COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 58/2016 du 28 avril 2016 Numéro du rôle : 6139 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article L4211-3, § 5, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, inséré par l'article 22 du décret de la Région wallonne du 19 décembre 2012 contenant le budget général des recettes de la Région wallonne pour l'année budgétaire 2013, posées par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et E. De Groot, et des juges L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles et procédure Par arrêt n° 229.503 du 9 décembre 2014 en cause de la commune de Villers-le-Bouillet et autres contre la Région wallonne, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 13 janvier 2015, le Conseil d'Etat a posé les questions préjudicielles suivantes : 1. « L'article L4211-3, § 5, du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, y inséré par le décret de la Région wallonne du 19 décembre 2012 contenant le budget général des recettes de la Région wallonne pour l'année budgétaire 2013, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il impose aux communes qui ont fait le choix de recourir au vote automatisé pour les élections communales et provinciales d'octobre 2012 le payement de frais liés à ce système, alors que les communes qui ont préféré conserver le vote au moyen de bulletins de vote en papier ne sont tenues d'aucun payement comparable ? »;2. « L'article L4211-3, § 5, du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, y inséré par le décret de la Région wallonne du 19 décembre 2012 contenant le budget général des recettes de la Région wallonne pour l'année budgétaire 2013, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec son article 190 et la règle de la non-rétroactivité des lois formulée notamment à l'article 2 du Code civil, en ce que, par une disposition promulguée le 19 décembre 2012 et entrée en vigueur le 1er janvier 2013, après que les opérations électorales liées aux élections communales et provinciales d'octobre 2012 ont été achevées, il impose aux communes qui, en octobre 2011 ont fait le choix de recourir au vote automatisé pour ces élections, le paiement des frais liés à ce système ? »;3. « L'article L4211-3, § 5, du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, inséré dans ce Code par l'article 22 du décret du 19 décembre 2012 contenant le budget général des recettes de la Région wallonne pour l'année budgétaire 2013, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés le cas échéant avec l'article 50, § 1er, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions et avec l'article 3 de la loi du 16 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/05/2003 pub. 25/06/2003 numac 2003003343 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes fermer fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des Communautés et des Régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes, qui appliquent aux Régions le principe de l'annualité du budget inscrit à l'article 174 de la Constitution, du fait qu'il crée entre ses destinataires et le reste des administrés une différence de traitement en ce sens que les premiers sont soumis à une règle insérée dans le Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation par un décret dont les effets sont limités dans le temps et qui est adoptée au terme d'une procédure législative d'initiative gouvernementale régie par les dispositions du règlement du Parlement wallon relatives aux budgets (art.102 à 111), au cours de laquelle l'article 103 de ce règlement n'a pas été respecté, et qui ne comporte pas la consultation de la section de législation du Conseil d'Etat, alors que les seconds sont soumis à une règle établie par un décret permanent, adopté au terme d'une procédure législative ordinaire qui est régie par les articles 86 à 101bis du même règlement, et qui, si elle est d'initiative gouvernementale, comporte notamment un avis de la section de législation du Conseil d'Etat ? ». (...) III. En droit (...) Quant à la disposition en cause B.1.1. Les questions préjudicielles portent sur l'article L4211-3, § 5, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après : CWADEL), inséré par l'article 22 du décret du 19 décembre 2012 contenant le budget général des recettes de la Région wallonne pour l'année budgétaire 2013, publié au Moniteur belge le 21 décembre 2012 et entré en vigueur le 1er janvier 2013.

B.1.2. La disposition en cause fait partie de la quatrième partie du CWADEL, qui régit les élections locales en Région wallonne.

L'article L4135-2 du CWADEL met à charge de la Région wallonne les frais relatifs au papier électoral et à charge des communes les frais relatifs au matériel nécessaire (urnes, cloisons, etc.). Selon l'article L4211-1 du même Code, « le Gouvernement peut, par arrêté, décider que, pour les circonscriptions électorales, les cantons électoraux ou les communes qu'il désigne, il est fait usage d'un système de vote automatisé lors des élections provinciales, communales et de conseils de secteur [...] ». Conformément à l'article L4211-2 du même Code, un système de vote automatisé comprend, par bureau de vote, une urne électronique et une ou plusieurs machines à voter équipées chacune d'un écran de visualisation, d'un lecteur-enregistreur de cartes magnétiques et d'un crayon optique. Chaque bureau principal de canton, bureau principal de la commune ou bureau principal du secteur dispose en outre d'un ou de plusieurs systèmes électroniques de totalisation des votes.

L'article L4211-4 prévoit que : « La commune peut utiliser le matériel de vote à d'autres fins, pour la gestion de la commune, à condition de rendre ce matériel disponible et en ordre de fonctionnement pour l'élection, trois jours au moins avant la date de celle-ci ».

