COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 120/2009 du 16 juillet 2009 Numéro du rôle : 4540 En cause : la question préjudicielle concernant l'article 70, alinéa 1er, du décret de la Région wallonne du 27 juin 1996 relatif aux déchets, posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Melchior et M. Bossuyt, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 187.140 du 16 octobre 2008 en cause de (1) Michel Tillieut et l'ASBL « Association des habitants de Louvain-la-Neuve » et (2) Willy Grégoire contre la Région wallonne, partie intervenante : la SA « Propreté, Assainissement, Gestion de l'Environnement » (actuellement la SA « Shanks »), dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 24 octobre 2008, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 70, alinéa 1er, du décret du Conseil régional wallon du 27 juin 1996 sur les déchets viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution pris séparément ou conjointement avec l'article 23 de la Constitution, dans la mesure où les communes et les riverains des sites qui font l'objet d'une demande de permis de bâtir ou d'exploiter un centre d'enfouissement technique basée sur cette disposition transitoire, ne sont entendus, dans le but de proposer des alternatives au projet initial, notamment quant à sa localisation, que pour les projets envisagés par des personnes de droit public, alors qu'en vertu des articles 25 et 26 du décret du 27 juin 1996 précité, les communes et les riverains d'un futur centre d'enfouissement technique inclus dans le projet de plan des C.E.T., peuvent, en toute hypothèse, que ce soit dans le cadre de l'étude des incidences ou dans le cadre de la procédure de révision des plans de secteur, émettre des critiques sur l'opportunité du site qui les concerne par rapport aux autres sites retenus ou à d'autres sites possibles ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Tel qu'il était applicable avant sa modification par le décret du 11 mars 1999, l'article 70, alinéa 1er, du décret de la Région wallonne du 27 juin 1996 relatif aux déchets disposait : « Aussi longtemps que le plan des centres d'enfouissement technique visé à l'article 24, § 2, n'est pas entré en vigueur, les demandes d'autorisation au sens de l'article 11 d'implanter et d'exploiter des centres d'enfouissement technique et les demandes de permis de bâtir au sens de l'article 41, § 1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine ayant été déclarées recevables avant l'adoption du présent décret par le Parlement, peuvent donner lieu à autorisation dans les zones industrielle, agricole, d'extraction, telles que ces zones sont définies aux articles 172, 176 et 182 du même Code ».

B.2.1. Cet article était une disposition transitoire qui permettait, à titre temporaire, jusqu'à l'entrée en vigueur du plan des centres d'enfouissement technique (ci-après : C.E.T.), que les demandes pendantes fassent l'objet d'autorisations d'implantation ou d'exploitation.

Dans l'interprétation du Conseil d'Etat, la procédure de délivrance de telles autorisations devait respecter les garanties prévues par le décret du 11 septembre 1985 organisant l'évaluation des incidences sur l'environnement dans la Région wallonne. Une étude des incidences sur l'environnement et une enquête publique devaient ainsi être réalisées.

B.2.2. En vertu des articles 13 et 14 du décret du 11 septembre 1985 précité, le contenu et les modalités de l'étude d'incidences sont établis en fonction de l'importance et de la nature des incidences du projet sur l'environnement. Les informations à fournir par le maître de l'ouvrage dans le cadre de cette étude comportent en tout cas une description du projet comportant des informations relatives à son site, à sa conception et à ses dimensions, les données nécessaires pour identifier ou évaluer les effets principaux que le projet pourrait avoir sur l'environnement, une description des mesures envisagées pour éviter et réduire des effets négatifs importants, et, si possible, y remédier, ainsi qu'un résumé non technique des rubriques précédentes.

Après la réalisation de l'étude d'incidences sur l'environnement, il est procédé à une enquête publique (article 15). Les articles 26 à 34 de l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 10 décembre 1987 « portant exécution du décret du 11 septembre 1985 organisant l'évaluation des incidences sur l'environnement en Région wallonne » règlent la procédure à cet égard.

Tout intéressé peut, dans un certain délai, adresser ses réclamations et observations écrites à l'autorité compétente (article 29). Pour autant que le nombre de personnes ayant introduit des réclamations soit d'au moins vingt-cinq, une réunion de concertation doit être organisée (article 31). Par ailleurs, les avis du Conseil wallon de l'environnement pour le développement durable et de la Commission consultative d'aménagement du territoire doivent être recueillis (article 27).

