentaires et aux médicaments de la compétence transférée aux communautés en ce qui concerne la médecine préventive.Ces matières relèvent dès lors de la compétence résiduelle de l'Etat fédéral.

B.14.2. En ce qu'elle prévoit une réglementation du transport, de l'importation, de l'exportation, de la détention, de la vente, de l'offre en vente, de la délivrance et de l'acquisition de substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques, la loi fédérale relative aux drogues doit, dans le cadre des règles répartitrices de compétence, être considérée comme une réglementation relative aux médicaments et aux denrées alimentaires, qui relève de la compétence de l'Etat fédéral.

Il en découle également qu'il appartient au seul législateur fédéral de sanctionner le non-respect de ces dispositions et, s'il l'estime opportun, de prévoir en la matière des causes d'excuse exclusives de peine.

B.15. Interprétée en ce sens que la cause d'excuse exclusive de peine qu'elle contient s'applique non seulement aux faits qui sont uniquement punissables sur la base de l'article 43 du décret relatif au dopage, mais également à la simple détention de substances interdites, sanctionnée par la loi fédérale relative aux drogues, la disposition en cause n'est pas conforme à l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

B.16. Dans cette interprétation de la disposition en cause, la question préjudicielle appelle une réponse affirmative.

B.17. La Cour constate cependant que tant le Gouvernement flamand que le Conseil des ministres font valoir que la disposition en cause peut être interprétée autrement. Le Gouvernement flamand invite la Cour à mentionner dans le dispositif de son arrêt l'interprétation qu'il suggère et qui, selon lui, résiste au constat d'inconstitutionnalité.

Compte tenu de ce qu'elle se réfère aux ' faits punissables visés à l'article 43 [du décret relatif au dopage] ', cette disposition peut également être interprétée en ce sens que la cause d'excuse exclusive de peine qu'elle contient s'applique uniquement aux infractions visées à l'article 43 du décret relatif au dopage, et non aux infractions qui sont définies dans d'autres normes législatives.

Dans cette interprétation, la disposition en cause ne répond certes pas entièrement à l'objectif, poursuivi par le législateur décrétal, de ' dépénalisation de la lutte contre le dopage des sportifs ' (Doc. parl., Parlement flamand, 1990-1991, n° 448/1, pp. 17 et suivantes), mais elle est conforme aux règles répartitrices de compétence.

B.18. Dans cette interprétation de la disposition en cause, la question préjudicielle appelle une réponse négative ».

B.9. Pour les mêmes motifs que ceux exprimés dans l'arrêt précité, il convient de constater que si l'article 47 du décret antidopage est interprété en ce sens que la cause d'excuse exclusive de peine prévue par cette disposition s'applique non seulement aux faits qui sont uniquement punissables en vertu de l'article 46, 1°, du décret antidopage, mais également à la détention de substances interdites sanctionnée par la loi fédérale relative aux drogues, les dispositions en cause ne sont pas compatibles avec l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

B.10. Dans cette interprétation des dispositions en cause, la première question préjudicielle appelle une réponse affirmative.

B.11.1. La Cour constate cependant que les dispositions en cause peuvent également recevoir une autre interprétation. Compte tenu de ce que l'article 47 du décret antidopage fait référence aux « faits punissables, visés à l'article 46, 1° », la disposition peut également être interprétée en ce sens que la cause d'excuse exclusive de peine visée par cette disposition s'applique uniquement aux infractions décrites par cet article 46, 1°, du décret antidopage, et non aux infractions décrites dans d'autres normes légales.

B.11.2. Les travaux préparatoires du décret antidopage confirment d'ailleurs explicitement cette interprétation : « Plusieurs questions d'interprétation ont été soulevées par rapport à la relation entre le décret, d'une part, et la législation pénale fédérale, d'autre part, en l'occurrence la loi relative aux drogues du 24 février 1921 et ses arrêtés d'exécution. Ainsi en va-t-il de l'incidence que la cause d'excuse exclusive de peine pourrait également avoir vis-à-vis des dispositions pénales fédérales, surtout en cas de concours entre des infractions au décret relatif à la pratique du sport dans le respect des impératifs de santé et des infractions à la loi fédérale relative aux drogues. Le législateur décrétal est en tout cas d'avis que ce n'est pas le cas.

