COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 20/2010 du 25 février 2010 Numéro du rôle : 4734 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 29 de la loi de redressement du 31 juillet 1984, posée par la Cour de cassation.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et P. Martens, et des juges M. Melchior, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 25 mai 2009 en cause de la SCRL « ABC » contre l'Office national de sécurité sociale, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 26 juin 2009, la Cour de Cassation a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 29, §§ 1er et 2, de la loi de redressement du 31 juillet 1984, juncto l'article 1er, c), de l'arrêté royal du 12 février 1981 portant exécution de l'article 1er, § 6, de la loi de redressement du 10 février 1981 instaurant une cotisation de solidarité à charge des personnes rémunérées directement ou indirectement par le secteur public, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce que cette disposition : - d'une part, désigne uniquement les agents contractuels des organismes d'intérêt public ' visés à l'article 1er, A et B, de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public ' comme ne jouissant pas de la stabilité de l'emploi au sens de l'article 1er, § 6, de la loi de redressement précitée du 10 février 1981 et, partant, comme n'étant pas soumis à la cotisation de solidarité au sens de la loi de redressement du 10 février 1981; - d'autre part, ne désigne pas les agents contractuels de tous les organismes d'intérêt public autres que ceux ' visés à l'article 1er, A et B, de la loi précitée du 16 mars 1954 ' comme ne jouissant pas de la stabilité de l'emploi au sens de l'article 1er, § 6, de la loi de redressement précitée du 10 février 1981 et, partant, les désigne comme étant soumis à la cotisation de solidarité visée dans la loi de redressement du 10 février 1981 ? ». (...) III. En droit (...) B.1.1. L'article 29, §§ 1er et 2, de la loi de redressement du 31 juillet 1984, sur lequel la Cour est interrogée, dispose : « § 1er. L'article 1er, § 6, de la loi de redressement du 10 février 1981 instaurant une cotisation de solidarité à charge des personnes rémunérées directement ou indirectement par le secteur public, est interprété en ce sens que, parmi les catégories de personnel visées par la loi, seules celles qui sont déterminées par arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres sont considérées comme ne jouissant pas de la stabilité d'emploi. § 2. Sont ratifiés avec effet aux dates de leur entrée en vigueur respectives : 1° l'arrêté royal du 12 février 1981 portant exécution de l'article 1er, § 6, de la loi de redressement du 10 février 1981 instaurant une cotisation de solidarité à charge des personnes rémunérées directement ou indirectement par le secteur public;2° l'arrêté royal du 24 avril 1981 complétant l'arrêté royal visé au 1°;3° l'arrêté royal du 10 juillet 1981 complétant l'arrêté royal visé au 1° ». B.1.2. L'article 1er de la loi de redressement du 10 février 1981 instaurant une cotisation de solidarité à charge des personnes rémunérées directement ou indirectement par le secteur public dispose : « § 1er. Les dispositions de la présente loi sont applicables aux membres du personnel et aux titulaires d'un ou de plusieurs mandats politiques ou publics, rémunérés directement ou indirectement à charge du budget de l'Etat ou d'une personne de droit public. § 2. Au sens de la présente loi, on entend par : - membre du personnel : le membre du personnel définitif, stagiaire, temporaire ou auxiliaire, même engagé par contrat de travail, rémunéré par l'Etat ou une des autorités visées au § 3; - mandat politique : les fonctions de Ministre, Secrétaire d'Etat, membre de l'Exécutif d'une communauté ou d'une région, député permanent, président ou échevin d'une agglomération ou fédération de communes, bourgmestre ou échevin d'une commune, président d'un centre public d'aide sociale, président d'une commission de la culture; - mandat public : tout mandat rémunéré de quelque façon que ce soit et confié par l'Etat ou une des autorités visées au § 3 : a) soit dans les organes de gestion et de contrôle de ces mêmes autorités;b) soit en vue de l'exercice de la tutelle sur ces mêmes autorités, y compris la fonction de gouverneur de province et de vice-gouverneur de la province de Brabant;c) soit en vue du contrôle des services visés au § 3;d) soit dans les Commissions et Conseils institués au sein ou auprès de l'Etat ou des autorités visées au § 3;e) soit dans les associations sans but lucratif créées par ces mêmes autorités. § 3. Par autorités et services, on entend : a) l'Etat, y compris le pouvoir judiciaire, le Conseil d'Etat, les Forces armées, la Gendarmerie;b) les Communautés et les Régions;c) les organismes d'intérêt public et les établissements publics;d) les provinces, les associations de provinces, les établissements subordonnés aux provinces;e) les communes, les associations, les agglomérations et fédérations de communes, les établissements subordonnés aux communes, les organismes d'intérêt public qui dépendent des associations, agglomérations et fédérations de communes, les centres publics d'aide sociale, les centres publics intercommunaux d'aide sociale ainsi que les associations de centres publics d'aide sociale;f) la Commission française de la Culture, la Commission néerlandaise de la Culture, et les Commissions réunies de la Culture de l'agglomération bruxelloise;g) les wateringues et les polders;h) les établissements d'enseignement libres subventionnés, en ce compris l'enseignement universitaire;i) les offices d'orientation scolaire et professionnelle et les centres psycho-médico-sociaux libres;j) toute institution de droit belge, qui répond à des besoins collectifs, d'intérêt général ou local et dans la création ou la direction particulière de laquelle se constate la prépondérance de l'autorité publique. § 4. Les dispositions de la présente loi sont également applicables aux ministres des cultes reconnus et conseillers laïcs émargeant au budget du Ministère de la Justice. § 5. Pour l'application de la présente loi, sont assimilées aux titulaires d'un mandat public les personnes titulaires d'un mandat au sein de personnes morales de droit privé pour autant que le mandataire ait été nommé ou proposé par l'Etat ou une des autorités visées au § 3 du présent article. § 6. Les dispositions de la présente loi ne sont toutefois pas applicables au personnel qui ne jouit pas de la stabilité de l'emploi; le Roi fixe par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, les catégories de personnes auxquelles la présente loi n'est pas applicable ».

