COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 46/2015 du 30 avril 2015 Numéros du rôle : 5773 et 5802 En cause : le recours en annulation partielle de l'article 79, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer (cumul de pensions de retraite ou de survie avec des revenus professionnels), introduit par Léon Campstein, et le recours en annulation des articles 79 et 84, § 3, de la même loi-programme, introduit par le « Syndicat Libre de la Fonction Publique - groupe Défense » et Erwin De Staelen.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des recours et procédure a. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 16 décembre 2013 et parvenue au greffe le 17 décembre 2013, Léon Campstein a introduit un recours en annulation des mots « au moment de la prise de cours de sa première pension de retraite conformément à l'article 87, alinéa 2, » dans l'article 79, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer (cumul de pensions de retraite ou de survie avec des revenus professionnels), publiée au Moniteur belge du 1er juillet 2013, deuxième édition.b. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 2 janvier 2014 et parvenue au greffe le 6 janvier 2014, le « Syndicat Libre de la Fonction Publique - groupe Défense » et Erwin De Staelen, assistés et représentés par Me P.Malumgré, avocat au barreau de Hasselt, ont introduit un recours en annulation des articles 79 et 84, § 3, de la même loi-programme.

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5773 et 5802 du rôle de la Cour, ont été jointes. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1.1. Les articles 79 et 84, § 3, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer sont contenus dans le titre 8 (« Pensions »), chapitre 1er (« Cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activité professionnelle ou avec un revenu de remplacement »), section 2 (« Cumul de pensions de retraite ou de survie avec des revenus professionnels »), de cette loi.

L'article 79 dispose : « Par dérogation à l'article 78, la personne qui bénéficie d'une ou plusieurs pensions de retraite ou d'une ou plusieurs pensions de retraite et de survie, peut cumuler ces pensions de manière illimitée avec des revenus professionnels pour les années civiles postérieures à celle durant laquelle elle atteint l'âge de 65 ans, si au moment de la prise de cours de sa première pension de retraite conformément à l'article 87, alinéa 2, elle prouve une carrière d'au moins 42 années civiles calculées conformément à la réglementation applicable à la pension anticipée dans le régime des travailleurs salariés.

Par dérogation à l'alinéa 1er, la personne qui a été mise à la retraite d'office peut, pour les années civiles postérieures à celle durant laquelle elle atteint l'âge de 65 ans, cumuler de manière illimitée avec des revenus professionnels une ou plusieurs pensions de retraite ou une ou plusieurs pensions de retraite et de survie à partir du moment où elle prouve une carrière d'au moins 42 années civiles calculées conformément à la réglementation applicable à la pension anticipée dans le régime des travailleurs salariés mais sans tenir compte des années civiles pendant lesquelles une pension de retraite a été totalement ou partiellement payée. Toutefois, s'il s'agit d'une personne qui a été mise d'office à la retraite avant le 1er janvier 2018, les années civiles durant lesquelles une pension de retraite a été totalement ou partiellement payée peuvent également entrer en considération pour autant que : a) si la pension a pris cours avant le 1er janvier 2014, l'intéressé exerce une activité professionnelle au 1er janvier 2014;b) si la pension prend cours après le 31 décembre 2013 mais avant le 1er janvier 2018, l'intéressé exerce une activité professionnelle le 1er janvier de l'année civile qui suit la date de prise de cours de la pension ». L'article 84, § 3, dispose : « Par dérogation aux §§ 1 et 2, la personne qui a été mise à la retraite d'office peut, pour la période visée au § 2, alinéa 2, cumuler de manière illimitée avec des revenus professionnels une ou plusieurs pensions de retraite ou une ou plusieurs pensions de retraite et de survie à partir du moment où elle prouve une carrière d'au moins 42 années civiles calculées conformément à la réglementation applicable à la pension anticipée dans le régime des travailleurs salariés mais sans tenir compte des années civiles pendant lesquelles une pension de retraite a été totalement ou partiellement payée. Toutefois, s'il s'agit d'une personne qui a été mise d'office à la retraite avant le 1er janvier 2018, les années civiles durant lesquelles une pension de retraite a été totalement ou partiellement payée peuvent également entrer en considération pour autant que : a) si la pension a pris cours avant le 1er janvier 2014, l'intéressé exerce une activité professionnelle au 1er janvier 2014;b) si la pension prend cours après le 31 décembre 2013 mais avant le 1er janvier 2018, l'intéressé exerce une activité professionnelle le 1er janvier de l'année civile qui suit la date de prise de cours de la pension ». B.1.2. L'article 87, alinéa 2, dispose : « Pour l'application de l'alinéa 1er, la pension est censée prendre cours lorsqu'elle est payée pour la première fois. En cas de paiement d'arrérages échus, seule la date d'échéance est prise en compte ».

