COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 159/2012 du 20 décembre 2012 Numéro du rôle : 5278 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 124 du décret-programme de la Région wallonne du 3 février 2005 de relance économique et de simplification administrative, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée du juge J.-P. Snappe, faisant fonction de président, du président M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, A. Alen, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le juge J.-P. Snappe, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 216.987 du 21 décembre 2011 en cause de la SCRL « Ferme du Chêne au Feau » contre la Région wallonne, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 29 décembre 2011, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 124 du décret-programme de relance économique et de simplification administrative du 3 février 2005 viole-t-il les articles 10, 11 et 23 de la Constitution en instaurant une différence de traitement entre les demandeurs de permis d'urbanisme et les demandeurs de permis unique par la suppression pour ces derniers de la possibilité d'obtenir, en recours, l'avis de la commission d'avis visée à l'article 120 du CWATUP si le recours porte sur des aspects relevant de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Il ressort de la motivation de la décision de renvoi et du libellé de la question préjudicielle que la Cour est interrogée sur la compatibilité, avec les articles 10, 11 et 23, alinéas 1er, 2 et 3, 4°, de la Constitution, de l'article 124 du décret-programme de la Région wallonne du 3 février 2005 « de relance économique et de simplification administrative », en ce que cette disposition établirait une différence de traitement entre, d'une part, le demandeur d'un permis d'urbanisme qui a introduit auprès du Gouvernement wallon un recours contre une décision lui refusant le permis demandé et, d'autre part, le demandeur d'un permis unique qui a, contre une décision lui refusant ce permis, introduit auprès du même Gouvernement un recours motivé par des considérations relatives à l'aménagement du territoire et à l'urbanisme.

Seul le premier verrait son recours faire l'objet d'un avis de la commission d'avis créée par l'article 120, alinéa 2, du Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine (ci-après : CWATUP).

B.2.1. Lorsque, en Région wallonne, un collège communal refuse un permis d'urbanisme, le demandeur de ce permis peut introduire, contre cette décision, un recours auprès du Gouvernement wallon (article 119, § 1er, alinéa 1er, 1°, du CWATUP).

B.2.2. En ce qui concerne l'instruction du recours au Gouvernement wallon, l'article 120 du CWATUP, modifié par les articles 56 et 69 du décret du 18 juillet 2002, disposait : « Dans les dix jours à dater de la réception du recours, le Gouvernement transmet : 1° à la personne qui a introduit le recours, un accusé de réception qui précise la date à laquelle a lieu l'audience visée à l'alinéa 4;2° aux autres parties une copie du dossier de recours et de l'accusé de réception. Il est créé auprès du Gouvernement une commission d'avis qui a son siège à Namur et dont le président et les membres sont nommés par le Gouvernement. Le président représente le Gouvernement.

Outre le président, la commission comprend six membres : deux membres sont choisis parmi les personnes proposées par la commission régionale, deux membres sont choisis parmi les personnes proposées par l'ordre des architectes et deux membres sont choisis parmi les personnes proposées par les députations permanentes des conseils provinciaux. Le Gouvernement arrête les modalités de composition et de fonctionnement de la commission.

Dans les cinquante-cinq jours à dater de la réception du recours, les parties ou leurs représentants et la Direction générale de l'aménagement du territoire, du logement et du patrimoine sont invités à comparaître devant la Commission. A l'audience, la Direction générale fournit toutes les pièces qui lui ont permis d'établir son opinion, présente la proposition de décision qui devrait, à son estime, être faite au Gouvernement et en débat avec les parties. La Commission en dresse le procès-verbal et rend ensuite son avis.

Lorsque le dossier est relatif à un immeuble visé à l'article 109, un représentant de la Commission royale des monuments, sites et fouilles de la Région wallonne siège au sein de la Commission d'avis.

La Commission adresse l'ensemble des documents visés à l'alinéa précédent au Gouvernement ».

B.2.3. L'article 81 du décret du 3 février 2005 a modifié l'article 120, alinéa 4, du CWATUP comme suit : « Le Gouvernement sollicite l'avis de la commission et, dans les quarante jours à dater de la réception du recours, invite à se présenter à l'audition le demandeur, le collège des bourgmestre et échevins, le fonctionnaire délégué ou leurs représentants, ainsi que la commission.

Dans le même délai, la commission transmet son avis. A défaut, l'avis est réputé favorable ».

