COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 139/2007 du 14 novembre 2007 Numéro du rôle : 4124 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 29 du décret de la Région flamande du 11 mai 1999 « modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais et modifiant le décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique », posée par le Conseil d'Etat.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et M. Melchior, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot et A. Alen, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989, du président émérite A. Arts, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président émérite A. Arts, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt n° 166.211 du 21 décembre 2006 en cause de Josephus Bols contre la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 16 janvier 2007, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante : « L'article 28 (lire 29) du décret du 11 mai 1999 modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais et modifiant le décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée et l'article 6 de la Convention européenne du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en tant qu'il abroge le régime transitoire prévu par l'article 33 du décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais et inséré par l'article 26 du décret du 20 décembre 1995 modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais, et (A) ce faisant, (1) crée une inégalité de traitement entre une décision administrative en matière de demandes de permis d'environnement des classes 1 et 2 qui ont été déclarées recevables et complètes avant le 1er janvier 1996, et contre laquelle aucun recours en annulation n'a dû être formé devant le Conseil d'Etat, d'une part, et une décision administrative en matière de demandes de permis d'environnement des classes 1 et 2 qui ont été déclarées recevables et complètes avant le 1er janvier 1996, et contre laquelle un recours a bel et bien été introduit auprès du Conseil d'Etat, d'autre part, et (2) crée également une inégalité de traitement entre une décision administrative en matière de demandes de permis d'environnement des classes 1 et 2 qui ont été déclarées complètes et recevables avant le 1er janvier 1996, et dont le Conseil d'Etat a ordonné l'annulation avant l'entrée en vigueur de l'article 28 du décret du 11 mai 1999 modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais et modifiant le décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique, d'une part, et une décision administrative en matière de demandes de permis d'environnement des classes 1 et 2 qui ont été déclarées recevables et complètes avant le 1er janvier 1996, et dont le Conseil d'Etat a ordonné l'annulation après l'entrée en vigueur de l'article 28 du décret du 11 mai 1999 modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais et modifiant le décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique, d'autre part, et (B) ce faisant, rend également impossible toute protection juridique effective par le Conseil d'Etat contre un acte illicite de l'autorité, sans qu'il existe pour ce faire une justification objective et raisonnable ? ». (...) III. En droit (...) B.1. La question préjudicielle porte sur l'article 29 du décret de la Région flamande du 11 mai 1999 « modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais et modifiant le décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique » (ci-après : le décret du 11 mai 1999), en ce que cette disposition abroge le régime transitoire inscrit à l'article 33 du décret du 23 janvier 1991 « relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais » (ci-après : le décret relatif aux engrais), inséré dans ce décret par l'article 26 du décret du 20 décembre 1995 « modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais » (ci-après : le décret du 20 décembre 1995).

B.2. La disposition en cause a inséré un article 33bis et un article 33ter dans le décret relatif aux engrais.

Les faits du litige pendant devant le juge a quo et la motivation de l'arrêt de renvoi font apparaître que la question préjudicielle porte sur l'article 33ter, § 1er, 1°, c), inséré dans le décret relatif aux engrais, qui énonce : « Pour ce qui concerne l'exploitation d'élevages de bétail, les règles suivantes sont d'application : 1° au cours de la période du 1er janvier 1999 jusqu'au 31 décembre 2004 inclus : [...] c) pour ce qui concerne les espèces animales visées à l'article 5, aucune autorisation écologique telle que visée dans le décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique ne peut être délivrée pour de nouveaux élevages de bétail, ni pour des modifications d'élevages existants qui engendrent une augmentation de la production d'engrais autorisée pour l'élevage existant, à moins qu'il ne s'agisse d'une relocalisation d'un élevage de bétail existant découlant de remembrements, d'aménagement du territoire, d'aménagement de la nature et/ou d'expropriations d'utilité publique et que la production d'engrais nouvelle ou complémentaire ne dépasse pas celle de l'élevage définitivement cessé; [...] ».