B.1.3. L'arrêté royal, délibéré en Conseil des ministres, du 12 février 1981 « portant exécution de l'article 1er, § 6, de la loi de redressement du 10 février 1981 instaurant une cotisation de solidarité à charge des personnes rémunérées directement ou indirectement par le secteur public » dispose en son article 1er, c) : « Sont considérés comme ne jouissant pas de la stabilité de l'emploi pour l'application de la loi du 10 février 1981Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/02/1981 pub. 30/01/2014 numac 2014000049 source service public federal interieur Loi de redressement relative aux pensions du secteur social. - Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer instaurant une cotisation de solidarité à charge des personnes rémunérées directement ou indirectement par le secteur public : [...] c) les agents contractuels occupés dans les ministères et corps spéciaux, les organismes d'intérêt public visés à l'article premier, A et B de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public, [...] ».

B.1.4. L'article 1er, A et B, de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public, tel qu'il est applicable à l'instance principale, dispose : « La présente loi est applicable aux organismes appartenant à l'une des quatre catégories suivantes : A. [...] B. [...] Société nationale du logement; [...] ».

B.2. La question préjudicielle interroge la Cour sur le point de savoir si l'article 29, §§ 1er et 2, de la loi de redressement du 31 juillet 1984 est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, dès lors que seule la catégorie des agents contractuels des organismes d'intérêt public visés à l'article 1er, A et B, de la loi du 16 mars 1954, se voit accorder une dispense de paiement de la cotisation de solidarité, alors que les catégories d'agents de tous les organismes d'intérêt public autres que ceux visés à l'article 1er, A et B, de la loi du 16 mars 1954, ne se voient pas accorder cette dispense.

B.3.1. L'instauration de la cotisation de solidarité faisait partie d'un ensemble de mesures qui visaient à mener une politique destinée à restaurer l'équilibre financier de la sécurité sociale. Elle avait pour objectif, dans le cadre du redressement financier de la sécurité sociale, de réduire la contribution de l'Etat à l'Office national de sécurité sociale en soumettant certaines catégories de travailleurs du secteur public à une cotisation de solidarité, parce qu'ils bénéficiaient d'une stabilité d'emploi de fait. Il a été déclaré à ce sujet dans les travaux préparatoires : « Le présent projet de loi instaure une cotisation de solidarité de la part des membres du personnel du secteur public et des titulaires de mandats politiques et publics à l'égard de ceux qui ont perdu leur emploi ou qui ne trouvent pas d'emploi.

