Extrait de l'arrêt n° 81/2015 du 28 mai 2015 Numéro du rôle : 5969 En cause : le recours en annulation des articles 2 et 3 de la loi spéciale du 6 janvier 2014 insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral et La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et J. Spreutels, et des juges E. De G(...)

source: cour constitutionnelle

numac: 2015202778

pub.: 16/07/2015

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COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 81/2015 du 28 mai 2015 Numéro du rôle : 5969 En cause : le recours en annulation des articles 2 et 3 de la loi spéciale du 6 janvier 2014 insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral et en annulation partielle des articles 37, 42 et 45 de la loi du 6 janvier 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000023 source service public federal interieur Loi modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000026 source service public federal interieur Loi modifiant diverses lois suite à la réforme du Sénat et portant diverses modifications en matière électorale type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000027 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, le Code électoral, la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l'élection du Parlement européen et la loi du 19 mai 1994 réglementant la campagne électorale, concernant la limitation et la déclaration des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone, et fixant le critère de contrôle des communications officielles des autorités publiques type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000024 source service public federal interieur Loi spéciale insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral fermer modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat, introduit par l'ASBL « Nieuw-Vlaamse Alliantie » et autres.

B.2.1. L'article 2 de la loi spéciale du 6 janvier 2014 insère, dans le Code électoral, un article 217quater, qui dispose : « Pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique français, les chiffres électoraux visés à l'article 166 des listes dans les circonscriptions électorales du Hainaut, de Namur, de Liège, du Luxembourg, du Brabant wallon et de Bruxelles-Capitale et dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde, qui appartiennent à une même formation politique, sont additionnés ».

B.2.2. L'article 3 de la loi spéciale du 6 janvier 2014 insère, dans le Code électoral, un article 217quinquies, libellé comme suit : « Pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique néerlandais, le chiffre électoral visé à l'article 166 des listes dans les circonscriptions électorales de Flandre orientale, de Flandre occidentale, du Limbourg, d'Anvers, du Brabant flamand et de Bruxelles-Capitale, qui appartiennent à une même formation politique, est additionné ».

B.2.3. L'article 37 de la loi du 6 janvier 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000023 source service public federal interieur Loi modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000026 source service public federal interieur Loi modifiant diverses lois suite à la réforme du Sénat et portant diverses modifications en matière électorale type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000027 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, le Code électoral, la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l'élection du Parlement européen et la loi du 19 mai 1994 réglementant la campagne électorale, concernant la limitation et la déclaration des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone, et fixant le critère de contrôle des communications officielles des autorités publiques type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000024 source service public federal interieur Loi spéciale insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral fermer restaure, comme suit, l'article 215 du Code électoral, abrogé par la loi du 16 juillet 1993 : « La répartition des sièges des sénateurs cooptés s'opère par groupe linguistique sur la base du chiffre électoral total obtenu par une formation politique lors des élections pour la Chambre des représentants dans les circonscriptions électorales, respectivement les arrondissements administratifs qui sont pris en considération pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés du groupe linguistique concerné ».

B.2.4. L'article 42 de la loi du 6 janvier 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000023 source service public federal interieur Loi modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000026 source service public federal interieur Loi modifiant diverses lois suite à la réforme du Sénat et portant diverses modifications en matière électorale type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000027 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, le Code électoral, la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l'élection du Parlement européen et la loi du 19 mai 1994 réglementant la campagne électorale, concernant la limitation et la déclaration des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone, et fixant le critère de contrôle des communications officielles des autorités publiques type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000024 source service public federal interieur Loi spéciale insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral fermer insère, dans le Code électoral un article 217bis dont seul l'alinéa 2 est attaqué par les parties requérantes. Cet alinéa 2 dispose : « Dans la circonscription électorale du Brabant flamand, pour une liste qui a déposé une déclaration de correspondance, pour les votes émis dans l'arrondissement de Hal-Vilvorde, avec une ou plusieurs listes de circonscriptions électorales visées à l'article 217quater, le chiffre électoral est réparti entre le nombre de votes obtenus par la liste dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde et le nombre de votes obtenus par la liste ailleurs dans la circonscription ».

