COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 60/2016 du 28 avril 2016 Numéro du rôle : 6183 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, lu en combinaison avec l'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005, posée par le Tribunal de première instance d'Anvers, division Anvers.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents E. De Groot et J. Spreutels, et des juges L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président E. De Groot, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 26 mars 2015 en cause de la ville d'Anvers contre l'ASBL « Cultureel Centrum Mehmet Akif », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 15 avril 2015, le Tribunal de première instance d'Anvers, division Anvers, a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement juncto l'article 194 du décret communal du 15 juillet 2005 viole-t-il les articles 10 et 11 (égalité et non-discrimination) et l'article 23 (droit à l'aide juridique) de la Constitution et le principe constitutionnel de l'assistance d'un avocat librement choisi, et combinés avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (droit de la défense) et avec le principe général du droit de défense, en ce que, chaque fois qu'un habitant agit au nom de la commune et désigne à cette fin un propre avocat pour agir au nom de la commune, le collège des bourgmestre et échevins a également le droit de désigner un propre conseil qui pourrait toutefois uniquement agir pour soutenir l'habitant, étant donné que la commune a perdu la libre disposition des droits qui font l'objet de l'action, alors que le fait que la commune a perdu la libre disposition des droits qui font l'objet de l'action ne s'oppose pas à la circonstance que la commune expose sa propre vision quant à l'action, étant donné que ceci n'affecte pas l'exercice de ces droits par l'habitant ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. La question préjudicielle porte sur l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, lu en combinaison avec l'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005.

B.1.2. La Cour est plus précisément interrogée sur la compatibilité de ces dispositions avec les articles 10, 11 et 23, alinéa 3, 2°, de la Constitution, et avec le « principe constitutionnel du droit de se faire assister par l'avocat de son choix », combinés ou non avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec le principe général des droits de la défense, en ce que, lorsqu'un habitant agit en justice au nom de la commune, sur la base de l'article 194 du décret communal, et désigne à cette fin un conseil, le collège des bourgmestre et échevins, qui a le droit de désigner son propre conseil, ne peut intervenir que pour soutenir la demande de l'habitant.

B.1.3. La Cour limite son examen à l'hypothèse dans laquelle les habitants intentent au nom de la commune une action en cessation environnementale, au sens de l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement.

B.2.1. L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose : « Sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête du procureur du Roi, d'une autorité administrative ou d'une personne morale telle que définie à l'article 2, constate l'existence d'un acte même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une [ou] de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.

Il peut ordonner la cessation d'actes qui ont formé un commencement d'exécution ou imposer des mesures visant à prévenir l'exécution de ces actes ou à empêcher des dommages à l'environnement. Avant tout débat au fond, une tentative de conciliation aura lieu.

Le président peut accorder au contrevenant un délai pour se conformer aux mesures ordonnées ».

B.2.2. L'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005, remplacé par l'article 64 du décret du 29 juin 2012 modifiant le Décret communal du 15 juillet 2005, et partiellement annulé par l'arrêt n° 9/2014 du 23 janvier 2014 de la Cour, dispose : « Si le collège des bourgmestre et échevins ou le conseil communal omet d'agir en droit, un ou plusieurs habitants peuvent agir en droit au nom de la commune, à condition qu'ils garantissent de supporter personnellement les frais de procédure ainsi que d'assurer la condamnation à des dommages et intérêts ou une amende pour procédure téméraire et vexatoire ou pour un recours qui pourrait être prononcé.

Ce droit est également ouvert aux personnes morales dont le siège social est établi dans la commune.

La commune ne pourra pas accepter une transaction quant à la procédure ou y renoncer sans l'accord de ceux qui auront lancé la procédure en son nom.

Sous peine d'irrecevabilité, les personnes visées aux alinéas premier et deux ne peuvent agir en droit au nom de la commune que si elles ont notifié l'acte introductif d'instance au collège des bourgmestre et échevins et, préalablement, ont mis en demeure le collège des bourgmestre et échevins en raison de l'inaction, et si, après un délai de dix jours suivant cette notification de la mise en demeure, aucune action en droit de la part de l'administration communale n'a eu lieu.

En cas d'urgence, une mise en demeure préalable n'est pas requise ».

B.3.1. L'article 194 du décret communal flamand trouve son origine dans l'article 271, § 1er, de la nouvelle loi communale et dans l'article 150 de la loi communale du 30 mars 1836.

Selon les travaux préparatoires de l'article 150 de la loi communale du 30 mars 1836, cette disposition visait le cas où la commune refuse d'intervenir et laisse se produire des infractions aux dépens de certains habitants (Pasin., 1836, p. 388). Ainsi, les intérêts de la commune sont protégés contre l'inaction de sa propre administration.

