COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 173/2005 du 30 novembre 2005 Numéro du rôle : 3285 En cause : le recours en annulation des articles 16, 18 et 22 à 41 du décret de la Région flamande du 16 avril 2004 « relatif au ' Grootschalig Referentie Bestand (GRB) ' (Base de données des références à grande échelle) », introduit par l'a.s.b.l. Fédération des transporteurs par pipeline.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents A. Arts et M. Melchior, et des juges M. Bossuyt, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke et J. Spreutels, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Arts, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 4 janvier 2005 et parvenue au greffe le 5 janvier 2005, l'a.s.b.l.

Fédération des transporteurs par pipeline, dont le siège est établi à 1040 Bruxelles, rue Guimard 4, a introduit un recours en annulation des articles 16, 18 et 22 à 41 du décret de la Région flamande du 16 avril 2004 « relatif au ' Grootschalig Referentie Bestand (GRB) ' (Base de données des références à grande échelle) » (publié au Moniteur belge du 5 juillet 2004). (...) II. En droit (...) B.1. Le recours en annulation est dirigé contre les articles 16, 18 et 22 à 41 du décret de la Région flamande du 16 avril 2004 « relatif au ' Grootschalig Referentie Bestand (GRB) ' (Base de données des références à grande échelle) ».

L'article 16 du décret détermine les modalités d'octroi de l'accès au GRB : « Le Gouvernement flamand détermine, sur la proposition du comité directeur GIS-Vlaanderen et après avoir sollicité l'avis du Conseil GRB, les modalités d'accès au GRB et les conditions qui s'appliquent à l'utilisation des données de référence à grande échelle qui y sont reprises.

Les participants à GIS-Vlaanderen et les gestionnaires de réseau des réseaux de distribution physiques reçoivent en tout cas un accès gratuit au GRB ainsi qu'aux données de référence géographiques à grande échelle qui y figurent ».

L'article 18 du décret règle de manière générale le financement de l'élaboration, de la tenue à jour et de la gestion du GRB : « L'élaboration, la tenue à jour et la gestion du GRB sont financées par : 1° une dotation annuelle de la Région flamande à la Vlaamse Landmaatschappij au besoin de l'OC;2° le produit des indemnités visées à la section 11 du présent chapitre qui reviennent à la Région flamande en vertu de l'article 20;3° le produit des indemnités visées à la section III du présent chapitre. Les produits visés aux 2° et 3° de l'alinéa précédent sont intégralement attribués à la Vlaamse Landmaatschappij et affectés exclusivement par cette dernière à ce financement ».

La partie requérante dirige en outre son recours contre toutes les dispositions (les articles 22 à 41) de la section 3 du chapitre VII (« Financement ») du décret, qui porte sur les « redevances » instaurées en vue du financement de l'élaboration, de la tenue à jour et de la gestion du GRB. L'article 22 établit le principe de la récupération, d'une part (paragraphe 1er), de la moitié des frais d'élaboration du GRB par l'imposition d'une « redevance » d'élaboration unique (concrétisée aux articles 24 à 28) et, d'autre part (paragraphe 2), des frais de tenue à jour par l'imposition d'une « redevance » annuelle de tenue à jour (concrétisée aux articles 29 et 30). L'article 23 dispose de manière générale que les « redevances » sont dues par la personne qui est, en date du 31 décembre de l'exercice imposable, gestionnaire du réseau de transport ou de détail concerné.

L'article 24 définit ce qu'il convient d'entendre par frais d'élaboration récupérables pour un projet entrant dans le cadre du GRB. L'article 25 fixe le montant de base de la « redevance » d'élaboration, tandis que les articles 26 et 27 déterminent le mode de calcul de la « redevance » d'élaboration pour les réseaux de détail et que l'article 28 règle le mode de calcul de la « redevance » d'élaboration pour les réseaux de transport.

De la même manière, l'article 29 définit le montant de base de la « redevance » de tenue à jour et l'article 30 fixe le mode de calcul de la « redevance » annuelle de tenue à jour pour les réseaux de détail (paragraphes 1er et 2) et pour les réseaux de transport (paragraphe 3).

