COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 85/2002 du 8 mai 2002 Numéro du rôle : 2222 En cause : les questions préjudicielles relatives à diverses dispositions de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, telles qu'elles ont été modifiées et complétées par divers décrets de la Région flamande, posées par le Tribunal de première instance de Termonde.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents A. Arts et M. Melchior, et des juges L. François, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Moerman et E. Derycke, assistée du greffier L. Potoms, présidée par le président A. Arts, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles Par jugement du 28 juin 2001 en cause de la s.c. Intercommunale voor slib- en vuilverwijdering van Antwerpse gemeenten (ISVAG) contre la « Vlaamse Milieumaatschappij » (Société flamande pour l'environnement), dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 12 juillet 2001, le Tribunal de première instance de Termonde a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 35quinquiesdecies de la loi du 26 mars 1971, modifié par le décret-programme du 6 juillet 1994, viole-t-il les principes d'égalité et de non-discrimination contenus aux articles 10 et 11 de la Constitution, éventuellement lus en combinaison avec l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec le principe général de droit relatif à l'indépendance et à l'impartialité du juge, en ce que, d'une part, pour ce qui concerne la redevance relative à la protection des eaux de surface contre la pollution, cet article assigne en première instance au redevable un juge qui, en la personne du fonctionnaire dirigeant adjoint de la Vlaamse Milieumaatschappij ', est en réalité un membre de la Vlaamse Milieumaatschappij ' et, dès lors, un organe du pouvoir public, qui est partie au procès, alors que dans d'autres matières concernant les droits politiques, le justiciable se voit assigner un juge qui, bien qu'il n'appartienne pas nécessairement à l'ordre judiciaire, n'est quand même pas un organe d'une des parties au procès; et en ce que, d'autre part, aucune disposition n'est davantage prévue qui permette la récusation du fonctionnaire dirigeant adjoint de la Vlaamse Milieumaatschappij ' ou qui organise une procédure de récusation, alors qu'une telle procédure peut être intentée contre tout autre juge de l'ordre judiciaire ou administratif qui intervient dans un litige concernant les droits subjectifs, nommément en application des articles 2, 828 et suivants du Code judiciaire ? 2. L'article 35quinquiesdecies, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 5 du décret du 6 juin [lire : juillet] 1994 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 1994 ' (Moniteur belge du 23 septembre 1994, p.24246) et qui s'énonce comme suit : La personne qui a déposé une réclamation visée au paragraphe 1er ou un avocat autorisé par [elle] peut interjeter appel de la décision du fonctionnaire de la Société visée au paragraphe 2 devant la Cour d'appel du ressort où est établi le bureau par lequel la redevance est perçue ou doit être perçue ' est-il contraire aux articles 13 et 146 de la Constitution, à savoir en tant que l'article 35quinquiesdecies, § 3, alinéa 1er, de la loi précitée fixe la compétence matérielle et territoriale des tribunaux et règle donc une matière qui relève de la compétence du législateur national, sans pouvoir se prévaloir de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ? 3. L'article 35quinquiesdecies, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 5 du décret du 6 juin [lire : juillet] 1994 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 1994 (Moniteur belge du 23 septembre 1994, p.24246), et qui est libellé comme suit : L'appelant peut soumettre à la Cour d'appel des objections qui n'ont ni été formulées dans la réclamation ni été examinées d'office par le directeur ou le fonctionnaire délégué par lui, à condition qu'elles invoquent une infraction à la loi ou une violation des formes des procédures à respecter sous peine de nullité ' est-il contraire à l'article 146 de la Constitution, à savoir en tant que l'article 35quinquiesdecies, § 3, alinéa 2, de la loi précitée fixe les règles de la procédure devant les cours et tribunaux et règle donc une matière qui relève de la compétence résiduaire du législateur national, sans pouvoir se prévaloir de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ? 