Lors des travaux préparatoires, cette modification a été commentée par le ministre compétent comme suit : « Le mécanisme tel qu'il est visé actuellement dans le CWATUP prévoit qu'une fois que le dossier de recours est instruit par l'Administration centrale, il est déposé devant la Commission avec une proposition d'arrêté. Le dossier et la proposition d'arrêté sont débattus devant la Commission.

Après que la Commission a rendu son avis, l'ensemble du dossier est envoyé chez le Ministre, ce qui pose problème, car l'Administration qui a préparé le dossier ne connaît pas l'avis de la Commission. Elle est donc dans l'incapacité de préparer une décision qui tient compte de l'avis de la commission et qui lui permettrait de fournir des arguments. M. le Ministre reçoit le dossier préparé par l'Administration centrale et, en même temps, un second dossier qui contient l'avis de la Commission. Le Ministre réalise la synthèse des deux documents et prépare lui-même des arguments pour suivre ou s'écarter de l'avis de la Commission. Cette procédure multiplie les étapes.

Le projet de décret-programme vise à simplifier les données et à permettre à chacun de jouer son rôle. Il n'est pas normal que la Commission d'avis jour le rôle de l'Administration. Elle doit se borner à rendre un avis. [...] Le projet de décret-programme prévoit de redéfinir le rôle de chaque acteur. L'Administration centrale placée sous la direction du Ministre instruit le dossier et le transmet à la Commission. Celle-ci est tenue de rendre un avis dans un délai, tout comme la C.C.A.T. ou la CRAT. A défaut d'avis de la Commission dans le délai, celui-ci est réputé favorable.

Le projet de décret transforme la Commission d'un rouage administratif qu'elle est devenue aujourd'hui, en une vraie Commission d'avis. La réunion de la Commission ne s'apparentera plus à un tribunal administratif, où le fonctionnaire vient avec la proposition de décision qu'il compte soumettre au Ministre en devant se justifier.

Les délais demeurent inchangés, mais la séquence chronologique est quelque peu modifiée » (Doc. parl., Parlement wallon, 2004-2005, n° 74/45, pp. 67 et s.).

B.3.1. Un permis d'environnement est une décision de l'autorité sur la base de laquelle un exploitant peut exploiter, déplacer, transformer ou étendre un établissement de première ou deuxième classe (article 1er, 1°, du décret du 11 mars 1999 « relatif au permis d'environnement »).

B.3.2. Un recours contre une décision de refus de permis d'environnement du collège communal est également ouvert auprès du Gouvernement wallon. Ce recours ne prévoit pas l'avis de la commission d'avis instituée par l'article 120 du CWATUP (articles 40 et 41 du décret du 11 mars 1999).

B.4.1. Un « projet mixte » est un « projet pour lequel il apparaît, au moment de l'introduction de la demande de permis, que sa réalisation requiert un permis d'environnement et un permis d'urbanisme » (article 1er, 11°, du décret du 11 mars 1999).

Un « permis unique » est une décision de l'autorité relative à un projet mixte qui est délivrée à l'issue de la procédure visée au chapitre XI du décret du 11 mars 1999 (« Du permis unique ») et qui tient lieu de permis d'environnement et de permis d'urbanisme (article 1er, 12°, du décret du 11 mars 1999).

B.4.2. L'article 95, § 3, du décret du 11 mars 1999, seule disposition de la section 4 (« Recours ») de ce chapitre XI, était, à l'origine, libellé comme suit : « § 3. Sur la base des avis recueillis, un rapport de synthèse est rédigé conjointement par les administrations de l'environnement et de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme. Si le recours porte sur des aspects relevant de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, l'avis de la commission d'avis visée à l'article 120 du CWATUP est requis dans les quarante jours à dater de la réception du recours par l'administration de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme. A défaut de l'avis de cette commission dans ce délai, il est passé outre.

Le rapport de synthèse est envoyé au Gouvernement dans un délai de : 1° cinquante jours si le recours concerne un établissement de classe 2;2° septante jours si le recours concerne un établissement de classe 1 situé dans une zone d'activité économique, dans une zone d'activité économique spécifique ou dans une zone d'aménagement différé à caractère industriel telles que définies par le CWATUP;3° nonante jours si le recours concerne un établissement de classe 1 non visé au 2°. Ce délai court à dater du premier jour suivant la réception du recours. En cas de pluralité de recours, ce délai débute le premier jour suivant la réception du dernier recours.

Le jour où ils transmettent le rapport de synthèse, les administrations visées à l'alinéa 1er du présent paragraphe en avisent le demandeur ».