B.2.3. Tel qu'il était applicable à l'époque, l'article 12, § 2, du même décret prévoyait, de surcroît, une consultation du public antérieure à la réalisation de l'étude d'incidences pour certains types de projets. Cet article disposait en effet : « Pour les projets soumis à autorisation et envisagés par des personnes de droit public, l'étude d'incidences est précédée d'une phase de consultation du public. L'Exécutif détermine les modalités de cette consultation et les mesures destinées à en informer préalablement le public.

Le but de cette phase est de susciter l'apparition d'alternative au projet initial. Ces alternatives pourront viser la localisation, la technique d'exécution, les méthodes de résolution du problème, la finalité même du projet. Ces alternatives seront communiquées à la personne chargée de l'étude, selon une procédure que l'Exécutif arrête.

L'Exécutif pourra déroger à cet article à l'égard des entreprises publiques exerçant leur activité en concurrence avec des personnes de droit privé ».

B.3.1. Le plan des C.E.T. a été adopté par un arrêté du Gouvernement wallon du 1er avril 1999, publié au Moniteur belge du 13 juillet 1999.

B.3.2. Le processus d'élaboration du plan des C.E.T. est défini aux articles 24 à 26 du décret du 27 juin 1996.

L'article 24, § 2, charge le Gouvernement d'établir un plan des C.E.T. qui comporte les sites susceptibles d'être affectés à l'implantation et à l'exploitation des C.E.T., à l'exception des centres d'enfouissement réservés à l'usage exclusif du producteur de déchets.

Aucun C.E.T. autre que destiné à l'usage exclusif du producteur de déchets ne peut être autorisé en dehors de ceux prévus par le plan des C.E.T. En vertu de l'article 25, § 2, le projet de plan des C.E.T. est soumis à une étude des incidences sur l'environnement. Cette étude est réalisée par une des personnes agrées en vertu de l'article 11 du décret du 11 septembre 1985 organisant l'évaluation des incidences sur l'environnement dans la Région wallonne. Les informations fournies dans l'étude d'incidences portent au minimum sur les éléments visés à l'article 14 dudit décret.

Par la suite, le Gouvernement arrête provisoirement le plan des C.E.T. ainsi que la modification des plans de secteur visés. Le plan ainsi arrêté et l'étude d'incidences sont soumis à enquête publique. Après la clôture de l'enquête publique, le Gouvernement recueille encore l'avis de la Commission régionale de l'aménagement du territoire et du Conseil wallon de l'environnement pour le développement durable avant d'arrêter définitivement le plan des C.E.T. L'article 26, § 4, du décret en cause dispose : « Les demandes d'implanter et d'exploiter au sens de l'article 11 et les demandes de permis de bâtir au sens de l'article 41, § 1er, du CWATUP, concernant un site répertorié dans le plan des centres d'enfouissement technique et destinés à accueillir des déchets autres qu'inertes sont dispensées de l'application des dispositions du décret du 11 septembre 1985 [précité] dans la mesure où leur objet est conforme à l'affectation retenue pour ledit site par ledit plan. Une mise à jour de l'étude doit toutefois être réalisée dans le cadre de la procédure d'autorisation si les demandes susvisées sont introduites dans un délai supérieur à cinq ans après l'adoption du plan des centres d'enfouissement technique et si des modifications sont intervenues depuis la réalisation de l'étude des incidences qui accroissent l'incidence de l'implantation et de l'exploitation du centre d'enfouissement technique sur l'environnement. [...] ».

B.4.1. Le Conseil d'Etat interroge la Cour sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec l'article 23 de la Constitution, de l'article 70, alinéa 1er, du décret en cause en ce qu'il ne permet pas aux communes et riverains des sites qui font l'objet d'une demande de permis de bâtir ou d'exploiter un C.E.T. d'être entendus, dans le but de proposer « des alternatives » au projet initial, notamment quant à sa localisation, sauf si ce projet est envisagé par des personnes de droit public, alors que les communes et riverains d'un futur C.E.T. inclus dans un projet de plan des C.E.T. peuvent, en toute hypothèse, dans le cadre de l'étude des incidences ou de la procédure de révision des plans de secteur, émettre des critiques sur le choix du site qui les concerne par rapport à d'autres sites retenus ou envisageables.

