COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 117/2011 du 30 juin 2011 Numéro du rôle : 5026 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 1er de la loi du 14 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/04/1965 pub. 18/07/2012 numac 2012000418 source service public federal interieur Loi établissant certaines relations entre les divers régimes de pensions du secteur public. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « portant approbation de la Convention entre la Belgique et la France tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus, du protocole final et des lettres annexes, signés à Bruxelles, le 10 mars 1964 », et aux articles 10, § 1er, et 11, § 2, c), de ladite Convention, posée par le Tribunal de première instance de Namur.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Moerman, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par jugement du 2 septembre 2010 en cause de Xavière Minet contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 10 septembre 2010, le Tribunal de première instance de Namur a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 1er de la loi d'assentiment du 15 [lire : 14] avril 1965 de la Convention du 10 mars 1964 conclue à Bruxelles entre la Belgique et la France tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus et à travers cette loi, les articles 10, § 1er, et 11, § 2, c), de la Convention elle-même violent-ils les articles 10, 11 et 172 de la Constitution en ce que (i) ils traitent différemment les travailleurs frontaliers selon que leur employeur est un employeur privé ou une personne morale de droit public de l'Etat, dans le premier cas le travailleur étant imposé en France, dans le second en Belgique, et (ii) ils traitent de la même manière (imposition en Belgique) les travailleurs frontaliers résidents français qui sont respectivement, agents statutaires d'une personne morale de droit public de l'Etat belge et salariés sous contrat de travail avec une telle personne morale ? ». (...) III. En droit (...) B.1. La Cour est interrogée sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution de l'article 1er de la loi du 14 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/04/1965 pub. 18/07/2012 numac 2012000418 source service public federal interieur Loi établissant certaines relations entre les divers régimes de pensions du secteur public. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « portant approbation de la Convention entre la Belgique et la France tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus, du protocole final et des lettres annexes, signés à Bruxelles, le 10 mars 1964 ».

Il ressort de la décision de renvoi que le juge a quo interroge plus particulièrement la Cour sur la compatibilité avec le principe d'égalité et de non-discrimination des règles contenues aux articles 10, § 1er, et 11, § 2, c), de ladite Convention en ce que, d'une part, elles établiraient une différence de traitement injustifiée entre les travailleurs frontaliers employés sous contrat de travail selon la qualité publique ou privée de leur employeur et en ce que, d'autre part, elles traiteraient sans justification raisonnable de la même manière les travailleurs frontaliers au service d'une personne morale de droit public, qu'ils soient engagés sous contrat de travail ou sous régime statutaire.

La Cour ne peut utilement contrôler une loi d'assentiment à un traité sans impliquer dans son examen le contenu des dispositions pertinentes de ce traité.

B.2.1. L'article 10 de la Convention du 10 mars 1964 précitée dispose : « 1. Les rémunérations allouées sous forme de traitements, salaires, appointements, soldes et pensions par l'un des Etats contractants ou par une personne morale de droit public de cet Etat ne se livrant pas à une activité industrielle ou commerciale, sont imposables exclusivement dans ledit Etat. 2. Cette disposition pourra être étendue par accord de réciprocité aux rémunérations du personnel d'organismes ou établissements publics ou d'établissements juridiquement autonomes constitués ou contrôlés par l'un des Etats contractants ou par les provinces et collectivités locales de cet Etat, même si ces organismes ou établissements se livrent à une activité industrielle ou commerciale.3. Toutefois, les dispositions qui précèdent ne trouvent pas à s'appliquer lorsque les rémunérations sont allouées à des résidents de l'autre Etat possédant la nationalité de cet Etat ». B.2.2. Tel qu'il était applicable au litige pendant devant le juge a quo, l'article 11 de la même Convention disposait : « 1. Sous réserve des dispositions des articles 9, 10 et 13 de la présente Convention, les traitements, salaires et autres rémunérations analogues ne sont imposables que dans l'Etat contractant sur le territoire duquel s'exerce l'activité personnelle source de ces revenus. 2. Par dérogation au paragraphe 1er ci-dessus : [...] c) Les traitements, salaires et autres rémunérations analogues reçus par un résident d'un Etat contractant qui exerce son activité dans la zone frontalière de l'autre Etat contractant et qui a son foyer d'habitation permanent dans la zone frontalière du premier Etat ne sont imposables que dans cet Etat. La zone frontalière de chaque Etat comprend toutes les communes situées dans la zone délimitée par la frontière commune aux Etats contractants et une ligne tracée à une distance de vingt kilomètres de cette frontière, étant entendu que les communes traversées par cette ligne sont incorporées dans la zone frontalière.

Les autorités compétentes des Etats contractants règlent, conjointement ou séparément, les modalités d'application des dispositions qui précèdent et conviennent notamment, si nécessaire, des documents justificatifs aux fins de ces dispositions ».

B.3. Contrairement à ce que soutient le Conseil des ministres, ni l'erreur de plume qui s'est glissée dans la décision interrogeant la Cour quant à la date de la loi ayant porté approbation à la Convention du 10 mars 1964 précitée, ni le fait que le juge a quo n'a pas visé expressément la modification apportée à l'article 11 de cette Convention par l'avenant du 8 février 1999 n'a pour conséquence que la question doit être déclarée irrecevable. Il ressort en effet de la motivation de la décision de renvoi que le juge a quo a fait apparaître de manière suffisamment claire la disposition sur la constitutionnalité de laquelle il interroge la Cour.

La question préjudicielle contient par conséquent les éléments qui permettent à la Cour de statuer. Elle permet notamment au Conseil des ministres de mener une défense utile.