B.4.3. L'article 124 du décret du 3 février 2005 remplace l'article 95, § 3, du décret du 11 mars 1999 par la disposition suivante : « § 3. Sur la base des avis recueillis, un rapport de synthèse est rédigé conjointement par les administrations de l'environnement et de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme.

Le rapport de synthèse est envoyé au Gouvernement dans un délai de : 1° cinquante jours si le recours concerne un établissement de classe 2;2° septante jours si le recours concerne un établissement de classe 1. Ce délai court à dater du premier jour suivant la réception du recours. En cas de pluralité de recours, ce délai débute le premier jour suivant la réception du dernier recours.

Le jour où elles envoient le rapport de synthèse, les administrations visées à l'alinéa 1er en informent par écrit le demandeur ».

Cette disposition est entrée en vigueur le 11 mars 2005 (article 155 du décret du 3 février 2005).

L'article 124 du décret du 3 février 2005 fait partie d'un ensemble de dispositions qui, adoptées dans le cadre d'un « toilettage » et d'une « réduction de formalisme administratif en matière de délivrance des permis uniques », sont censées « assurer une meilleure coordination entre environnement et aménagement du territoire » et poursuivre « l'harmonisation entre l'urbanisme, l'environnement et le permis unique » (Doc. parl., Parlement wallon, 2004-2005, n° 74/1, p. 34; ibid., n° 74/43, pp. 4-5).

La suppression de l'obligation de requérir l'avis de la commission créée par l'article 120, alinéa 2, du CWATUP est justifiée par la circonstance que « cette Commission n'est habilitée que pour les dossiers d'urbanisme et non pour les dossiers d'environnement » (ibid., n° 74/43, p. 16).

B.5. Avant le 11 mars 2005, jour de l'entrée en vigueur des articles 81 et 124 du décret du 3 février 2005, les recours introduits devant le Gouvernement wallon par les demandeurs de permis d'urbanisme entraînaient une comparution des parties devant la commission d'avis créée par l'article 120, alinéa 2, du CWATUP, qui en dressait un procès-verbal et qui donnait ensuite un avis alors que les recours introduits devant le Gouvernement wallon par les demandeurs de permis unique étaient seulement soumis à l'avis de cette même commission d'avis pour les aspects du permis unique relevant de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme.

Depuis le 11 mars 2005, le même recours introduit par le demandeur de permis d'urbanisme est désormais soumis au seul avis de cette commission alors que le même recours introduit par un demandeur de permis unique n'est plus soumis à un tel avis.

B.6.1. Le permis unique répond à l'objectif suivant du législateur décrétal wallon : « [...] créer un système d'autorisation couvrant le plus grand nombre de nuisances qu'une installation est susceptible de causer à l'homme ou à l'environnement. Une innovation majeure consiste à organiser dans une procédure unique, l'examen de l'ensemble des préoccupations qu'il faut prendre en compte : l'accent est mis désormais sur l'approche intégrée.

Le système de permis intégré est apparu comme un instrument particulièrement apte à assurer une protection effective de l'environnement dans son ensemble [...] » (Doc. parl., Parlement wallon, 1997-1998, n° 392/1, p. 1).

Cette intégration juridique ne fait que refléter le constat que, dans la pratique, les aspects environnementaux et urbanistiques sont en interaction, de plus en plus difficiles à discerner et se confondent de plus en plus souvent.

Le permis unique est donc un permis sui generis qui, s'il opère une intégration entre les polices de l'urbanisme et des établissements classés, n'équivaut cependant pas à l'addition pure et simple d'un permis d'urbanisme et d'un permis d'environnement. Le permis unique est un instrument juridique recouvrant un ensemble qui va au-delà de la somme des éléments qui le composent.

Eu égard à ces caractéristiques, le législateur décrétal wallon a pu considérer que la procédure de délivrance ou de refus du permis unique soit différente de la procédure qui aboutit à la délivrance ou au refus d'un permis d'urbanisme.