B.3.2. Un habitant d'une commune qui agit en justice sur la base de l'article 194 du décret communal flamand n'agit pas en son nom propre, mais uniquement au nom et en tant que représentant de la commune.

L'action doit être fondée sur un droit de la commune et a pour but de défendre un intérêt collectif. Par conséquent, un habitant d'une commune ne peut agir en justice au nom de celle-ci que pour autant que la commune en question soit elle-même recevable à agir.

B.3.3. L'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer accorde un droit d'action en matière de protection de l'environnement notamment à une « autorité administrative ». Parmi les autorités administratives visées à l'article 1er de la loi figurent les communes. Par conséquent, cette disposition habilite une commune à introduire une action en cessation en vue de protéger l'environnement ou d'empêcher une menace grave pour l'environnement sur son territoire, pour autant que la protection de cet aspect de l'environnement relève de sa compétence (Cass., 14 février 2002, Pas., 2002, n° 104).

La commune est réputée avoir un intérêt à cet égard (Cass., 14 février 2002, précité; dans le même sens, Cass., 10 mars 2008, Pas., 2008, n° 163). En conséquence, la commune ne doit pas justifier d'un intérêt propre au sens de l'article 17 du Code judiciaire. Son droit d'action découle directement de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer.

B.3.4. La lecture combinée des dispositions en cause fait apparaître qu'un habitant peut introduire une action en cessation au nom de la commune lorsque le collège des bourgmestre et échevins ou le conseil communal s'abstiennent de le faire. Puisque cette action est introduite « au nom de la commune », l'habitant agit dans ce cas en tant que représentant de la commune. Dès lors, cet habitant ne doit pas non plus justifier dans ce cas d'un intérêt au sens de l'article 17 du Code judiciaire et c'est à lui qu'il appartient de choisir un conseil pour assister la commune dans la procédure.

B.4. Lorsqu'un ou plusieurs habitants agissent en justice au nom de la commune, l'organe normalement compétent pour représenter la commune, c'est-à-dire le collège des bourgmestre et échevins, perd la libre disposition des droits faisant l'objet de l'action (Cass., 23 septembre 2010, Pas., n° 542). Conformément à l'alinéa 3 de l'article 194 du décret communal, la commune ne peut effectivement pas conclure une transaction quant à l'instance ou se désister de celle-ci sans l'accord de ceux qui ont engagé la procédure en son nom.

B.5.1. La Cour s'est déjà prononcée à plusieurs reprises sur le droit d'action en cause des habitants.

B.5.2. Par ses arrêts nos 70/2007, du 26 avril 2007, et 121/2007, du 19 septembre 2007, rendus sur questions préjudicielles, la Cour a dit pour droit que l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, combiné avec l'article 271, § 1er, de la Nouvelle loi communale ne violait pas les articles 10 et 11 de la Constitution lorsque ces dispositions sont interprétées en ce sens qu'un habitant d'une commune peut intenter une action en cessation au nom de cette commune, même si l'acte contesté est conforme à une autorisation ou à un avis favorable de cette commune.

En effet, l'article 159 de la Constitution n'empêche pas une autorité administrative d'invoquer devant un juge l'illégalité d'une décision qu'elle a elle-même prise. On ne saurait en outre alléguer que la commune - et donc également l'habitant qui agit au nom de la commune - n'a aucun intérêt à semblable action, étant donné qu'une commune qui intente une action en cessation sur la base de l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer en vue de protéger l'environnement ou de prévenir une menace grave pour l'environnement sur son territoire est réputée avoir un intérêt (Cass., 14 février 2002, Pas., 2002, n° 104; Cass., 10 mars 2008, Pas., 2008, n° 163).

B.5.3. Par son arrêt n° 29/2011, du 24 février 2011, rendu sur question préjudicielle, la Cour devait se prononcer sur la constitutionnalité de l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, combiné avec l'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005, interprétés en ce sens que la commune n'aurait pas la possibilité de se faire assister par un avocat de son choix dans une procédure qu'un habitant a introduite au nom de cette commune.

Par cet arrêt, la Cour a jugé que le fait qu'une action soit intentée au nom de la commune par un de ses habitants n'empêche pas que le collège des bourgmestre et échevins ait le droit de choisir lui-même un conseil et de le désigner (B.13). Les dispositions précitées ne limitent donc pas le droit, pour la commune, de choisir librement un conseil (B.14).