4. L'article 35quinquiesdecies, § 4, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 5 du décret du 6 juin [lire : juillet] 1994 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 1994 (Moniteur belge du 23 septembre 1994, p.24246), [...] qui dispose comme suit : L'appelant qui souhaite invoquer des pièces nouvelles est tenu de les déposer, accompagnées d'un inventaire, au greffe de la Cour d'appel, dans les soixante jours à compter de la date du dépôt de l'expédition et des pièces visées au § 3, alinéa 5, par le fonctionnaire délégué de la Société ' est-il contraire à l'article 146 de la Constitution, à savoir en tant que l'article 35quinquiesdecies, § 4, de la loi précitée fixe la compétence matérielle des tribunaux et règle ainsi une matière qui relève de la compétence du législateur national, sans pouvoir se prévaloir de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ? 5. L'article 35quinquiesdecies de la loi du 26 mars 1971, modifié par le décret du 25 juin 1992, viole-t-il l'article 146 de la Constitution en tant qu'il fixe la compétence matérielle et territoriale du tribunal et règle ainsi une matière que l'article 146 de la Constitution a réservée au législateur fédéral, en ce que le fonctionnaire désigné par l'Exécutif se voit accorder le pouvoir de déterminer de quelle manière il peut être esté en justice contre sa décision rendue sur réclamation et qu'il fait usage à cet égard du pouvoir que lui confie le décret en notifiant au contribuable que sa décision peut être contestée devant la justice de paix d'Alost, deuxième canton, et devant le Tribunal de première instance de Termonde ? 6.Les dispositions relatives aux redevances sur les eaux de surface, insérées par le décret du 20 décembre 1989 et modifiées ultérieurement par les décrets des 21 décembre 1990, 25 juin 1992, 18 décembre 1992, 22 décembre 1993, 6 juin [lire : juillet] 1994, 21 décembre 1994, 22 décembre 1995, 8 juin 1996, 20 décembre 1996, 8 juin 1997, 19 décembre 1997 et 19 décembre 1998 violent-elles les répartitions de compétences entre l'Etat, les régions et les communautés fixées dans la Constitution et dans les lois spéciales, en ce sens qu'il faut déduire des décrets que les intercommunales établies sur le territoire de la Flandre sont également soumises à la redevance sur les eaux de surface instaurée par le législateur décrétal flamand, alors que les articles de la Constitution et les lois spéciales n'accordent aux régions aucune compétence normative en ce qui concerne la fiscalité des intercommunales, et en ce que, en tant que ces dispositions ne sont pas entachées d'un excès de compétence, le principe d'égalité est violé dès lors que les intercommunales de la Région bruxelloise et de la Région wallonne ne sont pas soumises à une même redevance sur les eaux de surface, alors que c'est le législateur fédéral qui est compétent pour fixer le statut fiscal des intercommunales ? 7. Les dispositions relatives aux redevances sur les eaux de surface insérées par le décret du 20 décembre 1989 et modifiées ultérieurement par les décrets des 21 décembre 1990, 25 juin 1992, 18 décembre 1992, 22 décembre 1993, 6 juin [lire : juillet] 1994, 21 décembre 1994, 22 décembre 1995, 8 juin 1996, 20 décembre 1996, 8 juin 1997 et 19 décembre 1997, interprétées en ce sens que les intercommunales seraient soumises aux redevances d'environnement, violent-elles les articles 10 et 11 de la Constitution, en tant que l'intercommunale, en sa qualité de personne morale soumise à l'impôt des personnes morales, n'a pas la possibilité, contrairement à la personne morale qui est soumise à l'impôt des sociétés, d'atténuer l'impact des redevances d'environnement en portant ces dernières en déduction de la base imposable et en tant que l'intercommunale, contrairement aux communes, aux provinces et à d'autres pouvoirs publics, ne pourrait bénéficier des exonérations prévues par le législateur fédéral ? » (...) IV. En droit (...) B.1. Les questions préjudicielles portent sur certaines dispositions du chapitre IIIbis « Dispositions particulières pour la Région flamande en matière de redevances sur la pollution des eaux » de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution et, en particulier, sur le champ d'application ratione personae, défini à l'article 35bis, § 3, et sur la procédure de réclamation et d'appel organisée à l'article 35quinquiesdecies de ladite loi.

