COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 107/2011 du 16 juin 2011 Numéro du rôle : 4985 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 53, § 2, alinéas 2 et 3, du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, tel qu'il a été modifié par l'article 67, 2°, du décret du 21 novembre 2003, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 205.505 du 21 juin 2010 en cause de Claude Fievez contre la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 30 juin 2010, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 53, § 2, alinéas 2 et 3, du décret relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, interprété en ce sens que la nouvelle réglementation qu'il contient en ce qui concerne les formalités d'introduction d'un recours administratif par le fonctionnaire délégué et le collège des bourgmestre et échevins s'applique également aux recours administratifs faisant l'objet d'une nouvelle décision après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat qui est postérieur à l'entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation et dans lequel a été constatée une violation des formalités antérieurement en vigueur pour l'introduction d'un recours administratif, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique, avec l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce qu'une distinction est opérée entre ceux qui, par suite de cette réglementation, ne peuvent invoquer l'avantage d'une telle décision juridictionnelle et ceux qui peuvent invoquer l'avantage d'une autre décision juridictionnelle ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 53, § 2, alinéas 1er, 2 et 3, du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, dispose : « Le collège des bourgmestre et échevins ainsi que le fonctionnaire délégué peuvent introduire un recours auprès du Gouvernement flamand, dans les trente jours qui suivent la réception de la décision de la députation permanente octroyant un permis. Ce recours de même que le délai pour former recours est suspensif. Il est adressé en même temps au demandeur et au Gouvernement flamand. Lorsque le recours est introduit par le fonctionnaire délégué, ce dernier avertit également le collège.

La notification au demandeur comporte au moins : 1° sous peine de nullité, une copie du recours, attestant la date à laquelle le recours a été introduit et les motifs sur lesquels est fondé le recours, avec des annexes éventuelles, établies pour étayer ce recours et qui en font partie intégrante;2° un inventaire des autres pièces envoyées au Gouvernement flamand et pas au demandeur;3° le nom de l'instance chargé[e] de l'examen préparatoire du recours auprès du Gouvernement flamand, le fait que l'intéressé peut demander à l'adresse de cette instance d'être entendu par le Gouvernement flamand ou son délégué, le droit de consulter le dossier et d'en obtenir des copies.Lorsque le demandeur, le Gouvernement flamand ou l'instance chargée de l'examen préparatoire du recours auprès du Gouvernement flamand, constate qu'il n'est pas satisfait à l'obligation visée au premier alinéa [lire : alinéa 2], 2° et 3°, il y a lieu d'y remédier en cette phase.

Sans préjudice des décisions juridictionnelles définitives établissant une violation des prescriptions de forme, l'alinéa précédent s'applique également aux recours introduits avant l'entrée en vigueur de cette disposition, ainsi qu'aux recours qui feront l'objet d'une nouvelle décision après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat ».

B.1.2. La question préjudicielle concerne les alinéas 2 et 3 de l'article 53, § 2, précité, qui ont été insérés par l'article 67, 2°, du décret du 21 novembre 2003.

Conformément à l'article 70 dudit décret, ces dispositions sont entrées en vigueur le 8 février 2004.

B.2.1. La Cour est interrogée sur la compatibilité de ces dispositions avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique, avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention, lorsque l'article 53, § 2, alinéas 2 et 3, précité, est interprété en ce sens que la nouvelle réglementation qu'il contient en ce qui concerne les formalités d'introduction d'un recours administratif par le fonctionnaire délégué et par le collège des bourgmestre et échevins s'applique également aux recours administratifs faisant l'objet d'une nouvelle décision après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat postérieur à l'entrée en vigueur de cette nouvelle réglementation et constatant une violation des formalités antérieurement en vigueur pour l'introduction d'un recours administratif. Une différence de traitement serait ainsi instaurée entre les personnes qui, par suite de cette réglementation, ne peuvent invoquer le bénéfice d'une telle décision juridictionnelle et les personnes qui peuvent invoquer le bénéfice d'une autre décision juridictionnelle.

B.2.2. La Cour répond à la question préjudicielle dans l'interprétation donnée par le juge a quo aux dispositions en cause.

B.3. Les travaux préparatoires des dispositions en cause mentionnent : « Deux alinéas sont ajoutés à la suite de l'article 53, § 2, alinéa 1er.

Cet ajout de deux alinéas fait suite à la jurisprudence du Conseil d'Etat, telle qu'elle est formulée dans l'arrêt n° 47.820 du 9 juin 1994, en cause de Beauprez.