Quant à la recevabilité dans l'affaire n° 5802 B.2.1. Le Conseil des ministres conteste l'intérêt à agir du syndicat du personnel militaire et civil du ministère de la Défense, étant donné que son intérêt se confondrait avec celui de ses membres. Il conteste aussi l'intérêt de la seconde partie requérante, lequel serait hypothétique, l'annulation des dispositions attaquées ne lui assurant pas de manière certaine le bénéfice du cumul illimité d'une pension avec des revenus professionnels.

Le Conseil des ministres conteste aussi la capacité d'agir du syndicat du personnel militaire et civil du ministère de la Défense parce qu'il ne respecterait pas le prescrit de l'article 7 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle.

B.2.2. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme entreprise.

B.2.3. En sa qualité de militaire, la seconde partie requérante justifie de l'intérêt requis pour introduire un recours en annulation dès lors qu'elle pourrait se voir privée, par les dispositions attaquées, du droit au cumul illimité d'une pension avec des revenus professionnels.

B.2.4. Dès lors que l'intérêt au recours de la seconde partie requérante est établi, il n'est pas nécessaire d'examiner si la première partie requérante satisfait également aux conditions de recevabilité requises pour poursuivre l'annulation des dispositions attaquées.

Quant au fond B.3.1. Le titre 8, qui contient la disposition attaquée, a été inséré dans le projet de loi-programme par un amendement du Gouvernement. Ce texte vise à mettre en oeuvre l'accord gouvernemental qui prévoyait « pour les pensionnés qui souhaitent travailler volontairement après leur pension, [...] une réforme du régime de cumul d'une pension avec une activité professionnelle autorisée » (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2853/003, p. 17).

La justification de l'amendement indique : « L'objectif de ce projet est d'assouplir certaines [des] restrictions concernant les activités professionnelles autorisées, afin de maîtriser le nombre d'emplois en pénurie et de remplacements à pourvoir. En effet, s'il est plus facile pour les pensionnés de rester au travail, il y aura moins d'emplois pour lesquels l'employeur devra rechercher un remplaçant adéquat à la suite d'un départ à la pension.

De plus, le fait que les pensionnés pourront travailler plus peut aussi contribuer à faciliter le remplacement d'effectifs pour certaines professions où il y a pénurie de main d'oeuvre.

L'augmentation du nombre de personnes qui souhaitent cumuler une pension de retraite et des revenus professionnels peut en effet être de nature à accroître le nombre de candidats pour une profession en pénurie.

Cependant, le but n'est nullement de supprimer totalement les limites de cumul entre pensions et revenus professionnels. Le principe selon lequel une pension de retraite ne peut pas être combinée avec un revenu du travail doit demeurer la règle » (ibid., p. 22).

En ce qui concerne, plus particulièrement, le régime du cumul illimité d'une pension avec des revenus professionnels au-delà de 65 ans, les travaux préparatoires de la loi attaquée soulignent que le paiement du premier montant d'une pension de retraite constitue le critère déterminant pour en bénéficier. Ils relèvent, en outre, que la condition de carrière a été introduite, non seulement pour des raisons budgétaires, mais également parce que l'interdiction du cumul d'une pension avec des revenus professionnels reste le principe de base (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2853/003, pp. 21 et suivantes).