B.2.1. L'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 69 du décret du 21 décembre 1990 et remplacé par l'article 44 du décret du 25 juin 1992, dispose : « Pour l'application du présent décret est considéré comme redevable soumis à la redevance, toute personne physique ou morale qui, à tout moment de l'année précédant l'année d'imposition, a consommé de l'eau fournie par un réseau public de distribution d'eau, sur le territoire de la Région flamande, ou a eu à sa disposition une prise d'eau sur ce territoire ou a déversé de l'eau sur ce territoire, indépendamment de la provenance de l'eau. » B.2.2. L'article 35quinquiesdecies, §§ 1er et 2, de la même loi, inséré par l'article 44 du décret du 25 juin 1992 et modifié par l'article 3 du décret du 8 juillet 1996, dispose : « § 1er. La personne au nom de laquelle la redevance est enrôlée peut déposer une réclamation contre cette redevance ainsi que contre l'amende administrative imposée éventuellement auprès du fonctionnaire dirigeant adjoint de la Société. La réclamation peut comporter également une demande de sursis ou d'étalement du paiement de la redevance et d'exemption ou de réduction de l'amende administrative imposée éventuellement.

La réclamation doit être déposée par écrit, elle doit être motivée et elle sera envoyée ou remise au fonctionnaire visé à l'alinéa 1er dans les deux mois à compter de la date d'expédition de la feuille de redevance. § 2. Le fonctionnaire dirigeant adjoint de la Société ou le fonctionnaire délégué par lui prendra une décision sous une année, à compter de la date d'expédition de la réclamation. Le fonctionnaire peut proroger ce délai une fois pour une période de six mois, par une lettre motivée, envoyée sous pli recommandé à l'auteur de la réclamation.

Le fonctionnaire ne peut augmenter ni la redevance litigieuse ni la demande [lire : l'amende] administrative imposée.

La décision du fonctionnaire doit être motivée et sera portée à la connaissance de l'auteur de la réclamation par lettre recommandée. La façon dont opposition en justice peut être faite à la décision est spécifiée dans celle-ci.

A défaut de la notification d'une décision par le fonctionnaire avant l'expiration du délai fixé au présent paragraphe, il est considéré qu'il a été accédé à la réclamation ».

B.2.3. L'article 35quinquiesdecies, §§ 3 et 4, de la même loi, inséré par l'article 5 du décret du 6 juillet 1994, dispose : « § 3. La personne qui a déposé une réclamation visée au § 1er ou un avocat autorisé par [elle] peut interjeter appel de la décision du fonctionnaire de la Société visé au § 2 devant la Cour d'appel du ressort où est établi le bureau par lequel la redevance est perçue ou doit être perçue.

L'appelant peut soumettre à la Cour d'appel des objections qui n'ont ni été formulées dans la réclamation ni été examinées d'office par le directeur ou le fonctionnaire délégué par lui, à condition qu'elles invoquent une infraction à la loi ou une violation des formes des procédures à respecter sous peine de nullité. [...] § 4. L'appelant qui souhaite invoquer des pièces nouvelles est tenu de les déposer, accompagnées d'un inventaire, au greffe de la Cour d'appel, dans les soixante jours à compter de la date du dépôt de l'expédition et des pièces visées au § 3, alinéa 5, par le fonctionnaire délégué de la Société.

Les nouvelles objections visées au § 3, alinéa 2, peuvent être formulées dans l'acte d'appel ou dans un écrit remis, sous peine de nullité, au greffe de la Cour d'appel avant l'expiration du délai fixé à l'alinéa 1er du présent paragraphe. Le fonctionnaire délégué de la Société a le droit de faire prendre connaissance du dossier et des nouvelles pièces au greffe de la Cour d'appel dans les trente jours qui suivent les délais accordés aux alinéas 1er et 2 du présent paragraphe.

Il est tenu de remettre au greffe, dans le même délai de trente jours, les mémoires, les pièces et les documents qu'il estime devoir présenter en réponse.

L'appelant peut en prendre connaissance.

A la seule condition qu'il y soit autorisé par la Cour d'appel, l'appelant peut répliquer à son tour, en déposant des pièces et des documents. Dans la demande relative à cette autorisation, il précisera quelles pièces et quels documents il entend encore invoquer dans le cours des débats ».

B.2.4. L'article 35quinquiesdecies de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution a été remplacé, dans l'intervalle, par l'article 12 du décret du 22 décembre 2000. Dès lors que le litige dont est saisi le juge a quo porte sur les exercices d'imposition 1992, 1994, 1995, 1996 et 1997, il n'y a pas lieu de tenir compte de la nouvelle disposition pour répondre aux questions préjudicielles. En outre, il n'y a pas lieu de tenir compte de l'article 11 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 qui a modifié l'article 19, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles à partir du 1er janvier 2002.

B.3. Les questions préjudicielles portent tout autant sur le respect des règles de compétence que sur celui du principe d'égalité.

L'examen de la conformité des dispositions en cause aux règles de compétence doit précéder l'examen de leur conformité au principe d'égalité.

Concernant les deuxième, troisième et quatrième questions préjudicielles B.4. La deuxième question préjudicielle porte sur le fait que la cour d'appel du ressort où est établi le bureau par lequel la redevance est ou doit être perçue est désignée en tant que juridiction compétente pour le traitement des litiges en matière de redevances sur la pollution des eaux.