B.2.5. L'article 45 de la loi du 6 janvier 2014Documents pertinents retrouvés type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000023 source service public federal interieur Loi modifiant le Code électoral suite à la réforme du Sénat type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000026 source service public federal interieur Loi modifiant diverses lois suite à la réforme du Sénat et portant diverses modifications en matière électorale type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000027 source service public federal interieur Loi modifiant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, le Code électoral, la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour l'élection du Parlement européen et la loi du 19 mai 1994 réglementant la campagne électorale, concernant la limitation et la déclaration des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement wallon, du Parlement flamand, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et du Parlement de la Communauté germanophone, et fixant le critère de contrôle des communications officielles des autorités publiques type loi prom. 06/01/2014 pub. 31/01/2014 numac 2014000024 source service public federal interieur Loi spéciale insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral fermer insère dans le Code électoral un article 217sexies dont seul le paragraphe 2, alinéa 1er, est attaqué par les parties requérantes. Ce premier alinéa dispose : « Pour le calcul du diviseur électoral, les votes valablement exprimés dans les circonscriptions électorales et dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde tels que visés à l'article 217quater pour des listes qui ont déposé une déclaration de correspondance conformément à l'article 217 et participent à la répartition des sièges pour le groupe linguistique français, sont pris en compte dans le total général des votes valablement exprimés pour le groupe linguistique français ».

B.3. La première branche du moyen unique est prise de la violation des articles 10 et 11, combinés ou non avec les articles 1er à 5, 43, § 2, 67 et 68 de la Constitution, par l'article 217quater du Code électoral, tel qu'il a été inséré par l'article 2 de la loi spéciale du 6 janvier 2014, en ce que, pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique français, les chiffres électoraux des listes dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde sont additionnés aux chiffres électoraux des listes qui appartiennent à une même formation politique dans les circonscriptions électorales du Hainaut, de Namur, de Liège, du Luxembourg, du Brabant wallon et de Bruxelles-Capitale.

A titre subsidiaire, la seconde branche du moyen unique est prise de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution par l'article 217quinquies du Code électoral, tel qu'il a été inséré par l'article 3 de la loi spéciale du 6 janvier 2014, en ce que, pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique néerlandais, les chiffres électoraux des listes dans les circonscriptions électorales du Brabant wallon et du Hainaut ne peuvent être additionnés aux chiffres électoraux des listes qui appartiennent à une même formation politique dans les circonscriptions électorales de Flandre orientale, de Flandre occidentale, du Limbourg, d'Anvers, du Brabant flamand et de Bruxelles-Capitale.

B.4. Contrairement à ce que le Conseil des ministres et le Gouvernement de la Communauté française font valoir, les parties requérantes exposent de manière suffisamment claire, dans leur requête, en quoi les dispositions attaquées seraient incompatibles avec les articles 43, § 2, et 67, combinés avec les articles 10 et 11 de la Constitution. Elles font en effet valoir, dans leur requête, que la lecture combinée des articles 43, § 2, 67 et 68 de la Constitution implique, selon elles, que les sénateurs ne peuvent être élus ou désignés que sur la base de listes qui appartiennent à l'un ou à l'autre groupe linguistique.

B.5.1. Les dispositions attaquées concernent la composition du Sénat et plus particulièrement la désignation des sénateurs cooptés visés à l'article 67, § 1er, 6° et 7° de la Constitution.