B.6.2. Par ailleurs, comme il est mentionné en B.4.3, le décret du 3 février 2005 a supprimé la consultation de la commission d'avis en raison des difficultés qu'elle soulevait : d'une part, la consultation de la commission d'avis n'entraînait de jure aucune prorogation des délais d'instruction des recours et des délais de décision prévus par le décret du 11 mars 1999 et, d'autre part, si la consultation de la commission d'avis était requise, les modalités afférentes à son fonctionnement n'avaient pas été rendues applicables au régime des permis uniques. Ainsi, avant l'entrée en vigueur du décret du 3 février 2005, le décret du 11 mars 1999 ne prévoyait pas de procédure d'audition devant la commission d'avis alors que tel était le cas dans le CWATUP. B.6.3. Enfin, les aspects de la demande de permis unique relatifs à l'aménagement du territoire et à l'urbanisme sont suffisamment pris en compte par la procédure d'examen prévue par le décret du 11 mars 1999.

L'instruction d'une demande de permis unique est supervisée conjointement par le fonctionnaire technique et le fonctionnaire délégué, ce dernier étant le fonctionnaire spécialisé pour la matière de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme (articles 81 à 94 du décret du 11 mars 1999).

Ces fonctionnaires statuent conjointement sur le caractère complet et recevable du dossier (article 86). L'article 87, alinéa 1er, 2°, précise que les fonctionnaires indiquent, dans cette même décision, « les instances qui doivent être consultées ». L'article 87, alinéa 3, prévoit aussi que le « Gouvernement peut désigner les instances à consulter ou fixer des critères sur base desquels le fonctionnaire technique et le fonctionnaire délégué désignent celles-ci ». Tous les avis recueillis sont transmis au fonctionnaire technique et au fonctionnaire délégué (article 91). Le rapport de synthèse est rédigé conjointement par les deux fonctionnaires et contient une proposition conjointe de décision motivée (article 92, § 1er). Le cas échéant, ils sont entendus conjointement (article 92, § 4).

Il en va de même de la procédure sur recours (article 95 du décret du 11 mars 1999). Le recours est ouvert aux deux fonctionnaires. Une copie du recours du demandeur est transmise aux deux administrations.

L'article 52, § 1er, de l'arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002, relatif à la procédure et à diverses mesures d'exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement prévoit que « les Administrations de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire et de l'Urbanisme compétentes sur recours sollicitent l'avis des administrations et autorités qu'elles jugent nécessaire de consulter ». Un rapport de synthèse est rédigé à l'attention de l'autorité compétente sur recours sur la base des avis recueillis. Ce rapport établit le résumé de l'instruction du dossier et fait la synthèse de ses différents aspects environnementaux et urbanistiques.

Il comprend aussi une proposition de décision motivée du fonctionnaire technique et du fonctionnaire délégué au regard des avis recueillis.

En outre, il est admis que l'autorité de recours peut s'entourer de tout avis qu'elle juge utile, même postérieur au rapport de synthèse (C.E., n° 184.149 du 12 juin 2008).

B.6.4. Il s'ensuit que le législateur décrétal a pu supprimer la formalité d'avis de la commission visée à l'article 120 du CWATUP, la différence de traitement étant raisonnablement justifiée compte tenu, d'une part, du rôle attribué à cette commission et, d'autre part, des caractéristiques de la procédure d'instruction d'une demande de permis unique, singulièrement en degré de recours, qui assure l'information la plus étendue de l'autorité compétente sur les aspects relevant de l'aménagement du territoire.

B.7. En ce qu'elle vise les articles 10 et 11 de la Constitution, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.8.1. L'article 23, alinéas 1er, 2 et 3, 4°, de la Constitution dispose : « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment : [...] 4° le droit à la protection d'un environnement sain ». Cette disposition contient une obligation de standstill qui interdit au législateur compétent de réduire sensiblement le niveau de protection de l'environnement offert par la législation applicable sans qu'existent des motifs d'intérêt général.

B.8.2. La suppression, par la disposition en cause, de la règle inscrite à l'article 95, § 3, alinéa 1er, deuxième phrase, du décret du 11 mars 1999, tel qu'il était libellé avant le 11 mars 2005, ne réduit pas le niveau de protection de l'environnement offert par la législation applicable à cette date, pour les motifs mentionnés en B.6.3.

B.8.3. En ce qu'elle vise l'article 23, alinéas 1er, 2 et 3, 4°, de la Constitution, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : En ce qu'il supprime la règle précédemment inscrite à l'article 95, § 3, alinéa 1er, du décret de la Région wallonne du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement, l'article 124 du décret-programme de la Région wallonne du 3 février 2005 de relance économique et de simplification administrative ne viole pas les articles 10, 11 et 23, alinéas 1er, 2 et 3, 4°, de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 20 décembre 2012.

Le greffier, F. Meersschaut Le président f.f., J.-P. Snappe