La question préjudicielle invite donc la Cour à se prononcer sur les garanties procédurales différentes dont bénéficient, d'une part, les personnes concernées par l'élaboration d'un plan des C.E.T. et, d'autre part, les personnes concernées par la délivrance d'une autorisation en application de la disposition en cause. Le Conseil d'Etat interroge plus particulièrement la Cour sur l'impossibilité, dans ce dernier cas, de contester la localisation du site retenu dans le projet initial.

B.4.2. La partie intervenante devant le Conseil d'Etat soutient que la question préjudicielle est irrecevable au motif que la réponse à cette question n'est pas indispensable pour le traitement du litige au fond.

En effet, le permis qui fait l'objet de la procédure devant le Conseil d'Etat a été abrogé par un arrêté ministériel du 10 mai 2004 octroyant à cette même partie un permis unique visant à étendre la capacité d'accueil du C.E.T. en cause.

Un recours en annulation contre l'arrêté ministériel du 10 mai 2004 est actuellement pendant devant le Conseil d'Etat. Il s'ensuit qu'en cas d'annulation, le permis visé par le premier recours en annulation n'aurait jamais cessé d'être en vigueur. La question préjudicielle demeure, dans ces conditions, pertinente pour la solution du litige.

B.4.3. L'exception est rejetée.

B.5.1. L'article 6, paragraphe 4, de la Convention « sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement », signée à Aarhus le 25 juin 1998, dispose : « Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ».

Cette Convention est entrée en vigueur dans l'ordre juridique international le 30 octobre 2001. Elle a été ratifiée par la Belgique le 21 janvier 2003. La Région wallonne y avait donné son assentiment par un décret du 13 juin 2002.

B.5.2. Tel qu'il a été inséré par la directive 2003/35/CE, l'article 6, paragraphe 4, de la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement dispose : « A un stade précoce de la procédure, le public concerné se voit donner des possibilités effectives de participer au processus décisionnel en matière d'environnement visé à l'article 2, paragraphe 2, et, à cet effet, il est habilité à adresser des observations et des avis, lorsque toutes les options sont envisageables, à l'autorité ou aux autorités compétentes avant que la décision concernant la demande d'autorisation ne soit prise ».

Les Etats membres étaient tenus de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette disposition au plus tard le 25 juin 2005.

B.5.3. Compte tenu de leur date d'entrée en vigueur dans l'ordre juridique interne, ces dispositions ne sont pas applicables au litige pendant devant le Conseil d'Etat. La Cour n'a donc pas à les prendre en considération dans son examen de la compatibilité de la disposition en cause avec les articles 10 et 11, lus ou non en combinaison avec l'article 23, de la Constitution.

B.6. Pour apprécier la compatibilité d'une norme avec les articles 10 et 11 de la Constitution, la Cour examine en premier lieu si les catégories de personnes entre lesquelles une inégalité est alléguée sont suffisamment comparables.

B.7. Contrairement à ce que soutient la partie intervenante devant le Conseil d'Etat, les deux catégories de riverains et de communes visées dans la question préjudicielle sont suffisamment comparables. Les uns et les autres sont, en effet, directement concernés par l'implantation et l'exploitation d'un C.E.T. Il est vrai que la procédure visée aux articles 25 et 26 du décret en cause intervient à un stade antérieur à la délivrance du permis de bâtir ou d'exploiter un C.E.T. Néanmoins, un lien direct existe entre les garanties procédurales encadrant l'établissement du plan des C.E.T. et l'attribution d'une autorisation particulière sollicitée dans le cadre de ce plan. Dans ce cas, les demandes d'implanter ou d'exploiter un C.E.T et les demandes de permis de bâtir sont en effet dispensées, en principe, du respect de certaines garanties procédurales, précisément en raison des modalités d'élaboration du plan des C.E.T. (article 26, § 4).

B.8.1. La disposition en cause a été justifiée comme suit dans les travaux préparatoires : « L'article 69 des dispositions transitoires telles qu'amendées détermine les zones prévues aux articles 167 et suivants du CWATUP dans lesquelles il est permis de délivrer des autorisations d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique et les permis de bâtir y afférents. Il importait en effet de prévoir des dispositions transitoires applicables entre l'adoption du décret et l'entrée en vigueur du plan des centres d'enfouissement technique » (Doc. parl., Parlement wallon, 1995, n° 49/100, p. 3).