Dans cet arrêt, les formalités que doivent respecter le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins ont été définies comme suit : ' l'article 55, § 2, alinéa 1er, de la loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme oblige le fonctionnaire délégué à notifier lui-même le recours au demandeur. Seule la notification du recours permet au demandeur de vérifier si le recours du fonctionnaire délégué a été dûment introduit. La communication du recours informe le demandeur de la date de l'introduction du recours, de l'instance auprès de laquelle ce recours a été introduit et des motifs sur lesquels celui-ci est fondé '.

Etant donné que la jurisprudence ne s'est pas référée seulement aux formalités énumérées dans l'arrêt Beauprez, il est remédié à certaines faiblesses; il a en effet été jugé nécessaire de redéfinir et de détailler à nouveau les formalités que la jurisprudence associe au § 2. Cette intervention tient compte de certaines évolutions dans la jurisprudence du Conseil d'Etat. Dans l'arrêt n° 33.645 du 19 décembre 1989 en cause de Scheers, le Conseil d'Etat a jugé qu'il ressortait des travaux préparatoires de la loi du 22 décembre 1970, qui a notamment modifié en profondeur l'article 55 de la loi du 29 mars 1962, que l'audition du demandeur de l'autorisation, du collège des bourgmestre et échevins qui a pris la décision initiale et du fonctionnaire délégué territorialement compétent était entendu comme un moyen d'examiner la demande de manière contradictoire, selon un double degré de juridiction, les parties citées étant mises sur un pied d'égalité.

C'est la raison pour laquelle le demandeur doit, selon le Conseil d'Etat, disposer des mêmes informations que les deux autres parties dans l'affaire.

Selon cette jurisprudence, le droit d'être entendu fait naître, pour le demandeur, le droit de consulter les pièces du dossier dont il doit être tenu compte lors de l'examen de la demande et lors de la prise de décision qui découle de cet examen, et, en tout cas, des pièces exposant des arguments allant à l'encontre de l'octroi de l'autorisation demandée, pour qu'il puisse utilement faire valoir son droit de défendre ses intérêts devant le ministre ou son délégué, prévu par l'article 55 de la loi du 29 mars 1962.

Pour satisfaire aux conditions posées par l'arrêt Scheers, l'instance qui introduit le recours communique au demandeur un certain nombre de données complémentaires : ' 2° un inventaire des autres pièces envoyées au Gouvernement flamand et pas au demandeur; 3° le nom de l'instance chargée de l'examen préparatoire du recours auprès du Gouvernement flamand, le fait que l'intéressé peut demander à cette instance d'être entendu par le Gouvernement flamand ou son délégué, de consulter le dossier et d'en obtenir des copies.'.

Ces données complémentaires permettent au demandeur de se défendre en toute connaissance de cause lors de l'audition.

Jusqu'à présent, la jurisprudence n'a pas admis que des vices dans des procédures d'examen contradictoire de demandes d'autorisation urbanistique ou de permis de lotir puissent être rectifiés par l'administration (C.E., n° 50.555 du 1er décembre 1994, en cause de Vandecasteele).

Etant donné que la jurisprudence du Conseil d'Etat ne fournit aucun appui pour de telles rectifications, il est nécessaire de prévoir cette possibilité par le biais d'une disposition décrétale.

Cette possibilité est donc prévue dans un troisième alinéa. Il est dit également qu'elle vaut aussi pour les recours déjà pendants qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision, ainsi que pour les recours qui feront l'objet d'une nouvelle décision après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat à venir » (Doc. parl., Parlement flamand, 2002-2003, n° 1800/1, p. 25).

B.4. Les dispositions en cause permettent de rectifier certains vices dans la procédure de notification du recours au demandeur. Il ressort des travaux préparatoires précités que l'adoption de ces dispositions fait suite à la jurisprudence du Conseil d'Etat, selon laquelle certains vices de forme ne peuvent être rectifiés par l'autorité publique.

L'énumération de ces vices est limitative : absence d'inventaire des autres pièces envoyées au Gouvernement flamand et pas au demandeur; non-communication du nom de l'instance chargée de l'examen préparatoire du recours introduit auprès du Gouvernement flamand; absence d'information quant au fait que l'intéressé peut demander à cette instance d'être entendu, de consulter le dossier et d'en obtenir des copies (article 53, § 2, alinéa 2, 2° et 3°).