B.3.1. L'article 33, § 1er, du décret relatif aux engrais, qui a été remplacé par l'article 26 du décret du 20 décembre 1995, énonçait avant son remplacement par le décret du 11 mai 1999 : « Les productions d'anhydride phosphorique et d'azote en Région flamande, calculées sur la base du cheptel entier, multipliées par les quantités produites par animal et par an conformément à l'article 5, ne peuvent pas dépasser les productions d'anhydride phosphorique et d'azote du cheptel, telles que connues sur la base des données du recensement agricole et horticole du 15 mai 1992. La production d'anhydride phosphorique et la production d'azote sont fixées respectivement à 75 millions de kg d'anhydride phosphorique et 169 millions de kg d'azote.

Le Gouvernement flamand constate que l'un des deux maximums fixés ci-dessus, seront atteints ou dépassés. Les demandes d'autorisation, à l'exception des demandes de renouvellement et de relocalisation prévus à l'article 34, § 3, 1° et 2°, présentées en application du décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique après la date de publication de cette constatation, ne peuvent plus être accordées. [...] ».

B.3.2. Aux termes de l'article 33 du décret du 20 décembre 1995, l'article 26 de ce décret est entré en vigueur le 1er janvier 1996.

B.4.1. La question préjudicielle comporte deux branches.

Dans une première branche, le juge a quo demande si la disposition en cause, en ce qu'elle abroge le régime transitoire contenu dans l'article 33, § 1er, alinéa 2, du décret relatif aux engrais, cité en B.3.1, est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elle établit une différence de traitement entre : - les personnes qui, à l'occasion d'une demande de permis d'environnement de classe 1 ou 2, déclarée recevable et complète avant le 1er janvier 1996, ont obtenu une décision administrative concernant cette demande, selon que cette décision a ou non fait l'objet d'un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat; - les personnes qui, à l'occasion d'une demande de permis d'environnement de classe 1 ou 2, déclarée recevable et complète avant le 1er janvier 1996, ont obtenu une décision administrative concernant cette demande, selon que le Conseil d'Etat a annulé cette décision avant ou après l'entrée en vigueur de la disposition en cause.

Dans une deuxième branche, le juge a quo demande si la disposition en cause, en ce qu'elle abroge le régime transitoire inscrit à l'article 33, § 1er, alinéa 2, du décret relatif aux engrais, cité en B.3.1, est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce que toute protection juridique effective par le Conseil d'Etat contre les actes illicites de l'autorité est rendue impossible.

B.4.2. La Cour détermine l'étendue de la question préjudicielle compte tenu de l'objet du litige pendant devant le juge a quo et de la motivation de l'arrêt de renvoi.

B.4.3. Les faits du litige pendant devant le juge a quo et la motivation de l'arrêt de renvoi font apparaître que la première branche de la question préjudicielle vise la situation des personnes qui ont, avant le 1er janvier 1996 (date de l'entrée en vigueur de l'article 33 du décret relatif aux engrais, remplacé par l'article 26 du décret du 20 décembre 1995), introduit une demande de permis d'environnement sur laquelle, par suite d'un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat contre la décision relative à cette demande, il n'a pu être statué définitivement qu'après l'entrée en vigueur de la disposition en cause.

La deuxième branche vise la situation des personnes qui, à l'occasion d'une demande de permis d'environnement introduite avant le 1er janvier 1996, ont obtenu une décision administrative de rejet qui a été annulée par le Conseil d'Etat et qui, après l'entrée en vigueur de la disposition en cause, ont à nouveau obtenu une décision administrative de rejet. Dans cette branche, il est, en substance, demandé à la Cour si la disposition en cause est incompatible avec les normes constitutionnelles et conventionnelles citées dans la question préjudicielle, en ce qu'elle porterait atteinte à l'autorité de chose jugée des arrêts du Conseil d'Etat qui ont été rendus avant l'entrée en vigueur de cette disposition.

B.5. La disposition en cause a été commentée comme suit au cours des travaux préparatoires du décret du 11 mai 1999 : « Les dispositions prévues pour réaliser le standstill durant une période transitoire sont rendues plus efficaces.

Les dispositions actuelles relatives à un standstill au niveau de la Région flamande sont maintenues inchangées. Il est prévu que le Gouvernement flamand devra décider au plus tard le 31 octobre 2004 s'il abroge ce standstill sur la base du rapport d'avancement visé à l'article 34 (le nouvel article 33, § 2).