B.5.2. En vertu de l'article 67, § 1er, de la Constitution, révisé le 6 janvier 2014, le Sénat compte soixante sénateurs, à savoir : « 1° vingt-neuf sénateurs désignés par le Parlement flamand en son sein ou au sein du groupe linguistique néerlandais du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale; 2° dix sénateurs désignés par le Parlement de la Communauté française en son sein;3° huit sénateurs désignés par le Parlement de la Région wallonne en son sein;4° deux sénateurs désignés par le groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale en son sein;5° un sénateur désigné par le Parlement de la Communauté germanophone en son sein;6° six sénateurs désignés par les sénateurs visés au 1°;7° quatre sénateurs désignés par les sénateurs visés aux 2° à 4° ». En vertu de l'article 43, § 2, alinéa 2, de la Constitution, les sénateurs visés à l'article 67, § 1er, 1° et 6°, constituent le groupe linguistique néerlandais du Sénat et les sénateurs visés à l'article 67, § 1er, 2° à 4° et 7°, constituent le groupe linguistique français du Sénat. Le sénateur visé à l'article 67, § 1er, 5°, de la Constitution ne fait pas partie d'un groupe linguistique.

B.5.3. Il en ressort que six des sénateurs appartenant au groupe linguistique néerlandais sont cooptés par les sénateurs visés à l'article 67, § 1er, 1°, de la Constitution. Quatre sénateurs appartenant au groupe linguistique français sont cooptés par les sénateurs visés à l'article 67, § 1er, 2° à 4°, de la Constitution.

Le nombre de sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique néerlandais et le nombre de sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique français sont donc fixés par la Constitution.

B.6.1. S'agissant des sénateurs cooptés, l'article 68, § 2, de la Constitution dispose : « Les sièges du Sénat visés à l'article 67, § 1er, 6° et 7°, sont répartis entre les listes en fonction de l'addition des chiffres électoraux des listes, obtenus aux élections pour la Chambre des représentants, selon les modalités prévues par la loi, suivant le système de la représentation proportionnelle que la loi détermine. Ce système est celui utilisé à l'article 63, § 2. Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, détermine les circonscriptions territoriales dont les voix sont prises en compte pour la répartition des sièges des sénateurs visés à l'article 67, § 1er, 6° et 7°, du groupe linguistique néerlandais, respectivement du groupe linguistique français du Sénat. Une liste ne peut être prise en considération que pour la répartition des sièges d'un seul groupe linguistique.

La loi règle la désignation des sénateurs visés à l'article 67, § 1er, 6° et 7° ». B.6.2. Il ressort de cette disposition que les sièges des sénateurs cooptés sont répartis entre les listes en fonction de l'addition des chiffres électoraux des listes, obtenus aux élections pour la Chambre des représentants, selon le système de la représentation proportionnelle.

Il appartient au législateur de fixer les règles applicables en la matière. Les circonscriptions territoriales dont les voix sont prises en compte doivent toutefois être déterminées par une loi adoptée à la majorité spéciale.

B.7.1. En vertu de l'article 217quater du Code électoral, inséré par l'article 2 de la loi spéciale du 6 janvier 2014, les chiffres électoraux des listes dans les circonscriptions électorales du Hainaut, de Namur, de Liège, du Luxembourg, du Brabant wallon et de Bruxelles-Capitale et dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde qui appartiennent à une même formation politique sont additionnés pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique français.

En vertu de l'article 217quinquies du Code électoral, inséré par l'article 3 de la loi spéciale du 6 janvier 2014, les chiffres électoraux des listes dans les circonscriptions électorales de Flandre orientale, de Flandre occidentale, du Limbourg, d'Anvers, du Brabant flamand et de Bruxelles-Capitale qui appartiennent à une même formation politique sont additionnés pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique néerlandais.

B.7.2. En vertu de l'article 210bis, 1°, du Code électoral, il convient d'entendre par « formation politique » le groupe des listes qui ont déposé une déclaration de correspondance, conformément à l'article 210quinquies ou l'article 217.

Pour les sénateurs cooptés, l'article 217, § 2, du Code électoral dispose que la déclaration de correspondance ne peut porter que sur une ou plusieurs liste(s) présentée(s) dans d'autres circonscriptions électorales qui, conformément à l'article 217quater ou à l'article 217quinquies, sont prises en compte pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui font partie du même groupe linguistique du Sénat.