Sans préjudice des décisions juridictionnelles définitives, cette réglementation s'applique non seulement aux recours administratifs introduits à partir du 8 février 2004, mais également aux recours introduits avant cette date, sur lesquels le ministre compétent doit encore se prononcer, ainsi qu'aux recours introduits avant cette date, qui ont donné lieu à une décision annulée ensuite par le Conseil d'Etat et sur lesquels le ministre compétent doit à nouveau se prononcer (article 53, § 2, alinéa 3). La question préjudicielle concerne ce dernier cas.

B.5. La partie requérante devant la juridiction a quo fait valoir, en ordre principal, que les dispositions en cause, qui seraient rétroactives, auraient une incidence sur des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée. En ordre subsidiaire, elle estime que ces dispositions rétroactives permettraient une intervention dans des litiges pendants, sans que cette intervention soit justifiée par des circonstances exceptionnelles ou par des motifs impérieux d'intérêt général.

Quant à l'effet dans le temps des dispositions en cause B.6.1. Les dispositions en cause sont entrées en vigueur le 8 février 2004, dix jours après la publication du décret du 21 novembre 2003 au Moniteur belge du 29 janvier 2004. Elles ne prévoient aucune mesure transitoire en ce qui concerne les recours introduits avant leur entrée en vigueur et encore pendants et sont par conséquent d'application immédiate, conformément aux principes généraux qui régissent l'effet dans le temps des normes juridiques.

Une règle ne peut être qualifiée de rétroactive que si elle s'applique à des faits, actes et situations qui étaient définitifs au moment où elle est entrée en vigueur.

B.6.2. Les dispositions en cause instaurent, eu égard à la date de leur entrée en vigueur - en l'occurrence le 8 février 2004 -, une distinction entre les personnes qui se trouvent dans des situations juridiques régies par la règle antérieure et les personnes qui se trouvent dans des situations juridiques régies par la règle nouvelle.

Semblable distinction ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution. A peine de rendre impossible toute modification législative, il ne peut être considéré qu'une disposition nouvelle viole les articles constitutionnels précités par cela seul qu'elle modifie les conditions d'application de la législation ancienne et pour le seul motif qu'elle déjouerait les calculs de ceux qui se sont fiés à la situation ancienne ou qu'elle déjouerait les attentes d'une partie à un procès.

B.6.3. Si le législateur décrétal estime qu'un changement de politique s'impose, il peut décider de lui donner un effet immédiat et il n'est pas tenu, en principe, de prévoir un régime transitoire. Les articles 10 et 11 de la Constitution ne sont violés que si le régime transitoire ou l'absence d'un tel régime entraîne une différence de traitement non susceptible de justification raisonnable ou s'il est porté une atteinte excessive au principe de la confiance légitime. Tel est le cas lorsqu'il est porté atteinte aux attentes légitimes d'une catégorie de justiciables sans qu'un motif impérieux d'intérêt général puisse justifier l'absence d'un régime transitoire.

B.6.4. En prévoyant la possibilité de rectifier certains vices dans la procédure de notification du recours au demandeur d'une autorisation urbanistique, les dispositions en cause ne portent pas atteinte à des attentes légitimes qui l'emporteraient sur l'objectif poursuivi par le législateur décrétal, qui est de mener une politique efficace en matière d'aménagement du territoire.

En outre, le législateur décrétal vise uniquement les vices de forme énumérés de manière limitative et laisse intacte la sanction de nullité, lorsque la notification au demandeur ne comporte pas une copie du recours attestant la date à laquelle celui-ci a été introduit et les motifs sur lesquels il est fondé, avec des annexes éventuelles, établies pour étayer ce recours et qui en font partie intégrante (article 53, § 2, alinéa 2, 1°).

B.6.5. Il ressort de ce qui précède que les dispositions en cause, en ce qu'elles sont d'application immédiate, ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique.

Quant à l'effet des dispositions en cause sur des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée B.7.1. Selon un principe fondamental de notre ordre juridique, les décisions juridictionnelles ne peuvent être modifiées que par la mise en oeuvre de voies de recours. Les dispositions en cause ne peuvent en aucun cas aboutir à mettre en cause des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée. Si elles poursuivaient un tel objectif, elles violeraient les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elles priveraient une catégorie de personnes du bénéfice de décisions juridictionnelles devenues définitives, ce qu'aucune circonstance ne pourrait justifier. Il s'agit en effet d'un des principes essentiels de l'Etat de droit.

