Extrait de l'arrêt n° 171/2015 du 3 décembre 2015 Numéro du rôle : 6061 En cause : le recours en annulation de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 8 mai 2014, du décret de la Région wallonne du 27 mars 2014 et du décret de la Région flamande du 25 avril 2014 portant, tous trois, assentiment à l'Accord de coopération (conclu le 13 février 2014) entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux intercommunales interrégionales, introduit par les communes d'Ixelles et de Woluwe-Saint-Pierre.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, P. Nihoul, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 14 octobre 2014 et parvenue au greffe le 15 octobre 2014, un recours en annulation de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 8 mai 2014, du décret de la Région wallonne du 27 mars 2014 et du décret de la Région flamande du 25 avril 2014 portant, tous trois, assentiment à l'Accord de coopération (conclu le 13 février 2014) entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux intercommunales interrégionales (publiés respectivement au Moniteur belge du 17 juin 2014, deuxième édition, du 14 avril 2014 et du 4 juillet 2014) a été introduit par les communes d'Ixelles et de Woluwe-Saint-Pierre, assistées et représentées par Me P. Coenraets, avocat au barreau de Bruxelles. (...) II. En droit (...) Quant à la portée de la saisine B.1. Les parties requérantes demandent l'annulation de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 8 mai 2014, du décret de la Région wallonne du 27 mars 2014 et du décret de la Région flamande du 25 avril 2014, qui portent assentiment à l'accord de coopération relatif aux intercommunales interrégionales, conclu le 13 février 2014 entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale.

Les parties requérantes demandent également, « pour autant que de besoin », l'annulation de cet accord de coopération.

B.2. En vertu de l'article 1er de la loi spéciale du 6 janvier 1989, la Cour est compétente pour statuer sur les recours en annulation, en tout ou en partie, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution, à l'égard desquels est alléguée la violation d'une des dispositions constitutionnelles énoncées par le même article 1er.

Cette compétence de la Cour concerne également les normes législatives portant assentiment à un accord de coopération. L'exercice rationnel de cette compétence suppose que la Cour implique dans son examen le contenu de l'accord de coopération. En ce qu'il est dirigé contre l'accord de coopération, le recours en annulation est irrecevable.

B.3.1. L'accord de coopération relatif aux intercommunales interrégionales, conclu le 13 février 2014, dispose : « Définitions

Article 1er.Aux fins du présent accord, on entend par : 1° intercommunale interrégionale : association de communes dans un but d'utilité publique à laquelle des communes de plus d'une Région sont affiliées;2° droit applicable : l'ensemble de la réglementation établie par une Région en matière : - d'organisation et de fonctionnement des intercommunales; - de tutelle administrative sur les intercommunales; 3° siège de l'intercommunale interrégionale : lieu de son établissement principal, au sens de l'article 110 de la loi portant le Code de droit international privé, situé sur le territoire d'une Région signataire du présent accord. Critère de rattachement des Intercommunales interrégionales

Art. 2.§ 1er. Le droit applicable à l'intercommunale interrégionale est celui de la Région dont relève les personnes morales de droit public qui disposent ensemble de la plus grande part d'actionnariat.

Toutefois, par dérogation à l'alinéa précédent, si une intercommunale plurirégionale compte d'avantage de clients finaux de distribution des services rendus par cette intercommunale dans une autre Région que celle visée à l'alinéa précédent, c'est le droit de cette Région qui est applicable.

Nonobstant ce qui précède et en tout état de cause : - la Région flamande exercera la tutelle sur l'intercommunale dont la dénomination actuelle est Sibelgas (Numéro d'entreprise BE 0229.921.078) et ce, quelle que soit sa dénomination à l'avenir; - la Région bruxelloise exercera la tutelle sur l'intercommunale dont la dénomination actuelle est Vivaqua (Numéro d'entreprise BE 0202.962.701) et ce, quelle que soit sa dénomination à l'avenir; - la Région wallonne exercera la tutelle sur l'intercommunale dont la dénomination actuelle est Tecteo (Numéro d'entreprise BE 0204.245.277) et ce, quelle que soit sa dénomination à l'avenir. § 2. Les intercommunales interrégionales existant à la date d'entrée en vigueur du présent accord de coopération sont tenues, au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent accord de coopération : - de se conformer aux règles internes d'organisation et de fonctionnement prévues pour les intercommunales par la Région dont le droit est applicable; - d'offrir la faculté statutaire à une commune actionnaire faisant partie d'une autre région que celle où le droit est d'application, de sortir de l'intercommunale. Cette possibilité disparaît après un an à moins que le droit applicable n'offre de plus grandes possibilités. § 3. Le tribunal de première instance du lieu du siège de l'intercommunale interrégionale peut prononcer, à la requête soit d'un associé, soit d'un tiers intéressé, soit du Ministre compétent, la dissolution de l'intercommunale interrégionale qui n'aurait pas modifié ses statuts dans le délai prévu au paragraphe précédent.