B.5.4. Par son arrêt n° 9/2014 du 23 janvier 2014, la Cour s'est prononcée sur un recours en annulation de l'article 64 du décret flamand du 29 juin 2012 modifiant le Décret communal du 15 juillet 2005, qui limitait le droit des habitants d'agir au nom de la commune, comme le prévoit l'article 194 du décret communal flamand, aux cas où un dommage est causé à l'environnement. La Cour a jugé : « B.5.2. Il ressort des travaux préparatoires [...] qu'en adoptant les dispositions attaquées, le législateur décrétal flamand entendait en particulier limiter, dans le domaine de l'aménagement du territoire, l'utilisation combinée du droit d'agir en justice au nom de la commune ou de la province et de l'action en cessation environnementale prévue par la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer, parce qu'il jugeait qu'il en avait été fait un usage abusif et que, dans cette procédure, le collège des bourgmestre et échevins et la députation sont désavantagés, parce qu'ils ne peuvent pas intervenir dans la cause pour exposer leur vision de l'intérêt communal ou provincial ou pour soutenir que l'action introduite au nom de la commune ou de la province doit être déclarée irrecevable ou non fondée.

B.5.3. Dans les matières qui relèvent des compétences communales ou provinciales, il revient aux autorités communales et provinciales de faire cesser ou de prévenir des actes illicites et, au besoin, d'agir en justice à cette fin. L'article 194 du Décret communal et l'article 187 du Décret provincial visent à permettre aux habitants d'une commune ou d'une province d'agir en justice au nom de la commune ou de la province si le collège des bourgmestre et échevins ou la députation s'en abstiennent à tort.

Il appartient, dans ce cadre, au juge saisi de l'affaire de déclarer l'action ou le recours irrecevables, si les habitants qui agissent en justice au nom de la commune ou de la province poursuivaient non pas un intérêt collectif mais un intérêt purement personnel. En outre, le juge déclarera l'action ou le recours non fondés si aucune illégalité n'a été commise.

La circonstance que le collège des bourgmestre et échevins ou la députation perdent à cette occasion la libre disposition des droits qui font l'objet de l'action est la conséquence de l'inaction de ces organes ».

La Cour a conclu que la suppression, dans toutes les matières qui ne concernent pas l'environnement au sens strict, de la possibilité pour les habitants de défendre l'intérêt général de leur commune contre l'inaction infondée de leur administration ne pouvait être justifiée.

Par conséquent, la Cour a annulé, dans l'article 194 du décret communal flamand, modifié par l'article 64 du décret flamand du 29 juin 2012 modifiant le Décret communal du 15 juillet 2005, les mots « et si cette inaction résulte en des dommages environnementaux et en une menace grave de dommages environnementaux, ».

B.6. Dans la présente affaire, le juge a quo demande à la Cour si les dispositions en cause lues en combinaison affectent de manière discriminatoire le droit à l'aide juridique et les droits de la défense, dans l'interprétation selon laquelle le conseil qui est désigné par le collège des bourgmestre et échevins ne peut agir que pour soutenir la demande qui a été introduite par un habitant au nom de la commune, « étant donné que la commune a perdu la libre disposition des droits qui font l'objet de l'action, alors que le fait que la commune a perdu la libre disposition des droits qui font l'objet de l'action ne s'oppose pas à la circonstance que la commune expose son propre point de vue quant à l'action, étant donné que ceci n'affecte pas l'exercice de ces droits par l'habitant ».

C'est dans cette interprétation que la Cour répond à la question préjudicielle. Dans les arrêts précités, la Cour n'a pas encore statué sur cette question.

B.7.1. La perte, par le collège des bourgmestre et échevins, de la libre disposition des droits qui font l'objet de l'action vise à empêcher que la commune mette fin à l'instance introduite par un habitant sans l'accord de ce dernier. C'est pour cette raison que l'alinéa 3 de l'article 194 du décret communal flamand dispose que la commune ne peut pas conclure une transaction concernant la procédure ou se désister de celle-ci sans l'accord de ceux qui ont engagé la procédure en son nom. En effet, le juge saisi de l'affaire serait ainsi empêché de trancher le litige en question.

Cet objectif de garantir le droit des habitants d'agir en justice au nom de la commune ne peut toutefois pas justifier que la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, ne puisse être partie à la cause que pour soutenir l'action introduite par un habitant en son nom, mais non pour contester cette action.

B.7.2. Comme il est dit en B.6.1 des arrêts nos 70/2007 et 121/2007, précités, et comme c'est le cas dans l'instance devant le juge a quo, le président du tribunal de première instance peut, dans le cadre d'une procédure en cessation, être amené à examiner, sur la base de l'article 159 de la Constitution, la validité d'une décision prise par la commune, parce qu'est demandée la cessation d'un acte qui en est une exécution.