B.8. Il découle de ce qui précède que, pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique français, certains chiffres électoraux obtenus en région de langue néerlandaise sont pris en compte - et plus précisément les résultats électoraux obtenus dans l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde -, alors que, pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent au groupe linguistique néerlandais, les chiffres électoraux obtenus en région de langue française ne sont pas pris en compte.

B.9. Selon le Conseil des ministres et le Gouvernement de la Communauté française, les dispositions attaquées seraient conformes à la Constitution, eu égard à l'article 68, § 2, de la Constitution, et il n'appartiendrait pas à la Cour de contredire cette appréciation du Constituant.

B.10.1. Il ressort des travaux préparatoires relatifs à la « révision de l'article 68 de la Constitution » du 6 janvier 2014 non seulement que le Constituant entendait prescrire qu'une loi adoptée à la majorité spéciale déterminât les circonscriptions territoriales dont les chiffres électoraux seront additionnés pour la répartition des sénateurs cooptés, mais aussi qu'il a fait siens les choix résultant des dispositions de cette loi adoptée à la majorité spéciale. Les développements de la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution soulignent : « L'Accord institutionnel prévoit que les sénateurs cooptés seront répartis selon le nombre de votes exprimés pour l'élection de la Chambre des représentants. Le nombre de sièges qui revient à chaque groupe linguistique étant fixé, la répartition doit également se faire par groupe linguistique.

Pour le groupe linguistique néerlandais, cette répartition se fera sur la base des votes dans les circonscriptions de la Flandre Occidentale, de la Flandre Orientale, du Limbourg, d'Anvers, du Brabant flamand et de Bruxelles-Capitale, et pour le groupe linguistique français sur la base des votes exprimés dans les circonscriptions du Hainaut, de Namur, de Liège, du Luxembourg, du Brabant wallon, de Bruxelles-Capitale et de l'arrondissement administratif de Hal-Vilvorde.

Le législateur spécial déterminera les circonscriptions territoriales qui sont prises en considération pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés du groupe linguistique néerlandais, respectivement du groupe linguistique français du Sénat. [...] Cette proposition doit donc être lue conjointement avec la proposition de loi spéciale portant modification du Code électoral, déposée simultanément au Parlement avec la présente proposition de révision de la Constitution (Doc. Sénat, n° 5-1745/1). Ces deux propositions révèlent une unité d'intention certaine et non équivoque entre la présente démarche du Constituant, d'une part, et la proposition de loi spéciale modifiant le Code électoral soumise concomitamment au Parlement d'autre part » (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 5-1725/1, pp. 2-3).

B.10.2. Il en ressort que le Constituant a estimé que la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution devait être combinée avec la proposition de loi spéciale - déposée simultanément au Sénat - qui a conduit aux dispositions attaquées. Les circonscriptions territoriales mentionnées dans cette dernière proposition ont été expressément énumérées dans les développements de la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution.

La section de législation du Conseil d'Etat a également confirmé, dans son avis relatif aux dispositions attaquées, le lien « très étroit » existant entre la proposition de loi spéciale insérant un article 217quater et un article 217quinquies dans le Code électoral et la proposition de révision de l'article 68 de la Constitution (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-1744/2, pp. 5-6).

B.10.3. Tant au Sénat qu'à la Chambre des représentants, des amendements qui, fondés sur l'idée que les circonscriptions territoriales mentionnées dans la proposition de loi spéciale étaient inconstitutionnelles pour des motifs similaires à ceux que les parties requérantes invoquent, visaient à modifier l'article 68, § 2, proposé, de la Constitution ont du reste été rejetés (Doc. parl., Sénat, 2013-2014, n° 5-1720/3, pp. 100-106; Doc. parl., Chambre, 2013-2014, DOC 53-3161/003, pp. 30-31 et 41).