Le législateur décrétal n'a nullement eu l'intention de porter atteinte à la loi fédérale relative aux drogues du 24 février 1921. Il s'agit d'une dépénalisation décrétale. Le législateur décrétal confirme en outre la contribution très précieuse que la justice peut apporter en s'attaquant à la problématique du dopage par l'approche pénale, notamment en prenant à bras-le-corps le problème de la drogue et du trafic organisé de stupéfiants » (Doc. parl., Parlement flamand, 2011-2012, n° 1554/1, pp. 21-22).

B.12. Dans cette interprétation des dispositions en cause, la première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant à la seconde question préjudicielle B.13. En posant la seconde question préjudicielle, le juge a quo souhaite savoir si les articles 9, 46 et 47 du décret antidopage, tels qu'ils s'appliquaient au moment des faits, sont compatibles avec le principe d'égalité et de non-discrimination, si ces dispositions sont interprétées en ce sens qu'un sportif qui a été condamné à une peine disciplinaire définitive pour la détention de substances interdites sur la base du décret antidopage ne peut plus être poursuivi et condamné pénalement sur la base de la loi relative aux drogues, alors que les justiciables qui ne sont pas soumis à un régime disciplinaire peuvent faire l'objet de poursuites pénales pour la même infraction.

B.14. Comme il est dit en B.11.1, pour être en conformité avec les règles répartitrices de compétence, l'article 47 du décret antidopage doit être interprété en ce sens que la cause d'excuse exclusive de peine visée par cette disposition s'applique uniquement aux infractions décrites par l'article 46, 1°, du décret antidopage, et non aux infractions décrites dans d'autres normes légales, comme la loi relative aux drogues. Dans cette interprétation, la différence de traitement alléguée n'existe pas et la question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.15. Il ressort d'ailleurs également des travaux préparatoires du décret antidopage que les dispositions en cause ne visent pas à empêcher qu'un sportif qui a été sanctionné disciplinairement puisse également être poursuivi et condamné pénalement, pour autant que le principe général de droit non bis in idem ne s'y oppose pas (Doc. parl., Parlement flamand, 2011-2012, n° 1554/1, p. 22). Afin de déterminer si le principe non bis in idem peut s'appliquer aux sanctions disciplinaires en cause, le juge compétent doit vérifier si les sanctions disciplinaires en cause constituent une mesure à caractère pénal (voir CEDH, grande chambre, 15 novembre 2016, A et B c. Norvège, § § 101-134;31 mai 2011, Kurdov et Ivanov c. Bulgarie, § § 35-46; grande chambre, 10 février 2009, Sergey Zolotukhin c. Russie, § § 52-57, 70-84).

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - Les articles 9, 46, 1°, et 47 du décret de la Communauté flamande du 25 mai 2012 relatif à la prévention et la lutte contre le dopage dans le sport violent l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles si l'article 47 est interprété en ce sens que la cause d'excuse exclusive de peine prévue par cette disposition s'applique non seulement aux faits qui sont uniquement punissables en vertu de l'article 46, 1°, de ce décret, mais également à la détention de substances interdites sanctionnée par la loi du 24 février 1921Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/02/1921 pub. 17/12/2004 numac 2004000617 source service public federal interieur Loi concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques. - Traduction allemande fermer concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, psychotropes, désinfectantes ou antiseptiques et des substances pouvant servir à la fabrication illicite de substances stupéfiantes et psychotropes. - Les articles 9, 46, 1°, et 47 du décret de la Communauté flamande du 25 mai 2012 relatif à la prévention et la lutte contre le dopage dans le sport ne violent pas l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et les articles 10 et 11 de la Constitution si l'article 47 est interprété en ce sens que la cause d'excuse exclusive de peine prévue par cette disposition s'applique uniquement aux infractions décrites par l'article 46, 1°, de ce décret, et donc pas à la détention de substances interdites sanctionnée par la loi du 24 février 1921Documents pertinents retrouvés type loi prom. 24/02/1921 pub. 17/12/2004 numac 2004000617 source service public federal interieur Loi concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques. - Traduction allemande fermer concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, psychotropes, désinfectantes ou antiseptiques et des substances pouvant servir à la fabrication illicite de substances stupéfiantes et psychotropes.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 19 octobre 2017.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, E. De Groot