Cinq principes ont été retenus : - le produit de ces cotisations sera affecté à un fonds de solidarité auprès de l'O.N.S.S. et la contribution de l'Etat à l'O.N.S.S. sera réduite de manière correspondante; - la cotisation sera instaurée pour une période de deux ans. Elle sera prolongée si, au 1er septembre 1982, le nombre de chômeurs complets indemnisés est encore supérieur à 300 000; - la cotisation sera applicable à tous les agents statutaires ou contractuels du secteur public qui jouissent en fait de la stabilité de l'emploi, ainsi qu'aux titulaires de mandats politiques et publics; - la cotisation sera progressive et ne touchera pas les agents dont le salaire mensuel brut est inférieur à 40 000 F; - la cotisation, comme d'ailleurs, les cotisations de sécurité sociale, ne sera pas soumise à l'impôt sur les revenus » (Doc. parl., Chambre, 1980-1981, n° 711/1, p. 1).

B.3.2. Il a été observé à propos du critère de la « stabilité d'emploi » : « la cotisation sera applicable à tous les agents statutaires ou contractuels du secteur public qui jouissent en fait de la stabilité d'emploi. C'est parce qu'ils jouissent de cet avantage important qu'est la stabilité d'emploi que les agents des services publics sont soumis à la cotisation de solidarité. C'est donc ce critère de stabilité d'emploi qui a été retenu plutôt que la distinction entre agent statutaire et agent contractuel ou celle entre agent soumis à toutes les cotisations de sécurité sociale ou à un ou deux régimes seulement. Un arrêté royal, délibéré au Conseil des ministres, dressera la liste des agents des services publics qui, ne jouissant pas en fait de la stabilité d'emploi, seront exclus du champ d'application de la loi » (Doc. parl., Chambre, 1980-1981, n° 711/7, p. 2). Il ressort des termes et des travaux préparatoires de la loi de redressement du 10 février 1981 qu'en utilisant la notion de « stabilité d'emploi » pour déterminer son champ d'application, cette loi ne visait pas la stabilité juridique de l'emploi mais sa stabilité de fait.

B.3.3. En ce qui concerne l'arrêté royal à adopter par le Roi, le législateur a donné un certain nombre d'indications : « On peut citer parmi ces catégories [qui ne jouissent pas de la stabilité d'emploi] : 1) les agents temporaires visés par l'arrêté du Régent du 30 mai 1947 et par l'arrêté du Régent du 10 mai 1948; [...] 3) les agents contractuels occupés dans les ministères et les organismes d'intérêt public visés aux §§ A et B de l'article 1er de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public et qui sont assujettis à tous les régimes de la sécurité sociale; [...] Néanmoins, les situations apparaissent comme tellement diverses qu'il faut, en se fondant sur le critère fondamental de la stabilité d'emploi, confier au Roi le soin d'exclure éventuellement telle ou telle catégorie de personnel du champ d'application de la loi » (Doc. parl., Chambre, 1980-1981, n° 711/7, p. 7).

B.3.4. La loi de redressement du 10 février 1981 ayant donné lieu à plusieurs interprétations, il a été décidé d'interpréter par voie d'autorité l'article 1er, § 6, de la loi de redressement précitée dans une nouvelle loi de redressement et de confirmer également la liste, fixée par le Roi, des catégories de personnel qui ne bénéficiaient pas de la stabilité d'emploi.

Il a été observé à cet égard dans l'exposé des motifs du projet de loi de redressement : « L'article 28 du présent projet n'introduit aucune notion nouvelle. [...] C'est ainsi qu'il consacre le critère de la stabilité d'emploi qui domine la matière. ' Tous les membres du personnel, qu'ils soient dans une situation statutaire ou dans une situation contractuelle, tombent sous le coup de la loi ' (cfr. rapport de la Commission de l'Intérieur de la Chambre des Représentants, Doc. n° 711/7, 1980-1981, p. 7). [...] La notion de stabilité d'emploi couvre donc toutes les catégories reprises dans le champ d'application de la loi, à la seule exception de celles qui ont été expressément exclues par le Roi au sens de l'article 1er, § 6. L'article 1er consacre cette interprétation » (Doc. parl., Chambre, 1983-1984, n° 927/1, pp. 11-12).