Les articles 31 à 41, qui constituent la sous-section 3, concernent l'établissement et le recouvrement des « redevances » d'élaboration et de tenue à jour ainsi que les moyens de contrainte qui peuvent être utilisés dans ce cadre.

Quant à la recevabilité et à l'étendue du recours B.2. Le Gouvernement flamand conteste la recevabilité du recours en annulation. Il renvoie aux conditions fixées dans la jurisprudence de la Cour relatives à la recevabilité du recours introduit par une association sans but lucratif. Le Gouvernement flamand estime en outre que la partie requérante ne démontre pas qu'elle est directement et défavorablement affectée par chacune des dispositions entreprises.

B.3. Lorsqu'une association sans but lucratif se prévaut d'un intérêt collectif, il est requis que son objet social soit d'une nature particulière et, dès lors, distinct de l'intérêt général; que l'intérêt collectif ne soit pas limité aux intérêts individuels des membres; que la norme entreprise soit susceptible d'affecter cet objet; qu'il n'apparaisse enfin pas que cet objet social n'est pas ou n'est plus réellement poursuivi.

B.4.1. La partie requérante est une association sans but lucratif qui a notamment pour objet de défendre les intérêts de ses affiliés propriétaires et/ou exploitants des canalisations de transport de tous types de produits, situées en Belgique. A cette fin, elle peut prendre position et représenter ses membres auprès des organismes publics belges ou européens ou de tout autre organisme de droit privé, ainsi que vis-à-vis de l'opinion publique. Les pièces produites par la partie requérante montrent qu'elle poursuit cet objet social depuis sa création et qu'elle a également été entendue en tant qu'organisation représentative dans le cadre de l'élaboration du décret entrepris.

Elle satisfait dès lors aux conditions requises pour introduire un recours en annulation recevable en qualité d'association sans but lucratif.

B.4.2. La partie requérante ne démontre cependant pas que son objet social peut être affecté par toutes les dispositions qu'elle entreprend. Elle a seulement un intérêt à obtenir l'annulation des dispositions qui instaurent les « redevances » litigieuses à charge des gestionnaires d'un réseau de transport et à celles qui en déterminent les modalités. Sur la base de son objet social, elle ne peut pas agir pour les gestionnaires des réseaux de détail, et ne saurait dès lors faire valoir un intérêt à l'annulation des dispositions qui règlent la contribution des gestionnaires des réseaux de détail au financement du GRB et les modalités de cette contribution.

De surcroît, la partie requérante articule exclusivement des moyens dirigés contre le principe de l'assujettissement des réseaux de transport à la « redevance » d'élaboration et à la « redevance » de tenue à jour, en sorte qu'elle n'a aucun intérêt à l'annulation des dispositions qui règlent l'utilisation du GRB (article 16) et fixent le principe d'une « redevance » d'élaboration et de tenue à jour (article 22), ni à l'annulation des dispositions générales relatives à l'établissement et au recouvrement des « redevances » d'élaboration et de tenue à jour (articles 31 à 41), contre lesquelles elle n'invoque pas non plus de moyens distincts.

B.4.3. Le recours introduit par l'a.s.b.l. Fédération des transporteurs par pipeline n'est dès lors recevable qu'en tant qu'il est dirigé contre les articles 18, 23, 28, 29 et 30, § 3, du décret du 16 avril 2004.

Quant au fond B.5. La partie requérante invoque comme moyen unique la violation des articles 10, 11, 170, § 2, et 172 de la Constitution.

Dans la première branche du moyen unique, elle fait valoir que le principe d'égalité serait violé en ce que les dispositions entreprises imposent aux gestionnaires de réseaux de transport des « redevances » qui doivent être considérées comme un impôt, sans qu'existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens utilisés, à savoir les « redevances » qui ne sont imposées qu'aux gestionnaires de réseau, et le but visé, à savoir le financement du GRB dont feront surtout usage les autorités, c'est-à-dire la collectivité en général.