Les travaux préparatoires précisent, en ce sens : « [...] le but n'est nullement de supprimer totalement les limites de cumul entre pensions et revenus professionnels. Le principe selon lequel une pension de retraite ne peut être combinée avec un revenu de travail doit demeurer la règle. Ce principe risque toutefois de devenir l'exception si, en matière de travail autorisé, il y avait uniquement une limite d'âge. Dans ce cas en effet, tous les pensionnés pourraient par exemple percevoir des revenus d'appoint illimités à partir de 65 ans. Il y a lieu, dès lors, de prévoir un critère d'application supplémentaire dans la législation outre la condition d'âge. Il n'est pas étonnant que le choix d'une condition d'application supplémentaire se soit porté sur une certaine durée de la carrière précédente, et plus particulièrement sur celle de 42 ans.

Des conditions de carrière sont en effet déjà fréquemment utilisées dans la réglementation des pensions. [...] En outre, une condition de carrière peut avoir un effet d'activation.

Le fait de pouvoir percevoir des revenus d'appoint illimités peut en effet inciter les gens à rester actifs plus longtemps.

On retrouve la condition de carrière de 42 ans dans la pension anticipée à partir de l'âge de 60 ans : une très longue carrière permet encore exceptionnellement de prendre sa pension de retraite à l'âge de 60 ans. C'est cette condition de carrière très longue qui est également d'application en ce qui concerne le complément de revenu illimité. Celui qui a 42 ans de carrière derrière lui est réputé avoir versé des cotisations de pension suffisantes » (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2853/003, p. 22).

B.3.2. La partie requérante dans l'affaire n° 5773 considère qu'elle est victime d'une différence de traitement inconstitutionnelle en ce qu'elle ne pourrait comptabiliser les années de carrière accomplies en tant que mandataire politique pour atteindre les 42 années civiles visées par l'article 79, alinéa 1er, attaqué. Elle conteste aussi que le bénéfice du cumul illimité de la pension avec des revenus professionnels soit subordonné à la condition que la première pension ait été perçue lorsque 42 années civiles de carrière ont été accomplies.

B.3.3. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5802 contestent, d'une part, que le personnel militaire doive, comme les autres membres du personnel de la fonction publique, compter 42 ans de carrière pour bénéficier du cumul illimité d'une pension légale avec des revenus professionnels, alors que la plupart des militaires sont mis à la pension à 56 ans, âge auquel ils ne peuvent remplir cette condition.

D'autre part, elles contestent la constitutionnalité de la différence de traitement établie entre les membres du personnel mis d'office à la retraite avant le 1er janvier 2018, pour qui les années durant lesquelles ils ont perçu totalement ou partiellement une pension peuvent, sous certaines conditions, entrer en considération dans le calcul des années civiles de carrière, et ceux qui seront mis d'office à la retraite après le 1er janvier 2018, pour qui cela ne sera plus le cas.

B.4.1. La partie requérante dans l'affaire n° 5773 soutient dans une première branche que l'article 79, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, en permettant, dans certaines conditions, le cumul illimité d'une pension avec des revenus professionnels, instaure une différence de traitement injustifiée entre les fonctionnaires publics au sens large et les titulaires d'un mandat politique local, étant donné que l'exercice du mandat politique local ne serait pas pris en compte dans le calcul des années civiles de carrière autorisant le bénéfice de ce cumul.

B.4.2. L'article 79 dispose que la durée de la carrière est calculée conformément à la réglementation applicable à la pension anticipée dans le régime des travailleurs salariés selon laquelle doivent être prises en compte toutes les années civiles susceptibles d'ouvrir des droits à la pension, notamment conformément au régime légal belge.

La loi du 8 décembre 1976Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/12/1976 pub. 08/04/2011 numac 2011000206 source service public federal interieur Loi réglant la pension de certains mandataires et celle de leurs ayants droit. - Coordination officieuse en langue allemande fermer réglant la pension de certains mandataires et celle de leurs ayants droit prévoit notamment des droits à la pension pour les mandataires politiques locaux. L'exercice d'un mandat politique local peut donc être pris en considération dans le calcul de la condition de carrière établie par l'article 79, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer.