En outre, il est prévu aussi un standstill au niveau des élevages de bétail. Partant du fait que la production d'engrais animal d'exploitation est proportionnelle à l'occupation animale moyenne par année civile et non au nombre d'animaux autorisés, on introduit la notion nouvelle de « teneur en éléments nutritionnels » (le nouvel article 33bis ). L'on évite ainsi qu'un exploitant optimise l'occupation moyenne de bétail pour arriver au nombre maximum autorisé d'animaux et l'on obtient un standstill effectif.

La teneur en éléments nutritionnels visée correspond à la production la plus élevée des années 1995, 1996 ou 1997 (le nouvel article 33bis, § 1er). Ces trois années sont prévues pour éliminer les éventuelles sous-occupations temporaires (par exemple à la suite de la peste porcine). Cette « teneur en éléments nutritionnels » est applicable jusqu'au 31 décembre 2004 et est liée à l'exploitation agricole et/ou à l'élevage de bétail autorisé ou à une partie de ceux-ci (le nouvel article 33bis, § 5).

Ensuite, des restrictions concrètes sont apportées en ce qui concerne la possibilité d'autoriser de nouvelles entreprises d'élevage de bétail et la modification d'entreprises d'élevage de bétail existantes (le nouvel article 33ter) » (Doc. parl., Parlement flamand, 1998-1999, n° 1317/1, p.7).

B.6. L'extrait précité des travaux préparatoires fait apparaître que, par la disposition en cause, le législateur décrétal a voulu compléter temporairement le principe, déjà contenu dans le décret relatif aux engrais, du « standstill au niveau de la Région flamande » en ce qui concerne la production d'engrais animal (article 33) par un principe de « standstill au niveau des entreprises d'élevage de bétail » (articles 33bis et 33ter ).

B.7. Le principe du « standstill au niveau de la Région flamande », inscrit à l'article 33 du décret relatif aux engrais, a été inséré dans ce décret par l'article 26 du décret du 20 décembre 1995.

Avant le remplacement de l'article 33 précité par le décret du 11 mai 1999, le paragraphe 1er de cet article disposait que la production d'anhydride phosphorique et la production d'azote en Région flamande ne pouvaient pas dépasser les niveaux de production connus sur la base des éléments du recensement agricole et horticole du 15 mai 1992, le Gouvernement flamand étant habilité à constater que les maxima sont atteints ou dépassés. L'alinéa 2 du paragraphe 1er de cet article disposait que les demandes de permis d'environnement introduites après la publication par le Gouvernement flamand du « constat » précité ne pouvaient en principe plus être accueillies.

L'alinéa 2 de l'article 33, § 1er, prévoyait par conséquent une règle transitoire pour les demandes de permis d'environnement introduites avant la publication de ce « constat ».

B.8. Bien que la disposition en cause porte sur le principe du « standstill au niveau des entreprises d'élevage de bétail » et non, par conséquent, sur le principe du « standstill au niveau de la Région flamande » et sur le régime transitoire - qui existait auparavant - rattaché à ce principe, la question préjudicielle doit être interprétée en ce sens qu'il est demandé à la Cour si cette disposition est compatible avec les normes invoquées dans la question, en ce qu'elle ne prévoit pas de régime transitoire ayant la même portée que la règle inscrite auparavant à l'article 33, § 1er, alinéa 2, du décret relatif aux engrais.

B.9. La disposition en cause est entrée en vigueur le 30 mars 2000 et ne contient pas de mesures transitoires en ce qui concerne les demandes de permis d'environnement introduites avant son entrée en vigueur et est dès lors, conformément aux principes généraux qui régissent l'effet des normes juridiques dans le temps, d'application immédiate.

B.10. Puisqu'aucun régime transitoire n'est prévu pour les demandes de permis d'environnement introduites avant le 1er janvier 1996, il existe une différence de traitement au sein de la catégorie des personnes qui avaient introduit une demande de permis avant cette date, dès lors qu'un groupe, et non l'autre, a encore pu bénéficier des dispositions qui figuraient auparavant dans le décret relatif aux engrais, parmi lesquelles l'ancien article 33, § 1er, - cité en B.3.1 - qui était plus favorable aux demandeurs de permis que les dispositions qui ont été insérées plus tard dans ce décret, selon qu'un recours en annulation a ou non été introduit au Conseil d'Etat contre la décision relative à la demande de permis et selon le moment où le Conseil d'Etat a statué sur ce recours.