B.6.1. Les dispositions entreprises ont pour but, en prévoyant une « redevance » d'élaboration et une « redevance » de tenue à jour, de régler la contribution des gestionnaires de réseaux de transport au financement du GRB. B.6.2. Le but du GRB a été commenté comme suit dans l'exposé des motifs du décret : « GRB est l'abréviation de ' Grootschalig Referentie Bestand ' (' Base de données de référence à grande échelle '), un système de base de données contenant des données de référence à grande échelle concernant le territoire de la Région flamande. Le GRB entend constituer une base géographique commune sur laquelle tous les utilisateurs pourront greffer leurs propres données. Cette greffe peut être aussi bien géographique, auquel cas les données du GRB sont utilisées sur des cartes, que thématique, auquel cas les tableaux et bases de données respectifs des utilisateurs enrichiront et compléteront les données de référence à grande échelle.

Le contenu de référence du GRB ne reprend que les informations géographiques et caractéristiques d'immeubles, d'ouvrages d'art ou de parcelles, les voies publiques et leurs équipements, les cours d'eau et pièces d'eau ainsi que les voies ferrées. Le nombre d'éléments repris a été volontairement limité à des données de référence bien définissables et conventionnellement admises en raison du prix de revient de l'élaboration du fichier, d'une part, et de l'engagement à sa tenue à jour, d'autre part.

D'un point de vue cartographique, le GRB se situe à un niveau entre les plans à très grande échelle (1/100) et la carte topographique à 1/5.000. Les bases de données spécifiques des utilisateurs du GRB, comme une matrice cadastrale, un registre de permis, un fichier de canalisations, ne feront pas partie intégrante du GRB; elles pourront toutefois être greffées par les utilisateurs sur les données à grande échelle standardisées » (Doc. parl., Parlement flamand, 2003-2004, n° 2051/1, p. 4).

Il a été fait référence au décret du 17 juillet 2000 « relatif au ' Geografisch Informatie Systeem Vlaanderen ' (' Système d'information géographique de la Flandre ') », dans lequel l'élaboration du GRB a été proposée comme cadre de référence topographique à grande échelle pour la Flandre, appelé à se développer en tant que système d'information géographique opérationnel, et auquel d'autres bases de données pourront être reliées : « Le décret sur le GRB [...] doit offrir aux partenaires publics un modèle selon lequel ils doivent développer leur propre système d'information. Pour le secteur utilitaire, ce décret sur le GRB est l'instrument permettant, d'une part, de régler le cofinancement, en l'espèce via un régime de perceptions, et, d'autre part, de fixer les garanties et autres conditions en vue d'une utilisation appropriée » (ibid., p. 3).

B.6.3. L'intérêt qu'offre le GRB au secteur utilitaire a été décrit comme suit : « Les principales applications GRB du secteur utilitaire sont l'enregistrement des canalisations et la gestion des réseaux. Dans les deux cas, il s'agit d'applications techniques utilisant un fichier graphique local (la ' carte de base ') dans des bureaux de dessin. Vu ces accents graphiques, l'approche base de données pour le GRB n'est pas une exigence directe du secteur utilitaire.

Cet intérêt et cette demande d'une carte de base commune de la part du secteur utilitaire se concentrent néanmoins sur : - les lieux où s'effectuent les modifications (lotissements, nouvelles voies, réaménagements) et où, par conséquent, des activités de terrain s'organisent et des câbles sont posés; - les lieux où des câbles sont posés; - les communes où il n'existe pas encore de cartes à grande échelle.

Là où des cartes de base à grande échelle sont disponibles, celles-ci ont déjà été utilisées pour l'enregistrement des canalisations et il n'y a pas de besoin urgent de redéfinition. Certains efforts seront toutefois fournis pour ne pas laisser ces cartes tomber irrémédiablement en désuétude; - la voie publique et les riverains, parce que c'est précisément à ces endroits que les réseaux de distribution opèrent dans les mêmes tranchées. La zone intérieure n'est recherchée pour les entreprises de transport que pour des raisons de sécurité et d'efficacité (transport de gaz et d'eau potable). Etant donné que dans le GRB, la zone intérieure est moins détaillée, le GRB ne contenant que des parcelles, des bâtiments et des cours d'eau, on s'attend à ce qu'il y ait malgré tout un besoin fréquent de mesures terrestres complémentaires distinctes; - cette dernière exigence de mesures distinctes demeure a fortiori si les codes et conventions existant dans les différentes réglementations ne sont pas alignés sur le GRB. En deuxième lieu, l'uniformisation et la disponibilité de la donnée ' adresse ' semblent également importantes. Grâce à l'adresse, un raccordement de maison local peut être mis en relation avec un abonné, par exemple pour l'envoi d'interventions. Il va de soi qu'un grand nombre d'applications administratives seront greffées sur la donnée ' adresse ' » (ibid., p. 5).