B.1.3. L'article L4211-3 en cause dispose : « § 1er. Les systèmes visés à l'article L4211-2, § 1er, sont la propriété de la commune, étant entendu que les systèmes électroniques de totalisation des votes d'un canton électoral sont la propriété de la commune chef-lieu de canton.

Sans préjudice de l'alinéa 1er, lorsque ce matériel a été acquis par la Région, la commune est tenue de verser annuellement à celle-ci, pendant une période de dix ans prenant cours à la date à laquelle le matériel de vote a été utilisé pour la première fois, une somme dont le montant est fixé par le Gouvernement. Ce montant ne peut être supérieur à 0,50 EUR par élection et par électeur inscrit. En cas d'élections simultanées, il ne peut en aucun cas excéder 1,25 EUR par électeur inscrit. Le paiement de cette somme a lieu par voie de prélèvement d'office opéré sur le compte ouvert au nom des communes concernées auprès d'un établissement de crédit qui satisfait, selon le cas, au prescrit des articles 7, 65 ou 66 de la loi du 22 mars 1993 relative au statut et au contrôle des établissements de crédit.

Sans préjudice de l'alinéa 1er, lorsque le matériel a été acquis par une ou plusieurs autorités publiques autres que les communes, la somme visée à l'alinéa précédent est payée à ces autorités à concurrence des investissements consentis par chacune d'elles et selon les modalités fixées par le Gouvernement.

Lorsque le matériel a été acquis par la commune, la Région intervient financièrement dans les coûts d'investissement à concurrence de vingt pour cent de ceux-ci selon les normes fixées par le Gouvernement quant au nombre de systèmes et la somme visée aux alinéas 2 et 3 n'est pas due. § 2. Les frais d'entretien et de stockage du matériel sont à charge de la commune. Les frais d'assistance le jour de l'élection sont à charge de la Région.

Toutefois, restent à charge de la Région les frais des prestations d'entretien et de stockage réalisées par des entreprises en exécution de conventions qu'elle a conclues avant l'entrée en vigueur de la loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé. § 3. La commune est tenue de faire réparer ou remplacer, à ses frais, dans les plus courts délais, tout matériel hors d'usage. Dans ce cas, la somme visée au § 1er, alinéas 2 et 3, reste due jusqu'à l'expiration du délai prévu à l'alinéa 2 du même paragraphe. § 4. Les logiciels électoraux, les codes de sécurité, les cartes magnétiques individuelles et les supports de mémoire sont fournis par le Gouvernement ou son délégué lors de chaque élection. [...] § 5. A partir des élections communales et provinciales de 2012, les dépenses mises à charge de la Wallonie par les paragraphes 2 et 4 du présent article, ainsi que les dépenses relatives à l'upgrade technique des machines et les charges administratives inhérentes à l'encadrement de ce processus électoral, seront remboursées, après la clôture du scrutin, par les communes utilisatrices selon des modalités arrêtées par le Gouvernement à concurrence du montant qui excède le coût du vote manuel ».

Quant à la première question préjudicielle B.2. Par la première question préjudicielle, la Cour est invitée à se prononcer sur la compatibilité de l'article L4211-3, § 5, du CWADEL avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'il impose aux communes ayant fait le choix de recourir au vote automatisé pour les élections communales et provinciales d'octobre 2012 le paiement des frais liés à ce système, alors que les communes qui ont recouru au vote classique au moyen des bulletins de vote en papier ne se voient imposer aucun paiement comparable.

B.3. La différence de traitement entre les communes tenues au remboursement des dépenses relatives aux frais liés au vote électronique et celles qui n'y sont pas tenues repose sur un critère objectif, à savoir le choix des communes, à partir des élections communales et provinciales de 2012, de recourir ou pas aux techniques de vote automatisé.

B.4.1. Le ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville indique que la disposition en cause vise à « assure [r] une base juridique à la récupération, auprès des communes ayant choisi d'utiliser les techniques électroniques de vote, des frais supplémentaires liés à ce mode de scrutin lors des élections communales et provinciales d'octobre 2012 » (Doc. parl., Parlement wallon, session ordinaire 2012-2013, IV-a et IV-bcd n° 1 - Annexe 5, p. 7).

B.4.2. Ces considérations doivent être lues au regard de l'intention plus générale des autorités de la Région wallonne d'abandonner le système de vote automatisé dans la forme prévue par la loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé.