Exercice de la tutelle administrative

Art. 3.§ 1er. Est compétente pour exercer la tutelle administrative sur une intercommunale interrégionale, la Région dont le droit est applicable en vertu de l'article 2, § 1er. § 2. Les délibérations des intercommunales interrégionales qui auraient fait l'objet d'une tutelle dans une des Régions concernées mais dont le droit n'est pas applicable en vertu de l'article 2, § 1er, sont transmises pour information par l'intercommunale interrégionale à l'autorité de tutelle et au(x) gouvernement(s), ou à l'autorité désignée par celui(ceux)-ci, de la ou des Région(s) concernées.

Expropriations

Art. 4.Les autorisations d'expropriation sont accordées par la Région où est situé le bien à exproprier.

L'autorisation d'expropriation ne peut être refusée qu'après consultation de la commission de concertation, visée à l'article 6.

Commission de concertation

Art. 5.Dans un souci de renforcer la coopération permanente entre les autorités régionales, est créée une Commission composée d'un représentant de chaque ministre régional qui a l'exercice de la tutelle sur les intercommunales dans ses attributions et d'un représentant de chaque administration régionale.

Elle adopte son règlement d'ordre intérieur.

Celle-ci peut être saisie par un Gouvernement en cas de problème au sujet de l'exercice de la tutelle par la Région dont le droit est applicable en vertu de l'article 2, § 1er ou de toute question en lien avec la mise en oeuvre du présent accord.

La Commission est chargée de faire rapport annuel aux Gouvernements sur son activité.

Suivi annuel

Art. 6.Sans préjudice des dispositions de l'article 2, § 1er, alinéa 3, sur la base des pièces justificatives qu'il définit, le comité de concertation constate, à l'unanimité, annuellement, le droit applicable à chacune des intercommunales interrégionales en exécution de l'article 2, § 1er, alinéas 1er et 2.

Lorsque le comité de concertation constate une modification du droit applicable à une intercommunale interrégionale, il informe l'intercommunale interrégionale du délai endéans lequel elle doit mettre ses règles internes d'organisation et de fonctionnement en conformité avec le nouveau droit applicable et l'informe des règles de contrôle de la Région dont le droit est applicable.

Divers

Art. 7.Chaque Partie contractante s'engage à informer les autres Parties contractantes de toute modification des dispositions ayant trait au fonctionnement des intercommunales et à l'exercice de la tutelle sur celles-ci.

Cette information porte également sur les dispositions relatives à la filialisation et aux filiales des intercommunales.

Entrée en vigueur

Art. 8.Le présent accord de coopération entre en vigueur le 1er juillet 2014 ».

B.3.2. Les parties requérantes demandent l'annulation des normes législatives attaquées, en ce que celles-ci portent assentiment aux articles 1er à 3 de l'accord de coopération précité.

La Cour limite son examen à ces dispositions.

Quant à l'intérêt des parties requérantes B.4.1. Le Gouvernement flamand et le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale font valoir que les parties requérantes ne justifieraient pas de l'intérêt requis, en ce qu'en leur qualité de commune, elles ne seraient pas directement et défavorablement affectées par les dispositions attaquées, qui règlent le fonctionnement des intercommunales interrégionales.

B.4.2. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme attaquée.

B.4.3. Les parties requérantes sont des communes qui, actuellement, sont déjà membres d'intercommunales interrégionales. Elles justifient de l'intérêt requis pour demander l'annulation des dispositions attaquées, qui portent assentiment à un accord de coopération, lequel fixe les critères de rattachement pour déterminer le droit applicable à ce type d'intercommunales (articles 1er et 2) et règle l'exercice de la tutelle administrative (article 3).

B.4.4. L'exception est rejetée.

Quant au fond En ce qui concerne le premier moyen B.5. Dans le premier moyen, les parties requérantes allèguent la violation des articles 4, 27, 39 et 134 de la Constitution, des articles 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 7°, et 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et de l'article 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises. Dans leur mémoire, elles précisent que la mention de l'article 6, § 1, VIII, alinéa 1er, 7°, précité, repose sur une erreur matérielle et que c'est clairement l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 8°, qui est visé. Cette rectification ne saurait être considérée comme un moyen nouveau.