B.4. Il existe une différence objective entre la catégorie des agents des organismes d'intérêt public qui ne doivent pas payer de cotisation de solidarité et la catégorie des agents des organismes d'intérêt public qui doivent payer une cotisation de solidarité, à savoir que les organismes d'intérêt public au service desquels ces agents travaillent figurent ou non à l'article 1er, A ou B, de la loi du 16 mars 1954, précitée.

B.5.1. L'instauration d'une cotisation de solidarité à charge des agents des organismes d'intérêt public peut se justifier sur la base de la considération selon laquelle un effort de solidarité est demandé à toutes les couches de la population en fonction de leur capacité contributive. Plusieurs dispositions législatives ont fait que les travailleurs salariés, qui représentent 59,1 p.c. de la population active, contribuent pour 59,2 p.c. au redressement, que le personnel des services publics, qui représente 23,6 p.c. de la population active, y contribue pour 23,3 p.c. et que les professions libérales, qui représentent 17,3 p.c., fournissent une contribution de 17,5 p.c. (Doc. parl., Chambre, 1980-1981, n° 711/7, p. 3; Doc. parl., Sénat, 1980-1981, n° 569/2, p. 2).

B.5.2. La disposition en cause concerne en particulier les agents des organismes d'intérêt public, notamment ceux bénéficiant d'une stabilité d'emploi de fait. La part du secteur public dans l'effort de solidarité est concrétisée par une cotisation de solidarité imposée à ceux qui disposent d'un emploi stable et profitant à ceux qui ont perdu leur emploi ou qui n'en trouvent pas.

B.5.3. Il appartient au législateur, en présence d'un important déficit de la sécurité sociale (Doc. parl., Chambre, 1980-1981, n° 711/7, pp. 1-2), d'apprécier dans quelle mesure il est opportun, en même temps que toute une série d'autres mesures de redressement, d'imposer aux agents rémunérés directement ou indirectement par le secteur public le paiement d'une cotisation de solidarité.

A cet égard, le législateur ne peut toutefois méconnaître la portée des articles 10 et 11 de la Constitution en prenant une mesure disproportionnée au but visé.

B.5.4. La cotisation de solidarité est due par tous les agents et titulaires d'une ou plusieurs charges politiques ou publiques qui sont rémunérés directement ou indirectement à charge du budget de l'Etat ou d'une personne de droit public. Le Roi doit toutefois déterminer, parmi les différentes catégories de personnel, celles qui n'ont pas d'emploi stable et qui ne relèvent donc pas du champ d'application de la loi. Seules les catégories d'agents repris sur une liste fixée dans un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ne doivent pas payer cette cotisation.

Des considérations d'urgence, d'efficacité et de sécurité juridique peuvent empêcher le législateur de tenir compte des situations individuelles et de la diversité des organismes d'intérêt public, d'autant plus que l'élaboration ou la mise en oeuvre de mesures fixées sur une base individuelle aurait eu pour effet de supprimer, ou pour le moins de retarder fortement, la réalisation de l'objectif de redressement de l'équilibre financier.

Compte tenu de la diversité des statuts de droit public et de droit privé du personnel des divers organismes d'intérêt public, une application complexe, sur une base individuelle, n'aurait pas été réalisable pour l'instauration d'une cotisation de solidarité urgente.

La différence de traitement est raisonnablement justifiée, d'autant que les agents qui ne sont pas soumis à la cotisation de solidarité sont obligés, conformément à la loi de redressement du 10 février 1981, de contribuer également au redressement de la sécurité sociale puisqu'ils relèvent du secteur privé (Doc. parl., Sénat, 1980-1981, n° 569/2, p. 6), et que les éventuelles différences entre les différents modes de contribution sont insignifiantes.

B.6. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 29, §§ 1er et 2, de la loi de redressement du 31 juillet 1984 ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 25 février 2010.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.