Dans sa déclaration de politique régionale 2009-2014, le Gouvernement wallon avait en effet affirmé vouloir « mettre fin à l'expérimentation actuelle du vote électronique en Wallonie afin de renforcer le contrôle démocratique sur l'organisation des élections communales et provinciales » et poursuivait en annonçant qu'il favoriserait « les types de votes traditionnels et [étudierait] la possibilité d'expérimenter des alternatives électroniques qui permettent de conserver les bulletins de vote papier afin de procéder, le cas échéant, à un comptage manuel avec témoins » (Région wallonne, Déclaration de politique régionale 2009-2014, p. 248).

Conscient toutefois des difficultés pratiques et financières qui pouvaient résulter d'un retour au vote traditionnel et compte tenu de l'absence des alternatives électroniques qui avaient été annoncées dans la déclaration de politique régionale, le Gouvernement wallon a choisi, par une décision du 1er septembre 2011, d'offrir aux 39 communes qui pratiquaient antérieurement le vote automatisé la possibilité de poursuivre cette pratique pour les élections de 2012, moyennant toutefois la prise en charge, par lesdites communes, du surcoût entraîné par le vote automatisé par rapport au vote traditionnel. Cette possibilité a été communiquée aux communes concernées par un courrier du 5 septembre 2011. Plusieurs communes ont opté pour le maintien du système du vote automatisé.

B.5. Le critère de distinction retenu par le législateur décrétal, à savoir le recours ou non au système de vote automatisé, est pertinent au regard du but poursuivi. En effet, les communes ayant fait le choix d'utiliser un système de vote automatisé et celles qui utilisent le vote traditionnel se trouvent, tant au regard des coûts occasionnés par le vote automatisé que des avantages que celui-ci procure, dans une situation différente.

B.6.1. La mesure en cause n'entraîne pas, en elle-même, de conséquences disproportionnées pour les communes concernées. De manière générale, les communes ne sont tenues de supporter que les frais spécifiquement liés à la technique de vote choisie. Les communes n'utilisant pas la technique du vote automatisé ne sont pas appelées à supporter les frais liés à ce système (article L4211-3 du CWADEL), tandis que les communes faisant recours à cette technique sont exclues, de manière générale, de la participation aux frais qui ne les concernent pas en raison de l'automatisation du vote (article L4211-5 du même Code). Les communes utilisant le vote automatisé ne sont tenues qu'au remboursement du coût supporté par la Région qui excède celui que celle-ci supporte pour la mise en oeuvre du vote manuel.

En outre, il découle de l'article L4211-4 du CWADEL que les communes ayant recours au système de vote automatisé peuvent utiliser le matériel de vote à d'autres fins, pour la gestion de la commune.

Il est dès lors raisonnablement justifié de ne pas faire supporter le coût du vote automatisé par les communes qui n'ont pas fait ce choix et qui, partant, ne profitent pas des avantages, notamment en termes d'organisation des élections, offerts par l'utilisation de ce système.

B.6.2. Pour le surplus, le grief des parties requérantes devant le Conseil d'Etat selon lequel l'arrêté attaqué devant cette juridiction mettrait à charge des communes des frais non directement liés au coût du vote automatisé ne concerne pas la disposition en cause, mais bien son exécution par le Gouvernement wallon et relève, à ce titre, de la compétence du Conseil d'Etat.

B.7. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Quant à la deuxième question préjudicielle B.8.1. Par la deuxième question préjudicielle, le Conseil d'Etat demande si l'article L4211-3, § 5, du CWADEL est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec le principe de la non-rétroactivité des lois en ce que cette disposition, promulguée le 19 décembre 2012 et entrée en vigueur le 1er janvier 2013, soit après la clôture des opérations électorales liées aux élections communales et provinciales d'octobre 2012, impose aux communes qui, en octobre 2011, ont fait le choix de recourir au système de vote automatisé pour lesdites élections communales et provinciales de 2012, le remboursement des frais relatifs à ce système.

B.8.2. Il ressort des motifs de la décision de renvoi que la Cour est interrogée au sujet de la compatibilité de l'article L4211-3, § 5, du CWADEL avec les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il priverait les communes qui en octobre 2011 ont fait le choix, pour les élections communales et provinciales de 2012, de recourir au système de vote automatisé, de la garantie de la non-rétroactivité des lois alors que les communes qui n'ont pas fait ce choix ne se verraient pas privées de ladite garantie.

B.9.1. Une règle doit être qualifiée de rétroactive si elle s'applique à des faits, actes et situations qui étaient définitivement accomplis au moment où elle est entrée en vigueur.

Contrairement à ce que soutient le Gouvernement wallon, la disposition en cause, en modifiant les obligations financières des communes ayant utilisé un système de vote automatisé lors des élections communales et provinciales d'octobre 2012, conformément à une décision qu'elles avaient prise en octobre 2011, ne régit pas les effets futurs d'une situation antérieure à son entrée en vigueur, mais elle modifie les effets attachés à un acte définitivement accompli au moment de son entrée en vigueur, à savoir le 1er janvier 2013. La disposition en cause a donc un effet rétroactif.