Les décisions de la commune peuvent donc être attaquées de manière indirecte par ses habitants sur la base des dispositions en cause.

L'inaction de la commune n'est donc pas nécessairement une conséquence d'une négligence ou mauvaise volonté par rapport à la défense de l'intérêt communal, mais peut traduire tout autant un choix mûrement réfléchi parce que la commune juge qu'aucune illégalité n'a été commise et qu'il n'y a donc pas lieu d'introduire une action en cessation. Dans ce cas, l'habitant qui agit au nom de la commune, d'une part, et le collège des bourgmestre et échevins, d'autre part, ont dans l'instance des intérêts manifestement contradictoires. Les droits de la défense de la commune, représentée par son collège, seraient limités de manière disproportionnée si, dans une telle instance, la commune ne pouvait intervenir que pour soutenir l'action d'un habitant, mais pas pour contester cette action et défendre sa décision.

Il en va d'autant plus ainsi que lorsque le juge qui est saisi du litige déclare illégale la décision de la commune et en écarte l'application sur la base de l'article 159 de la Constitution, cette commune peut être exposée à une éventuelle action en dommages-intérêts introduite par le bénéficiaire de cette décision. A la lumière de ces conséquences, il ne saurait être justifié que cette commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, ne puisse opposer aucune défense à la demande introduite par un habitant en son nom dans le cadre d'une procédure contradictoire.

B.8. Il résulte de ce qui précède que les dispositions en cause ne sont pas compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec le principe général des droits de la défense, en ce que la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, ne peut participer à l'instance concernant l'action en cessation introduite par un habitant sur la base de l'article 194 du décret communal flamand et de l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer que pour soutenir la demande de l'habitant.

B.9. Dans cette interprétation des dispositions en cause, la question préjudicielle appelle une réponse affirmative.

B.10. Cependant, les dispositions en cause, lues en combinaison, peuvent être interprétées différemment, en ce sens que la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, peut participer à l'instance introduite par un habitant sur la base de l'article 194 du décret communal flamand, non seulement pour soutenir la demande de l'habitant, mais également pour exposer son propre point de vue et, le cas échéant, contester cette demande.

Dans cette interprétation, les dispositions en cause sont compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec le principe général des droits de la défense.

B.11. Par ailleurs, dans cette interprétation, les dispositions en cause ne portent pas atteinte au droit des habitants d'agir en justice au nom de la commune.

La commune perd en effet la libre disposition des droits qui font l'objet de la demande lorsqu'un ou plusieurs habitants sont intervenus en justice en son nom. L'exercice par la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, de son droit de participer à l'instance introduite par un habitant, n'a donc pas pour effet que l'habitant n'est plus admis à poursuivre l'instance en vue de faire valoir les intérêts communaux (Cass., 23 septembre 2010, Pas., 2010, n° 542).En outre, la commune ne peut pas accepter une transaction quant à la procédure ou y renoncer sans l'accord de l'habitant qui a lancé la procédure en son nom.

Il appartient au juge qui a été saisi de l'affaire d'apprécier la recevabilité et le bien-fondé de la demande qui a été introduite par un habitant au nom de la commune. Le fait que la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, peut exposer son point de vue sur cette demande et, le cas échéant, contester cette demande dans le cadre d'une procédure contradictoire, ne porte nullement atteinte au droit des habitants d'agir en justice au nom de la commune et de faire trancher le litige par un juge.

B.12. Sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les autres normes de référence mentionnées dans la question préjudicielle peuvent s'appliquer en l'espèce, il suffit de constater que le contrôle au regard de ces normes ne saurait conduire à un autre résultat.

B.13. Dans l'interprétation des dispositions en cause mentionnée en B.10, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, lu en combinaison avec l'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005, viole les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec le principe général des droits de la défense, dans l'interprétation selon laquelle la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, peut participer à l'instance introduite par un habitant sur la base de l'article 194 du décret communal flamand, mais uniquement pour soutenir la demande de l'habitant. - L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 12/01/1993 pub. 07/04/2009 numac 2009000212 source service public federal interieur Loi concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement. - Traduction allemande fermer concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, lu en combinaison avec l'article 194 du décret communal flamand du 15 juillet 2005, ne viole pas les articles 10, 11 et 23 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec le principe général des droits de la défense, dans l'interprétation selon laquelle la commune, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, peut participer à l'instance introduite par un habitant sur la base de l'article 194 du décret communal flamand, non seulement pour soutenir la demande de l'habitant, mais également pour exposer son propre point de vue et, le cas échéant, contester cette demande.

Ainsi rendu en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 28 avril 2016.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, E. De Groot