B.6. L'article 1er de l' accord de coopération du 13 février 2014Documents pertinents retrouvés type accord de coopération prom. 13/02/2014 pub. 14/04/2014 numac 2014202315 source service public de wallonie Accord de coopération entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux intercommunales interrégionales fermer définit l'intercommunale interrégionale comme une « association de communes dans un but d'utilité publique à laquelle des communes de plus d'une Région sont affiliées ». Sur la base des critères de rattachement contenus dans l'article 2, § 1er, de l'accord de coopération, une intercommunale interrégionale est toujours soumise à l'application du droit d'une seule des trois régions. En vertu de l'article 1er de l'accord de coopération, le droit applicable est « l'ensemble de la réglementation établie par une Région en matière d'organisation et de fonctionnement des intercommunales et de tutelle administrative sur les intercommunales ». L'article 3, § 1er, dispose également qu'est compétente pour exercer la tutelle administrative sur une intercommunale interrégionale, la région dont le droit est applicable en vertu de l'article 2, § 1er.

B.7. Selon les parties requérantes, les dispositions attaquées auraient pour effet qu'une région cède à une autre région son pouvoir normatif en matière de tutelle administrative et de fonctionnement des intercommunales interrégionales. Un tel dessaisissement de compétence serait contraire aux dispositions mentionnées en B.5. Les parties requérantes dénoncent également le fait que les dispositions attaquées ne prévoient aucune forme de participation quant à l'exercice de la tutelle administrative sur les intercommunales interrégionales.

B.8. L'article 27 de la Constitution dispose : « Les Belges ont le droit de s'associer; ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive ».

Cette disposition a pour objet de garantir la création d'associations privées et la participation à leurs activités; elle ne concerne pas les communes.

Le moyen n'est pas fondé en ce qu'il est pris de la violation de l'article 27 de la Constitution.

B.9.1. L'article 162, dernier alinéa, de la Constitution dispose : « En exécution d'une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, le décret ou la règle visée à l'article 134 règle les conditions et le mode suivant lesquels [...] plusieurs communes peuvent s'entendre ou s'associer. [...] ».

B.9.2. L'article 4 de la Constitution dispose : « La Belgique comprend quatre régions linguistiques : la région de langue française, la région de langue néerlandaise, la région bilingue de Bruxelles-Capitale et la région de langue allemande.

Chaque commune du Royaume fait partie d'une de ces régions linguistiques.

Les limites des quatre régions linguistiques ne peuvent être changées ou rectifiées que par une loi adoptée à la majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des Chambres, à la condition que la majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés ».

B.9.3. L'article 39 de la Constitution dispose : « La loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa ».

B.9.4. L'article 134 de la Constitution dispose : « Les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent.

Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent ».

B.9.5. L'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose : « § 1er. Les matières visées à l'article 107quater [actuellement : l'article 39] de la Constitution sont : [...] VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés : [...] 8° les associations de [...] communes dans un but d'utilité publique, à l'exception de la tutelle spécifique en matière de lutte contre l'incendie, organisée par la loi; ».

B.9.6. L'article 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dispose : « [...] La Région de Bruxelles-Capitale a les mêmes compétences que la Région wallonne et la Région flamande. Les compétences attribuées aux Parlements régionaux sont, en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, exercées par voie d'ordonnances. [...] ».

B.9.7. L'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980, précitée, dispose, en son paragraphe 2 : « Les Régions concluent en tout cas des accords de coopération pour le règlement des questions relatives : [...] d) aux associations de communes et de provinces dans un but d'utilité publique dont le ressort dépasse les limites d'une région; [...] ».

L'article 42 de la loi spéciale du 12 janvier 1989, précitée, a déclaré cette disposition applicable par analogie à la Région de Bruxelles-Capitale.

B.10. En vertu de l'article 162, dernier alinéa, et de l'article 39 de la Constitution, l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980 a attribué aux régions la compétence en matière d'« associations de [...] communes dans un but d'utilité publique, à l'exception de la tutelle spécifique en matière de lutte contre l'incendie, organisée par la loi ». Les régions se sont aussi vu attribuer l'organisation et l'exercice de la tutelle administrative sur ces associations.

B.11. Le Constituant et le législateur spécial, dans la mesure où ils n'en ont pas disposé autrement, ont attribué aux régions toute la compétence d'édicter les règles propres aux matières qui leur ont été transférées et ce, sans préjudice de leur recours, au besoin, à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.12. La conclusion d'un accord de coopération ne peut avoir pour conséquence que l'Etat, une communauté ou une région abandonne une compétence qui lui a été attribuée par la Constitution ou par la loi spéciale de réformes institutionnelles. Un accord de coopération ne peut entraîner un échange, un abandon ou une restitution de compétence.

B.13.1. Il ressort de la lecture combinée de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 8°, de la loi spéciale du 8 août 1980 et de l'article 92bis, § 2, d), de cette même loi qu'aucune région n'est compétente pour régler elle-même, unilatéralement, la matière des intercommunales interrégionales et de la tutelle administrative sur ces associations.

Cette matière doit obligatoirement être réglée par un accord de coopération conclu entre les régions. En l'absence d'un tel accord, ces intercommunales restent régies par la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales, en application de l'article 94, § 2, de cette même loi spéciale.