L'exception est rejetée.

B.4. Les différences de traitement visées dans la question préjudicielle reposent sur la qualité - publique ou privée - de l'employeur des travailleurs frontaliers ou sur la nature - contractuelle ou statutaire - de leur engagement. La Cour doit examiner si ces critères sont pertinents au regard de l'objectif des dispositions litigieuses.

B.5. Le contrôle de la Cour impliquant l'examen du contenu des dispositions précitées de la Convention, la Cour doit tenir compte de ce qu'il ne s'agit pas d'un acte de souveraineté unilatéral, mais d'une norme conventionnelle par laquelle la Belgique a pris un engagement de droit international à l'égard d'un autre Etat.

De même que les autres conventions préventives de la double imposition, la Convention franco-belge du 10 mars 1964 a pour objectif premier de supprimer la double imposition internationale ou d'en atténuer les effets, ce qui implique que les Etats contractants renoncent, partiellement ou totalement, à exercer le droit que leur confère leur législation d'imposer un certain nombre de revenus. La Convention règle donc la répartition du pouvoir d'imposition entre l'Etat de résidence du contribuable et l'Etat de la source des revenus, et ne crée pas de nouvelles obligations fiscales par rapport à leurs droits internes.

L'exposé des motifs du projet de loi portant approbation de la Convention précise que la Convention s'inspire des conventions-types établies au niveau international et adopte une méthode qui est préconisée dans une large mesure par le Comité fiscal de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) (Doc. parl., Chambre, 1964-1965, n° 970/1, p. 3).

B.6. De manière générale, l'établissement d'un régime fiscal particulier pour les travailleurs frontaliers permet d'éviter que le recrutement soit handicapé par l'existence d'une frontière, l'imposition dans l'Etat de résidence permettant au travailleur de demeurer dans le régime fiscal qui lui serait applicable s'il travaillait dans le pays où il réside.

De manière générale également, l'imposition de l'agent public par l'Etat qui l'occupe a été justifiée par le lien fort qui les unit. Une telle méthode de dévolution est inspirée par les « règles de la courtoisie internationale » et « figure dans un si grand nombre de conventions en vigueur entre des pays membres de l'OCDE que l'on peut dire qu'[elle] est déjà internationalement [accepté] » (Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune, version abrégée, OCDE, Paris, 2005, p. 254).

B.7. Compte tenu de la large marge d'appréciation du législateur en matière fiscale, ce dernier n'a pas agi de manière manifestement déraisonnable en approuvant une convention préventive de double imposition en vertu de laquelle les travailleurs belges, agents d'une autorité publique belge, mais résidant en France, au sein de la zone frontalière, sont soumis au régime fiscal belge, alors que tel ne serait pas le cas si leur employeur était une personne morale de droit privé. En effet, le lien qui unit les redevables à l'Etat où ils exercent leur activité professionnelle est plus important dans le premier cas que dans le second. Par ailleurs, il est sans conteste raisonnable de prendre en considération, dans le cadre d'accords internationaux visant à lutter contre la double imposition, les règles de courtoisie internationale entre Etats, d'autant plus lorsqu'elles sont codifiées au sein d'organisations internationales.

La différence de traitement est d'autant moins injustifiée qu'existe un régime dérogatoire au profit du travailleur belge frontalier occupé, en Belgique, par une personne de droit public ayant des activités industrielles ou commerciales, lequel sera traité, compte tenu de la dimension économique des activités de la personne de droit public qui l'emploie, de la même manière qu'un travailleur belge frontalier employé par une personne morale de droit privé.

Par ailleurs, le législateur a pu raisonnablement renoncer à établir une distinction selon la nature contractuelle ou statutaire de l'engagement du travailleur au profit de la personne morale de droit public. En effet, s'il peut être admis qu'en principe, les fonctions dans lesquelles se matérialise le plus fortement le lien entre le fonctionnaire et la personne publique qu'il sert sont réservées au personnel statutaire, il n'en demeure pas moins que la courtoisie internationale permet de justifier, à elle seule, que l'Etat débiteur des revenus professionnels soit également en mesure d'en assurer la taxation, que ces revenus bénéficient à des agents contractuels ou statutaires. Du reste, l'OCDE n'établit pas de distinction selon la nature du lien qui unit l'agent et la personne morale de droit public pour laquelle il travaille.

Enfin, les différences de traitement en cause n'emportent, en toute hypothèse, pas d'effets disproportionnés dans la mesure où il n'est pas établi que la désignation de l'Etat redevable des rémunérations comme Etat compétent en matière d'imposition sur les revenus perçus du secteur public puisse, par elle-même, avoir des répercussions négatives pour les contribuables concernés. Le caractère favorable ou défavorable du traitement fiscal des contribuables concernés ne découle pas à proprement parler du choix du facteur de rattachement, mais du niveau d'imposition de l'Etat compétent (voy., dans le même sens, CJCE, 12 mai 1998, C-336/96, Gilly, point 34).

B.8. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 1er de la loi du 14 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/04/1965 pub. 18/07/2012 numac 2012000418 source service public federal interieur Loi établissant certaines relations entre les divers régimes de pensions du secteur public. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « portant approbation de la Convention entre la Belgique et la France tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus, du protocole final et des lettres annexes, signés à Bruxelles, le 10 mars 1964 » ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 30 juin 2011, par le juge J.-P. Snappe, en remplacement du président R. Henneuse, légitimement empêché d'assister au prononcé du présent arrêt.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président f.f., J.-P. Snappe.