B.7.2. Il ressort de la phrase introductive de l'article 53, § 2, alinéa 3, - « Sans préjudice des décisions [juridictionnelles] définitives établissant une violation des prescriptions de forme, » - que la mesure en cause n'est pas applicable aux décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée. Ceci est confirmé par les travaux préparatoires relatifs à cette disposition, mentionnés en B.3 : la mesure s'applique aux « recours déjà pendants qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision », mais aussi aux « recours qui feront l'objet d'une nouvelle décision après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat à venir ».

B.7.3. Le législateur décrétal a donc clairement indiqué que l'autorité de chose jugée des décisions juridictionnelles qui ont été rendues, notamment par le Conseil d'Etat, ne peut être remise en cause. Cette autorité de chose jugée s'étend aux motifs qui constituent le soutien nécessaire du dispositif. Elle interdit à l'autorité dont l'acte a été annulé de reprendre le même acte sans corriger l'irrégularité sanctionnée.

Etant donné qu'il n'a pas pour effet de rendre le décret applicable aux affaires qui ont fait l'objet d'une décision juridictionnelle définitive et de couvrir un vice de procédure ayant motivé l'annulation par le Conseil d'Etat, l'article 53, § 2, alinéa 3, n'est pas rétroactif et ne porte pas atteinte à l'autorité de chose jugée des arrêts du Conseil d'Etat qui ont été rendus avant l'entrée en vigueur de cette disposition et qui ont annulé une décision administrative de rejet d'une demande de permis d'urbanisme.

B.7.4. Le contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique, avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention, ne conduit pas à une autre conclusion.

Quant à l'effet des dispositions en cause sur les litiges pendants B.8.1. Ainsi que la Cour l'a déjà jugé à plusieurs reprises, l'annulation d'une décision par une juridiction, pour cause de violation d'une formalité substantielle lors de son adoption, ne peut avoir pour effet que le législateur soit dans l'impossibilité de remédier à l'insécurité juridique qui en résulte (cf. notamment l'arrêt n° 64/2008 du 17 avril 2008, B.29.4 et B.47.4).

La seule existence d'un recours devant le Conseil d'Etat n'empêche pas que les irrégularités dont pourrait être entaché l'acte attaqué puissent être redressées avant même qu'il soit statué sur ledit recours (cf. entre autres l'arrêt n° 166/2008, B.13).

B.8.2. L'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement [...] par un tribunal [...] qui décidera [...] des contestations sur ces droits et obligations de caractère civil [...] ».

Cette règle s'oppose à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influencer l'issue d'une procédure juridictionnelle pendante, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général (CEDH, grande chambre, 28 octobre 1999, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France, § 57; CEDH, 27 avril 2004, Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, § 64; CEDH, grande chambre, 29 mars 2006, Scordino c. Italie, § 126; CEDH, 21 juin 2007, SCM Scanner de l'Ouest Lyonnais et autres c. France, § 28; CEDH, 17 juillet 2008, Sarnelli c. Italie, § 34).

L'effet, la méthode et le moment de l'ingérence du pouvoir législatif révèlent son but (CEDH, grande chambre, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France, 28 octobre 1999, § 58; CEDH, 28 juin 2001, Agoudimos et Cefallonian Sky Shipping Co. c. Grèce, § 31).

B.8.3. Comme il a déjà été constaté plus haut, les dispositions en cause ne sont pas rétroactives mais bien d'application immédiate aux recours administratifs encore pendants, y compris ceux sur lesquels l'autorité administrative est appelée à statuer à nouveau après un arrêt d'annulation du Conseil d'Etat. Le législateur décrétal n'a donc pas porté atteinte aux attentes légitimes des parties à un procès.

L'intervention du législateur décrétal ne saurait être réputée avoir eu pour seul but d'influencer l'issue de litiges pendants, les travaux préparatoires mentionnés en B.3 démontrant que cette intervention législative était dictée par le souci d'établir, à la suite de la jurisprudence du Conseil d'Etat, un équilibre entre, d'une part, les droits des particuliers, et, d'autre part, la mission de l'autorité publique de statuer sur des recours en matière d'aménagement du territoire.

En outre, l'existence même du recours en annulation que la partie requérante a introduit devant le Conseil d'Etat et de la présente procédure devant la Cour montre que cette partie n'a pas été privée de son droit à un recours juridictionnel.

B.8.4. Le contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, ne conduit pas à une autre conclusion.

B.9. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 53, § 2, alinéas 2 et 3, du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, tel qu'il a été modifié par l'article 67, 2°, du décret du 21 novembre 2003, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique, avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 16 juin 2011.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.