B.13.2. Les dispositions attaquées permettent de donner exécution à l'obligation contenue dans l'article 92bis, § 2, d), de la loi spéciale du 8 août 1980.

Cette disposition oblige les régions à conclure un accord de coopération, en ce qui concerne les intercommunales interrégionales, mais elle ne les oblige pas à prévoir des structures communes pour exercer la tutelle administrative sur ces intercommunales.

En confiant l'organisation et l'exercice de la tutelle administrative à une seule des régions, selon les critères visés à l'article 2 de l'accord de coopération, les législateurs régionaux concernés ne se sont pas dessaisis d'une compétence qui leur avait été attribuée. Ils ne font que déterminer la portée des compétences que chaque région peut exercer à l'égard des intercommunales interrégionales.

B.14. Le premier moyen n'est pas fondé.

En ce qui concerne le second moyen B.15. Dans le second moyen, les parties requérantes font valoir que les dispositions attaquées violent les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elles portent assentiment à l'article 2, § 1er, alinéa 3, de l' accord de coopération du 13 février 2014Documents pertinents retrouvés type accord de coopération prom. 13/02/2014 pub. 14/04/2014 numac 2014202315 source service public de wallonie Accord de coopération entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux intercommunales interrégionales fermer.

B.16. En vertu de l'article 2, § 1er, alinéa 1er, de l'accord de coopération, le droit applicable aux intercommunales interrégionales est celui de la région dont relèvent les personnes morales de droit public qui disposent ensemble de la plus grande part d'actionnariat.

Par dérogation à cette règle, l'alinéa 2 prévoit que si une intercommunale plurirégionale compte davantage de clients finaux de distribution des services rendus par cette intercommunale dans une autre région que celle visée à l'alinéa précédent, c'est le droit de cette région qui est applicable. Aux termes de l'article 6, non attaqué, et sans préjudice de l'article 2, § 1er, alinéa 3, sur la base des pièces justificatives qu'il définit, le comité de concertation constate, à l'unanimité, annuellement, le droit applicable à chacune des intercommunales interrégionales en exécution de l'article 2, § 1er, alinéas 1er et 2.

L'article 2, § 1er, alinéa 3, exclut nommément trois intercommunales interrégionales du règlement précité. Ainsi, la Région flamande est compétente pour la tutelle sur Sibelgaz, la Région de Bruxelles-Capitale pour celle sur Vivaqua et la Région wallonne pour celle sur Tecteo. En dérogeant aux critères de rattachement valables pour les autres intercommunales interrégionales, l'accord de coopération ferait naître, selon les parties requérantes, une différence de traitement dénuée de justification raisonnable.

B.17.1. Interrogé par la section de législation du Conseil d'Etat sur la justification de la différence de traitement dénoncée, le délégué désigné par l'auteur de la demande d'avis de la Région flamande a fait la déclaration suivante : « Il s'agit ici de trois intercommunales qui proposent des prestations de distribution. Celles-ci seraient en principe rattachées à la région qui compte le plus de consommateurs finaux (selon l'article 2, § 1er).

Au cours des négociations il a été envisagé que le siège principal serait l'élément déterminant ou encore la longueur des conduites qui se trouvent sur le territoire d'une région donnée. Les critères proposés étaient contestés pour (je présume) deux de ces intercommunales. En ce qui concerne Tecteo, il y avait apparemment moins de discussion » (Doc. parl., Parlement flamand, 2013-2014, n° 2486/1, p. 27; Doc. parl., Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, 2013-2014, n° A-525/1, pp. 9-10; Doc. parl., Parlement wallon, 2013-2014, n° 998/1, p. 7).

B.17.2. Les travaux préparatoires précisent que cette désignation nominative a été adoptée « dans le but d'arriver à un accord équilibré et d'exclure toute discussion quant au mode d'attribution de ces intercommunales » (Doc. parl., Parlement flamand, 2013-2014, n° 2486/1, p. 4) et que cette exception est « relative aux intérêts régionaux, parce qu'il fallait les isoler, que chacune des régions avait ses priorités » (Doc. parl., Parlement wallon, 2013-2014, CRIC, n° 106, p.16).

B.18. Il ressort de ce qui précède que l'exception faite à l'égard des trois intercommunales nommées a été adoptée dans le but de parvenir à un accord équilibré entre les trois régions concernées et parce que ni les critères de rattachement choisis à l'article 2, alinéas 1er et 2, ni les autres critères n'ont été jugés pertinents en raison de la situation spécifique de ces associations. Néanmoins, les intercommunales visées, comme toutes les autres intercommunales interrégionales, sont désormais placées sous la tutelle d'une seule région. La différence de traitement dénoncée n'est dès lors pas sans justification raisonnable.

B.19. Le second moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 3 décembre 2015.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, J. Spreutels