B.11. Il appartient au législateur décrétal d'apprécier dans quelle mesure il est nécessaire et éventuellement urgent de prendre des dispositions en vue de protéger l'environnement.

B.12. Si le législateur décrétal estime qu'un changement de politique s'impose d'urgence, il peut décider que ce changement de politique doit être réalisé avec effet immédiat et il n'est en principe pas obligé de prévoir un régime transitoire.

B.13. C'est le propre d'une nouvelle règle d'établir une distinction entre les personnes qui sont concernées par des situations juridiques qui entraient dans le champ d'application de la règle antérieure et les personnes qui sont concernées par des situations juridiques qui entrent dans le champ d'application de la nouvelle règle. Semblable distinction ne viole pas en soi les articles 10 et 11 de la Constitution. A peine de rendre impossible toute modification de la loi, il ne peut être soutenu qu'une disposition nouvelle violerait ces dispositions constitutionnelles par cela seul qu'elle modifie les conditions d'application de la législation ancienne.

B.14.1. La circonstance qu'une règle antérieure prévoyait une mesure transitoire n'oblige pas en principe le législateur décrétal a prévoir également une telle mesure dans la nouvelle réglementation. Il en est d'autant plus ainsi si cette mesure devait substantiellement porter atteinte aux objectifs poursuivis par la nouvelle règle.

B.14.2. En l'espèce, le législateur décrétal entendait réaliser un standstill temporaire « au niveau des entreprises d'élevage de bétail », en ce qui concerne la production d'engrais.

A la lumière de cet objectif, le choix du législateur décrétal de ne pas prévoir de mesure transitoire pour les demandes de permis d'environnement introduites avant l'entrée en vigueur de la disposition en cause ne peut être considéré comme manifestement déraisonnable. En effet, une telle mesure transitoire impliquerait que certaines entreprises d'élevage de bétail puissent, après l'entrée en vigueur de la disposition en cause, obtenir un permis qui autoriserait une augmentation de la production d'engrais.

B.15. La question préjudicielle en sa première branche appelle une réponse négative.

B.16. Ainsi qu'il est exposé en B.4.3, la deuxième branche de la question préjudicielle demande à la Cour si la disposition en cause est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce que cette disposition, en ne prévoyant aucune mesure transitoire, porterait atteinte à l'autorité de la chose jugée des arrêts du Conseil d'Etat qui ont été rendus avant l'entrée en vigueur de cette disposition et qui annulent une décision administrative de rejet concernant une demande de permis d'environnement.

B.17.1. L'autorité de chose jugée d'un arrêt du Conseil d'Etat annulant une décision administrative de refus d'un permis oblige l'autorité à se prononcer à nouveau sur la demande de permis, en prenant en considération, non seulement le motif de l'annulation, mais aussi les règles de droit applicables à ce moment.

Un droit à l'obtention d'un permis ne saurait en soi être déduit d'un tel arrêt.

B.17.2. En n'assortissant pas la disposition litigieuse d'une mesure transitoire, il n'est pas porté atteinte à l'autorité de chose jugée des arrêts du Conseil d'Etat qui ont été rendus avant l'entrée en vigueur de cette disposition et qui ont annulé une décision administrative de rejet d'une demande de permis d'environnement.

B.18. La disposition en cause ne porte en outre aucunement atteinte, à l'égard de la catégorie des personnes visées dans la question préjudicielle, aux garanties juridictionnelles fondamentales applicables à tous. En effet, cette disposition n'empêche pas cette catégorie de personnes d'attaquer au Conseil d'Etat les décisions administratives relatives à leurs demandes de permis d'environnement.

B.19. La question préjudicielle, en sa seconde branche, appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 29 du décret de la Région flamande du 11 mai 1999 « modifiant le décret du 23 janvier 1991 relatif à la protection de l'environnement contre la pollution due aux engrais et modifiant le décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation écologique » ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, à l'audience publique du 14 novembre 2007, par le président M. Bossuyt en remplacement du président émérite A. Arts, légitimement empêché.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Bossuyt.