Il fut encore précisé que cette disposition avait pour objectif d'« empêcher la reconnaissance de n'importe quoi pendant la période entre l'adoption du décret et l'entrée en vigueur du plan des centres d'enfouissement technique » (Doc. parl., Parlement wallon, 1995, n° 49/103, p. 127) et « de ne pas bloquer les autorisations alors que des besoins urgents se feraient sentir, tout en évitant par ailleurs la spéculation tant que le plan des centres d'enfouissement technique ne sera pas arrêté » (C.R.I., Parlement wallon, 1995-1996, n° 22, p. 16).

B.8.2. Il appartient au législateur décrétal de régler l'entrée en vigueur d'un nouveau décret et de décider s'il y a lieu d'adopter des mesures transitoires. Les articles 10 et 11 de la Constitution ne sont violés que si le régime transitoire ou son absence entraîne une différence de traitement insusceptible de justification raisonnable ou s'il est porté une atteinte excessive au principe de la confiance légitime.

B.8.3. Il ressort des extraits précités des travaux préparatoires que le législateur décrétal avait pour objectif d'assurer la transition entre la date d'adoption du décret en cause et la date à laquelle le plan des C.E.T. entrerait en vigueur.

B.9.1. Les personnes concernées par des demandes introduites en application de la disposition en cause ne sont pas privées de toute garantie procédurale; ces demandes sont en effet instruites conformément aux règles de droit commun et les garanties procédurales sont, dans le cas d'espèce, comparables à celles offertes dans la procédure d'élaboration du plan des C.E.T. B.9.2. Ainsi l'octroi d'une autorisation d'implanter ou d'exploiter un C.E.T. ou d'un permis de bâtir, en application de la disposition en cause, nécessite-t-il l'organisation préalable d'une étude d'incidences sur l'environnement et d'une enquête publique (articles 13 à 15 du décret du 11 septembre 1985 précité). Cette procédure n'offre donc pas une protection sensiblement différente de celle qui est organisée par les articles 25 et 26 du décret en cause.

Certes, dans sa version applicable au litige pendant devant le Conseil d'Etat, l'article 12 du décret du 11 septembre 1985 ne prévoyait une consultation du public, préalable à la réalisation de l'étude d'incidences, que pour autant que le projet soit l'oeuvre d'une personne morale de droit public. Toutefois, les articles 25 et 26 du décret en cause ne prévoient, en aucun cas, une consultation du public préalable à la réalisation de l'étude d'incidences.

Sans doute l'adoption du plan des C.E.T. intervient-elle en amont de la demande d'autorisation proprement dite. Il s'ensuit que, même si elle a lieu après la réalisation de l'étude d'incidences, l'enquête publique prévue à l'article 26 du décret en cause précède toujours la demande d'autorisation, ce qui différencie cette procédure de la procédure applicable aux demandes fondées sur la disposition en cause.

Toutefois, les demandes d'implanter et d'exploiter et les demandes de permis concernant un site répertorié dans le plan des C.E.T. sont, en principe, dispensées du respect des garanties procédurales prévues par le décret du 11 septembre 1985, dans la mesure où leur objet est conforme à l'affectation retenue pour ce site par ledit plan. Il s'ensuit qu'une seule étude d'incidences est réalisée, à un moment de la procédure caractérisé par un plus haut degré de généralité que le stade auquel interviennent l'étude d'incidences et l'enquête publique en application de la disposition en cause.

B.9.3. En outre, l'enquête publique visée aux articles 12 et 14 du décret du 11 septembre 1985 permet aux riverains et aux communes concernées de faire valoir leur point de vue, notamment quant à la localisation du site sur lequel l'implantation ou l'exploitation d'un C.E.T est projetée. Les résultats de cette enquête doivent être dûment pris en compte par l'autorité publique compétente, qui doit répondre aux critiques qui ont été soulevées et soumettre, en principe, toute modification du projet intervenue à la suite de l'enquête publique initiale à une nouvelle enquête.

B.10. Il s'ensuit que la différence de traitement déduite de la disposition en cause n'est pas dénuée de justification raisonnable.

B.11. Compte tenu de la portée de la question préjudicielle, l'examen de la compatibilité de la disposition en cause avec l'article 23 de la Constitution ne mène pas à une autre conclusion.

B.12. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 70, alinéa 1er, du décret de la Région wallonne du 27 juin 1996 relatif aux déchets, tel qu'il était applicable avant sa modification par le décret du 11 mars 1999, ne viole pas les articles 10 et 11, lus ou non en combinaison avec l'article 23, de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 16 juillet 2009.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Melchior.