B.4.3. Le moyen procède, dès lors, d'une prémisse erronée. En effet, le nombre d'années civiles de carrière est calculé, selon l'article 79, alinéa 1er, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, conformément à la réglementation applicable à la pension anticipée dans le régime des travailleurs salariés qui prévoit que sont prises en compte les années civiles susceptibles d'ouvrir des droits à la pension conformément au régime légal belge, et, notamment, celles durant lesquelles est exercé un mandat politique local.

B.4.4. Le moyen, en cette branche, n'est pas fondé.

B.5.1. Dans la seconde branche, la partie requérante dans l'affaire n° 5773 invoque une différence de traitement injustifiée entre les personnes ayant atteint l'âge de 65 ans ou plus et comptant une carrière d'au moins 42 années civiles selon qu'elles auront perçu ou non leur première pension de retraite avant de compter 42 années civiles de carrière, alors que, poursuivant une activité professionnelle, elles ont pu atteindre l'ancienneté requise à 65 ans.

Les parties requérantes dans l'affaire n° 5802 soutiennent, quant à elles, qu'une partie du personnel militaire (en dessous du rang d'officier) étant mise d'office à la retraite à 56 ans, cette partie du personnel serait dans l'impossibilité d'atteindre les 42 années de carrière requises au moment de la prise en compte du paiement de sa première pension et serait donc dans l'impossibilité de bénéficier du cumul illimité de la pension avec des revenus professionnels.

B.5.2. Le critère qui établit une différence de traitement entre les personnes selon qu'elles comptent ou non au moins 42 années de carrière au moment de la prise de cours de la première pension est objectif. La Cour doit encore examiner si ce critère est raisonnablement justifié.

Il appartient au législateur d'apprécier dans quelle mesure il est opportun d'adopter des dispositions en vue de réaliser des économies dans le domaine des pensions de retraite et de survie. Etant donné que ces pensions sont en partie financées au moyen de deniers publics, la charge qui repose sur l'Etat doit pouvoir être modifiée lorsque l'assainissement des finances publiques ou le déficit de la sécurité sociale l'exigent. Il dispose, dès lors, d'un pouvoir d'appréciation étendu pour la détermination de sa politique en la matière.

B.5.3. Comme il a été rappelé en B.3.1, l'interdiction du cumul entre la pension et des revenus professionnels reste le principe de base en raison, notamment, des conséquences budgétaires que ce cumul implique.

Le législateur a pu considérer que l'objectif d'inciter des travailleurs, dans des secteurs souffrant de pénurie de main-d'oeuvre, à continuer à travailler au-delà de l'âge de la pension ne serait pas atteint s'il ne liait pas l'exception à la limite du cumul autorisé à une condition de carrière. A cet égard, le législateur a aussi pu considérer qu'une condition de carrière était socialement plus équitable qu'une condition d'âge.

Compte tenu du large pouvoir d'appréciation du législateur en la matière, il a raisonnablement pu considérer qu'il était nécessaire, pour pouvoir bénéficier du cumul illimité de la pension avec des revenus professionnels, que la première pension ait pris cours à un moment où l'intéressé comptait effectivement déjà une carrière de 42 années civiles.

Il n'est pas sans justification raisonnable de priver du cumul illimité la personne qui, tout en continuant à travailler, a choisi de demander sa pension alors qu'elle n'avait pas atteint les 42 années de carrière.

B.5.4. Cette considération ne contredit pas l'objectif par ailleurs poursuivi par le législateur, à savoir d'autoriser à certaines conditions le cumul d'une pension de retraite ou de survie et d'un revenu professionnel, pas plus qu'elle ne contredit la justification du choix du critère de 42 ans de carrière, telle qu'elle est exposée en B.3.1.

B.5.5. Contrairement à ce que soutiennent les parties requérantes dans l'affaire n° 5802, il n'est pas impossible aux militaires qui sont mis à la pension d'office avant l'âge de 65 ans de compléter leur carrière afin de remplir la condition de 42 ans de carrière. Cette catégorie de personnes peut en effet bénéficier de la dérogation inscrite à l'article 79, alinéa 2, qui ne comporte plus l'exigence que la condition de 42 années de carrière soit remplie au moment de la prise de cours de la première pension.