Dans les troisième et quatrième questions préjudicielles, il est demandé à la Cour si la Région flamande était compétente pour inscrire dans le décret une règle qui autorise l'appelant devant la cour d'appel à formuler dans certains cas de nouveaux griefs et à faire usage de nouvelles pièces.

B.5.1. Le prélèvement en matière de protection des eaux de surface contre la pollution que prévoit la loi du 26 mars 1971 a été instauré par la Région flamande en vertu de la compétence fiscale générale que l'article 170 de la Constitution attribue aux régions.

B.5.2. Cette compétence fiscale générale ne permet pas à la région d'édicter des règles relatives à la compétence des juridictions et à la procédure applicable devant celles-ci. En vertu des articles 145 et 146 de la Constitution, c'est au législateur fédéral seul qu'il appartient de définir les compétences des juridictions. Le pouvoir de fixer les règles de procédure devant les juridictions appartient à ce dernier en vertu de sa compétence résiduaire.

B.5.3. Toutefois, en vertu de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, les décrets peuvent porter des dispositions de droit relatives à des matières pour lesquelles les Conseils ne sont pas compétents, dans la mesure où ces dispositions sont nécessaires à l'exercice de leur compétence. Depuis la modification de l'article 19, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 par la loi spéciale du 16 juillet 1993, les régions peuvent invoquer aussi l'article 10 pour régler des matières que la Constitution a réservées au législateur fédéral. Il est requis à cette fin que la réglementation adoptée soit nécessaire à l'exercice des compétences de la région, que la matière se prête à un régime différencié et que l'incidence des dispositions en cause sur cette matière ne soit que marginale.

B.6.1. Lors de la modification de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution par le décret du 25 juin 1992 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1992, le législateur décrétal avait déjà exprimé l'intention d'établir pour la procédure contentieuse un parallélisme avec le Code des impôts sur les revenus. Etant donné toutefois qu'il était réputé ne pas détenir le pouvoir de désigner la juridiction compétente, il s'était alors borné à faire une référence générale au Code des impôts sur les revenus (C.I.R.). Ainsi qu'il est exposé de façon détaillée dans les travaux préparatoires des dispositions en cause et comme la pratique le confirme, cette réglementation a engendré la confusion en ce qui concerne le tribunal compétent et différentes juridictions ont été saisies, parfois simultanément, entraînant une grande insécurité juridique (Doc., Conseil flamand, 1993-1994, n° 549/1, pp. 3-10, et n° 549/8, pp. 3 et 4).

B.6.2. Après la modification de l'article 19, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 par la loi du 16 juillet 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/07/1993 pub. 25/03/2016 numac 2016000195 source service public federal interieur Loi ordinaire visant à achever la structure fédérale de l'Etat. - Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer, le législateur décrétal, en vue de faire disparaître la confusion existante, a adopté, le 6 juillet 1994, une nouvelle réglementation dans laquelle la cour d'appel est explicitement désignée comme juridiction compétente.

B.6.3. Faisant référence à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, le Conseil d'Etat a indiqué, dans son avis relatif aux dispositions en cause, que le manque de cohérence et l'imprécision d'une réglementation étaient susceptibles de violer le droit à un accès effectif au juge (Doc., Conseil flamand, 1993-1994, n° 549/1, pp. 49 et 50).

B.6.4. Le législateur décrétal a pu considérer qu'en vue d'éviter une insécurité juridique et de garantir la cohérence de la réglementation du domaine concerné, il était nécessaire de désigner explicitement le juge compétent. La désignation de la cour d'appel s'inscrit du reste dans le droit fil de la majorité des procédures fiscales et était, pour ce qui concerne la compétence territoriale, conforme à la réglementation fédérale alors en vigueur, contenue dans l'article 632 du Code judiciaire. La disposition en cause n'avait donc aucune influence sur les compétences réservées au législateur fédéral et le législateur décrétal, en désignant la juridiction compétente, n'a pas outrepassé les limites fixées par l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

B.7.1. Les dispositions en cause règlent également la manière dont des griefs nouveaux peuvent être invoqués devant la cour d'appel et dont de nouvelles pièces peuvent être introduites. Elles déterminent ainsi certains aspects de la procédure applicable devant cette juridiction.