B.9.2. La non-rétroactivité des normes législatives est une garantie qui a pour but de prévenir l'insécurité juridique. Cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, de sorte que le justiciable puisse prévoir, dans une mesure raisonnable, les conséquences d'un acte déterminé au moment où cet acte est accompli.

La rétroactivité peut uniquement être justifiée lorsqu'elle est indispensable pour réaliser un objectif d'intérêt général.

B.10.1. Si la disposition en cause poursuit un objectif légitime, cet objectif ne saurait toutefois en justifier la rétroactivité. En effet, des motifs budgétaires ne peuvent justifier l'adoption d'une disposition mettant rétroactivement à charge des communes des coûts dont elles ignoraient, au moment où elles ont pris la décision de maintenir le vote automatisé pour les élections locales de 2012, l'importance. Il en va d'autant plus ainsi que l'on n'aperçoit pas la raison pour laquelle le législateur décrétal n'aurait pas pu adopter la disposition en cause avant l'organisation des élections locales du 14 octobre 2012 puisqu'il était informé, un an avant cette date, du choix des communes concernées d'organiser le vote automatisé lors de ces élections.

B.10.2. La circonstance que le Gouvernement wallon avait annoncé aux communes concernées qu'elles allaient devoir prendre en charge le surcoût causé par le système de vote automatisé par rapport au système de vote classique par le biais de bulletins de vote en papier ne conduit pas à une autre conclusion.

En effet, en raison du caractère approximatif et non définitif des éléments de coût annoncés aux communes, cette communication n'est pas de nature à remédier à l'insécurité juridique créée par l'effet rétroactif de la disposition en cause et ne peut dès lors pas, en soi, suffire à justifier l'effet rétroactif qui y est attaché.

B.10.3. En ce qu'il modifie de manière rétroactive les obligations financières des communes ayant choisi d'utiliser un système de vote automatisé lors des élections communales et provinciales du 14 octobre 2012, sans que cette rétroactivité ne soit justifiée par un objectif d'intérêt général, l'article L4211-3, § 5, du CWADEL prive ces communes de la garantie de la non-rétroactivité des normes législatives alors que les communes qui n'ont pas fait ce choix ne se voient pas privées de ladite garantie.

B.11. Il y a lieu, dès lors, de répondre par l'affirmative à la deuxième question préjudicielle.

Quant à la troisième question préjudicielle B.12.1. Par la troisième question préjudicielle, la Cour est invitée à contrôler la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés le cas échéant avec l'article 50, § 1er, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions et avec l'article 3 de la loi du 16 mai 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/05/2003 pub. 25/06/2003 numac 2003003343 source service public federal budget et controle de la gestion et service public federal finances Loi fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes fermer fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des Communautés et des Régions ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes.

B.12.2. Le juge a quo interroge la Cour sur la différence de traitement entre, d'une part, les communes soumises à la disposition en cause, qui a été insérée dans le CWADEL par un décret budgétaire, dont les effets sont en principe limités dans le temps et qui est adopté au terme d'une procédure décrétale qui ne comporte pas de consultation de la section de législation du Conseil d'Etat, et, d'autre part, les communes qui ne sont pas soumises à une disposition décrétale ayant été adoptée dans les mêmes circonstances.

B.13.1. Sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la question de l'éventuelle limitation dans le temps des effets de la disposition en cause, la Cour n'est compétente, en règle, sous réserve de l'article 30bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, que pour contrôler la constitutionnalité du contenu de dispositions législatives, mais non celle de leur processus d'élaboration. La question, qui ne concerne que le processus d'élaboration de la disposition en cause, est étrangère à la compétence de la Cour.

Pour le même motif, la Cour ne peut examiner le grief tiré de ce que l'article 103 du Règlement du Parlement wallon, qui prévoit que si des dispositions de nature normative sont proposées dans un projet de décret budgétaire, ces dispositions sont disjointes et font l'objet d'un projet de décret distinct, n'a pas été respecté en l'espèce.

B.13.2. La troisième question préjudicielle ne relève pas de la compétence de la Cour.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article L4211-3, § 5, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, inséré par l'article 22 du décret de la Région wallonne du 19 décembre 2012 contenant le budget général des recettes de la Région wallonne pour l'année budgétaire 2013, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il impose aux seules communes ayant fait le choix du recours au vote automatisé pour les élections communales et provinciales le paiement des frais liés à ce système. - La même disposition viole les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec le principe général de la non-rétroactivité des normes législatives, en ce qu'elle s'applique aux dépenses et aux charges relatives aux élections communales et provinciales d'octobre 2012.

Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 28 avril 2016.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, J. Spreutels