B.6.4. Le décret prévoit un cofinancement par la Région flamande et le secteur utilitaire, correspondant à l'intégralité des frais d'élaboration du GRB et au coût net de la tenue à jour de la partie opérationnelle du GRB. Cette mesure se fonde sur les considérations suivantes : « Les ' applications utilisateur ' du secteur utilitaire et de l'autorité (voir ci-dessus) ne sont pas foncièrement différentes.

L'autorité compte toutefois sur un usage multifonctionnel alors que le secteur utilitaire propose surtout ses applications éprouvées. C'est également pour cette raison que l'autorité demande des données systématiques et couvrant des domaines tant publics que particuliers et préfère la polyvalence de l'approche base de données. La Région flamande souhaite en outre conserver les droits de propriété indivis sur ces données. Une contribution égale dans les frais d'élaboration du GRB est équitable et reflète la valeur d'usage.

Alors que la répartition 50/50 pour l'élaboration se base clairement sur la valeur d'usage égale escomptée, deux réflexions complémentaires s'imposent s'agissant de la tenue à jour. D'une part, le secteur utilitaire est particulièrement intéressé par les mutations de terrain là où il doit lui-même effectuer des interventions importantes (notamment lorsqu'il s'agit de lotissements); d'autre part, les nombreuses petites mutations isolées apparaissant de manière diffuse sont beaucoup moins critiques pour lui. En effet, un câble de distribution introduit dans le système d'enregistrement des canalisations n'est pas déplacé par la construction d'une maison supplémentaire dans la rue, une esquisse locale du raccordement suffisant dans leur système.

Etant donné que, dans le cadre de la tenue à jour, les prix unitaires des mesures de terrains d'une mutation sont bien plus élevés que ceux des mesures pour l'élaboration du GRB, il convient de garder un oeil fort critique sur l'urgence souhaitée des mises à jour. L'autorité (locale) est ici bien davantage demandeuse d'une tenue homogène et actuelle des fichiers, couvrant l'ensemble du domaine concerné.

Ces considérations n'inversent pas de manière significative, dans une direction déterminée, l'équilibre entre autorité et secteur utilitaire et il a dès lors été admis d'appliquer, pour les frais de tenue à jour non allouables, la même répartition du coût que pour l'élaboration.

Une clé de répartition du coût a été proposée autour des principes suivants : - l'autorité et le secteur utilitaire apportent chacun une contribution égale. La part de l'autorité est entièrement supportée par la Région flamande. Cette répartition égale correspond à l'avantage d'utilisation similaire que les deux secteurs tireront du GRB; - au sein du secteur utilitaire, les partenaires sont identifiés sur la base de la détention d'une licence et de leurs disciplines respectives. A cet égard, deux types de réseaux physiques sont distingués : le réseau de détail, lié à l'infrastructure de distribution, et le réseau de transport, utilisé à des fins de transport. La clé de répartition mutuelle des frais se fonde sur trois principes : 1° il y a aujourd'hui cinq disciplines exploitant un réseau de détail : conduites d'eau potable, conduites de gaz naturel, signaux radio et TV, câbles téléphoniques et électricité.Chaque réseau de détail contribue de manière égale; 2° tous les réseaux de transport pris ensemble représentent une part du total comparable à la part d'un réseau de détail moyen.Parmi les transporteurs, cette part est répartie proportionnellement à la longueur physique de leurs réseaux respectifs; 3° lorsque deux réseaux de détail ou plus occupent chacun une part exclusive respective d'une certaine zone, cette part est fixée proportionnellement au nombre de compteurs de consommation installés. L'autorité flamande préfinance l'élaboration du GRB et établit une facture relative au projet à l'intention du secteur utilitaire » (ibid., pp. 7-8).