B.5.6. Les moyens ne sont pas fondés.

B.6.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5802 prennent un second moyen de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution par les articles 79, alinéa 2, et 84, § 3, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer.

B.6.2. La mesure transitoire que comprennent ces dispositions instaurerait une différence de traitement non raisonnablement justifiée entre les personnes mises d'office à la retraite avant et après le 1er janvier 2018, la possibilité de cumuler revenus professionnels et pension au cours des années nécessaires pour atteindre les 42 années de carrière requises pour bénéficier du cumul illimité de la pension avec des revenus professionnels étant ôtée à ces dernières.

B.7.1. La disposition transitoire contenue dans la seconde partie des articles 79, alinéa 2, et 84, § 3, de la loi-programme du 28 juin 2013Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 28/06/2013 pub. 01/07/2013 numac 2013203870 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer prévoit que les années durant lesquelles une pension a été totalement ou partiellement perçue pourront être prises en considération dans le calcul de la durée de carrière, pour les personnes mises d'office à la retraite avant le 1er janvier 2018 sous certaines conditions.

Contrairement à ces dernières, les personnes mises d'office à la retraite après le 1er janvier 2018 ne pourront plus comptabiliser dans le calcul de la durée de leur carrière les années durant lesquelles elles auront continué à travailler tout en continuant à percevoir leur pension.

B.7.2. Il appartient en principe au législateur de régler l'entrée en vigueur d'une loi nouvelle et de décider de prévoir ou non des mesures transitoires. Les articles 10 et 11 de la Constitution ne sont violés que si la date d'entrée en vigueur établit une différence de traitement dépourvue de justification raisonnable ou s'il est porté une atteinte disproportionnée au principe de confiance.

Le principe de confiance est étroitement lié au principe de la sécurité juridique, également invoqué par les parties requérantes, qui interdit au législateur de porter atteinte sans justification objective et raisonnable à l'intérêt que possèdent les sujets de droit d'être en mesure de prévoir les conséquences juridiques de leurs actes.

Les mesures transitoires doivent cependant être générales et être fondées sur des critères objectifs et pertinents qui justifient les raisons pour lesquelles certaines personnes bénéficieront, à titre transitoire, de mesures dérogatoires au régime établi par la norme nouvelle.

B.7.3. En l'espèce, la distinction établie par le législateur repose sur un critère objectif, à savoir la circonstance que l'agent est mis d'office à la retraite avant ou après le 1er janvier 2018. En outre, cette distinction ne s'applique pas seulement aux militaires mais à toute personne mise d'office à la retraite.

B.7.4. Toutefois, la Cour doit examiner si cette distinction est raisonnablement justifiée.

B.7.5. En raison du principe de base, mentionné en B.3.1, selon lequel, en règle, une pension ne peut être cumulée avec les revenus du travail, le législateur a pu raisonnablement considérer que les personnes mises à la retraite d'office, qui bénéficient d'un régime dérogatoire leur permettant de compléter leur carrière après leur mise à la pension, ne puissent comptabiliser les années de carrière durant lesquelles elles ont perçu, simultanément, une pension et des revenus professionnels pour atteindre les 42 années de carrière requises pour bénéficier du cumul illimité de la pension avec des revenus professionnels.

Le législateur a cependant pu raisonnablement estimer que pour les personnes déjà mises à la retraite d'office ou qui étaient sur le point de l'être à la date de mise en oeuvre du nouveau régime, une période transitoire était nécessaire, ces personnes n'ayant pu en temps utile organiser leur carrière professionnelle en connaissance de cause.

La mesure n'est pas disproportionnée compte tenu de ce que le délai de cinq années prévu par la disposition transitoire permet aux fonctionnaires de se préparer au changement de régime. Pour le même motif, le principe de la sécurité juridique, qui implique la prévisibilité du droit, n'est pas non plus violé en l'espèce.

B.7.6. Le moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette les recours.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 30 avril 2015.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, J. Spreutels