Ces amendements furent rejetés pour les motifs suivants : « Il n'est pas correct de prétendre que la désignation des sénateurs cooptés ne peut se faire qu'à partir des régions linguistiques fixées dans la Constitution (c'est-à-dire, pour les francophones, la région de langue française et la région bilingue de Bruxelles-Capitale et, pour les néerlandophones, la région de langue néerlandaise et la région bilingue de Bruxelles-Capitale). Il suffit que le candidat à la cooptation soit domicilié en Belgique. [...] M. [...] souhaite dénoncer deux mythes qui sous-tendent les discussions. Il explique qu'une circonscription électorale ne correspond pas à une région linguistique. De plus, il est faux de dire que la domiciliation est liée à l'élection. On peut très bien être élu en dehors de sa circonscription, pourvu qu'on soit domicilié en Belgique. [...] M. [...], secrétaire d'Etat, estime que ce débat, certes intéressant, a déjà été mené il y a un an lors de la discussion relative à la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde pour les élections de la Chambre et du Parlement européen. [...] Les textes relatifs à la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde ont également été soumis pour avis au Conseil d'Etat. Celui-ci n'a pas fait état de discriminations. Il n'a pas non plus fait observer dans son avis que le texte serait anticonstitutionnel.

Le secrétaire d'Etat renvoie ensuite à ce qu'il a déjà dit lors de la discussion générale, à savoir que la révision proposée de l'article 68 ne porte pas sur la répartition des sièges entre les différents groupes linguistiques. Cette répartition est fixée par la Constitution et ne sera pas modifiée par le résultat du scrutin lors des élections de la Chambre » (Doc. parl., Sénat, 2013-2014, n° 5-1720/3, pp. 104-105).

B.11.1. Il ressort de ce qui précède que le Constituant a fait siennes les circonscriptions territoriales déterminées par les articles 217quater et 217quinquies du Code électoral pour la répartition des sièges des sénateurs cooptés qui appartiennent respectivement au groupe linguistique français et au groupe linguistique néerlandais et qu'il a estimé que les autres principes constitutionnels ne faisaient pas obstacle à l'adoption de ces articles.

Les circonscriptions territoriales déterminées par les articles 217quater et 217quinquies du Code électoral reposent par conséquent sur un choix du Constituant.

B.11.2. Bien que ce choix, ainsi que le soutiennent les parties requérantes, doive en principe ressortir du texte de la Constitution, les travaux préparatoires peuvent en l'espèce suffire pour faire la clarté concernant ce choix, dès lors qu'il ressort indéniablement des développements précités, sans que ces propos aient été contredits, que le Constituant non seulement connaissait les circonscriptions territoriales concernées mais a également fait siennes ces circonscriptions.

En outre, le Constituant n'a, de cette manière, pas ajouté une ligne au texte de la Constitution, ce qui ne peut se faire qu'au moyen de la procédure prescrite par l'article 195 de la Constitution. Il s'exprime seulement sur la compatibilité des circonscriptions territoriales précitées avec le texte même de la Constitution.

B.12. La Cour n'est pas compétente pour se prononcer sur une différence de traitement ou sur la limitation d'un droit fondamental qui résulte d'un choix que le Constituant a lui-même opéré.

Etant donné que les mesures contenues dans les articles 217quater et 217quinquies, attaqués, du Code électoral reposent sur un choix que le Constituant a lui-même opéré, il n'appartient pas à la Cour de contrôler ces mesures au regard de la Constitution.

B.13. Dans la mesure où il est dirigé contre les articles 217quater et 217quinquies du Code électoral, le moyen n'est pas fondé.

B.14. Etant donné que les parties requérantes ne formulent aucun grief distinct contre les articles 215, 217bis, alinéa 2, et 217sexies, § 2, alinéa 1er, du Code électoral et qu'elles ne demandent l'annulation de ces dispositions que « par voie de conséquence », le moyen n'est, de même, pas fondé en tant qu'il est dirigé contre ces dispositions.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 28 mai 2015.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, A. Alen

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