B.6.5. Les « redevances » litigieuses d'élaboration et de tenue à jour à charge des gestionnaires des réseaux de transport sont des taxes rémunératoires perçues afin de compenser une dépense d'intérêt général, à savoir le financement de l'élaboration et de la tenue à jour du GRB. Bien qu'une telle dépense d'intérêt général bénéficie à un grand nombre de personnes, ou même à tous au sein de la collectivité, le propre d'une taxe rémunératoire est qu'elle soit imposée, en vue du financement des frais dans l'optique desquels elle est établie, à ceux dont l'autorité taxatrice considère qu'ils peuvent tirer le plus grand avantage de ces frais, peu importe si les redevables font ou non usage du service financé au moyen de cette taxe. Les redevables n'ont d'ailleurs pas la possibilité d'échapper de la sorte à la taxe prévue.

Le principe d'égalité et de non-discrimination serait violé si la présomption qui sous-tend la perception de la taxe se fondait sur des critères manifestement déraisonnables, compte tenu du but et des effets de la mesure.

B.6.6. En tant qu'elle allègue que l'intérêt immédiat pour les exploitants de réseaux de transport ne serait pas significatif, la partie requérante tient seulement compte de ses propres attentes dans la cartographie des zones de projet, à savoir que des données utiles - pour elle exclusivement ou non - soient inscrites sur une carte.

Cependant, le GRB entend constituer une base de données géographiques commune sur laquelle tous les utilisateurs pourront greffer leurs propres données, tant graphiques que thématiques, de sorte que le GRB est utile en tant que base de données standardisées à grande échelle et bénéficie dès lors au secteur utilitaire dans la mesure décrite en B.6.3. En effet, tant l'autorité que le secteur utilitaire ont besoin d'un plan détaillé, complet, uniforme et moderne, à usage multifonctionnel. Le GRB offre une base de données solide et stable pour l'échange d'informations entre les administrations et le secteur utilitaire et évite que chaque partenaire doive, chacun pour soi, faire les investissements et fournir les efforts nécessaires pour disposer du même fichier de base (Doc. parl., Parlement flamand, 2003-2004, n° 2051/2, p. 4).

B.6.7. Lors de l'établissement d'un impôt, l'autorité taxatrice - en l'espèce le législateur décrétal - dispose d'un large pouvoir d'appréciation. La Cour ne saurait en la matière substituer son appréciation à celle du législateur décrétal compétent. La Cour peut toutefois considérer l'intervention décrétale comme inconstitutionnelle si la différence de traitement a des effets manifestement déraisonnables.

B.6.8. L'avantage décrit ci-dessus que tous les utilisateurs du secteur utilitaire tirent de l'élaboration du GRB présente un fondement suffisant pour désigner les gestionnaires des réseaux de transport comme également redevables des « redevances » d'élaboration et de tenue à jour.

La répartition égale des frais entre l'autorité et le secteur utilitaire démontre que le législateur décrétal aperçoit que l'initiative bénéficie également à la collectivité dans son ensemble et doit pour cette raison également être financée de manière substantielle par des moyens généraux, à savoir ceux issus du budget de la Région flamande. Le point de départ pour la répartition des frais au moyen des « redevances » à charge du secteur utilitaire, ainsi qu'il a été exposé en B.6.4, à savoir cinq sixièmes pour les gestionnaires des réseaux de détail et un sixième pour les gestionnaires des réseaux de transport, n'est pas déraisonnable, même en tenant compte des modifications que ce rapport peut subir en fonction de la présence concrète de gestionnaires de réseaux physiques de canalisations dans chacune des 352 zones de projet qui doivent être cartographiées.

La mesure n'est donc pas manifestement disproportionnée à l'objectif poursuivi par le législateur décrétal, compte tenu des motifs qui justifient le régime de financement et la répartition des frais entre l'autorité et les gestionnaires de réseau, d'une part, et entre les différentes catégories de gestionnaires de réseau, d'autre part.

B.6.9. Le moyen en sa première branche ne peut être accueilli.

B.7. Dans la deuxième branche du moyen, la partie requérante invoque la violation des articles 10, 11, 170, § 2, et 172 de la Constitution, en ce que la répartition des « redevances » entre les gestionnaires des réseaux de détail et des réseaux de transport ne tient pas compte de l'exemption des « redevances » litigieuses à laquelle les intercommunales ont droit sur la base de l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales, en sorte que lors de la répartition des « redevances » entre les autres gestionnaires de réseau, les gestionnaires des réseaux de transport devront, en raison de l'ampleur du montant des « redevances » découlant de cette répartition, contribuer de manière disproportionnée au financement du GRB. B.8.1. L'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales énonce : « Sans préjudice des dispositions légales existantes, les intercommunales sont exemptes de toutes contributions au profit de l'Etat ainsi que de toutes impositions établies par les provinces, les communes ou toute autre personne de droit public ».

B.8.2. Il résulte de l'article 21 du décret du 16 avril 2004 que les communes, sauf si elles agissent en tant que gestionnaires de l'infrastructure d'égouttage locale (article 21, 1°, littera j)), sont considérées comme des gestionnaires de réseaux de détail et de transport soumis à la taxe.

Dans son arrêt n° 14/2004 du 21 janvier 2004, la Cour a jugé que l'exemption fiscale dont se prévaut une intercommunale sur la base de l'article 26 précité de la loi du 22 décembre 1986 viole le principe d'égalité et de non-discrimination lorsque les communes, comme les autres personnes morales de droit public, sont soumises à l'impôt pour lequel l'intercommunale invoque l'exemption générale précitée. Compte tenu de l'objectif de l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986, à savoir exempter les intercommunales d'impôts auxquels les communes ne sont pas soumises, il y a également lieu en l'espèce de postuler qu'une possibilité d'exemption des intercommunales en tant que gestionnaires de réseau sur la base de l'article 26 précité de la loi du 22 décembre 1986, à défaut d'une exemption des communes sur la base du décret entrepris du 16 avril 2004 et d'une motivation particulière lors des travaux préparatoires de ce décret sur laquelle pareille exemption pourrait se fonder, n'est pas compatible avec le principe d'égalité et de non-discrimination.

B.8.3. Compte tenu de l'interprétation de l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 faite en B.8.2, le moyen en sa deuxième branche ne peut être accueilli.

B.9. Dans la troisième branche du moyen, la partie requérante invoque la violation des articles 10, 11, 170, § 2, et 172 de la Constitution, en ce que les gestionnaires des réseaux de transport sont soumis au régime des « redevances » et que les autres utilisateurs du GRB ne devront payer qu'une rétribution raisonnable pour son utilisation, alors que ni les gestionnaires de réseau ni les autres utilisateurs ne peuvent faire un usage direct et immédiat du GRB. B.10. Il existe entre les deux catégories de personnes, à savoir les gestionnaires des réseaux de transport et les autres utilisateurs du GRB, une différence objective qui est, en outre, pertinente au regard de l'objectif poursuivi. En effet, les gestionnaires des réseaux de transport doivent être considérés comme une catégorie d'utilisateurs du GRB qui ont un intérêt à l'élaboration du GRB principalement collectif et allant au-delà du niveau local, comme décrit en B.6.2 et B.6.3, alors que l'intérêt des autres utilisateurs est principalement individuel et local. Cette distinction objective et pertinente justifie la différence de traitement entre les deux catégories de personnes.

Dans cette perspective, il n'est pas déraisonnable, de surcroît, de soumettre une catégorie de personnes, à savoir celle des gestionnaires de réseau, à une contribution structurelle au financement de l'élaboration, de la tenue à jour et de la gestion du GRB, au moyen d'un régime de « redevances », et de soumettre les autres utilisateurs à une contribution occasionnelle, en relation directe avec la délivrance des informations qu'ils désirent.

B.11. Le moyen en sa troisième branche ne peut être accueilli.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 30 novembre 2005.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, A. Arts.