B.7.2. L'article 807 du Code judiciaire, qui, en vertu de l'article 1042 du même Code, est également applicable en degré d'appel, disposait, au moment de l'adoption du décret du 6 juillet 1994, qu'une demande peut être étendue ou modifiée, si des conclusions nouvelles, contradictoirement prises, sont fondées sur un fait ou un acte invoqué dans la citation, même si leur qualification juridique est différente.

Par contre, dans l'ancien article 377, alinéa 2, du C.I.R. 1992, la possibilité de soumettre de nouveaux griefs a été limitée en ce sens que ne pouvaient être soumises à la cour d'appel que de nouvelles contestations en droit et non en fait. La nécessité de prévoir, pour le droit procédural fiscal, un régime spécifique dérogeant au droit commun de la procédure a donc aussi été ressentie au niveau fédéral.

B.7.3. Le législateur décrétal, en vue d'obtenir le parallélisme recherché avec les règles du C.I.R. 1992 et animé par le même souci d'une législation claire et cohérente, a pu considérer qu'il était nécessaire d'adopter une règle similaire pour l'imposition régionale concernée. En outre, ce n'est qu'en inscrivant dans le décret la réglementation visée qu'il était en mesure d'indiquer les modalités particulières concernant le prélèvement qu'il avait établi et qui se rattachent à la procédure de réclamation préalable au recours.

L'incidence sur la compétence réservée au législateur pour régler la procédure devant les juridictions est de surcroît marginale, étant donné que le législateur décrétal s'est borné à des adaptations purement terminologiques et n'a en aucune manière porté atteinte au contenu de la réglementation fédérale. La Région flamande n'a pas outrepassé ses compétences en adoptant les dispositions en cause.

B.8. Les deuxième, troisième et quatrième questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Concernant la cinquième question préjudicielle B.9. La cinquième question préjudicielle concerne le fait que la décision par laquelle le fonctionnaire compétent statue sur une réclamation précise les modalités suivant lesquelles cette décision peut être attaquée en justice (article 35quinquiesdecies, § 2, alinéa 3).

La question posée est de savoir si cette disposition viole l'article 146 de la Constitution « en tant qu'[elle] fixe la compétence matérielle et territoriale du tribunal et règle ainsi une matière que l'article 146 de la Constitution a réservée au législateur fédéral, en ce que le fonctionnaire désigné par l'Exécutif se voit accorder le pouvoir de déterminer de quelle manière il peut être esté en justice contre sa décision rendue sur réclamation ».

B.10. Le Conseil des ministres fait valoir que la question préjudicielle est irrecevable, parce que la Cour ne serait pas compétente pour contrôler une disposition directement au regard de l'article 146 de la Constitution.

Cette disposition constitutionnelle réserve au législateur fédéral le soin d'établir des juridictions et de définir leurs compétences. Elle fait dès lors partie des dispositions au regard desquelles la Cour peut opérer un contrôle direct pour vérifier si un législateur a outrepassé sa compétence.

B.11. En tant qu'il a prévu que la décision par laquelle le fonctionnaire compétent statue sur une réclamation doit mentionner les modalités suivant lesquelles cette décision peut être attaquée en justice, le législateur décrétal a seulement réglé la manière dont est communiquée la décision en cause et n'a pas habilité le fonctionnaire compétent à déterminer les modalités suivant lesquelles cette décision pouvait être attaquée en justice. La disposition en cause ne porte dès lors pas atteinte à la compétence du tribunal.

B.12. La cinquième question préjudicielle appelle une réponse négative.

Concernant la sixième question préjudicielle B.13. Dans la sixième question préjudicielle, il est demandé à la Cour si la Région flamande était compétente pour soumettre les intercommunales à la redevance relative à la protection des eaux de surface contre la pollution et, dans l'affirmative, si le principe d'égalité est violé en ce que les intercommunales de la Région de Bruxelles-Capitale et de la Région wallonne ne seraient pas soumises à la même redevance.

B.14. L'article 170, § 2, de la Constitution dispose : « Aucun impôt au profit de la communauté ou de la région ne peut être établi que par un décret ou une règle visée à l'article 134.

La loi détermine, relativement aux impositions visées à l'alinéa 1er, les exceptions dont la nécessité est démontrée. » En vertu de cette disposition, les communautés et les régions disposent d'une compétence fiscale propre, sauf quand la loi a déterminé ou détermine ultérieurement des exceptions dont la nécessité est démontrée.

B.15. Les travaux préparatoires font apparaître que l'article 170, § 2, de la Constitution doit être considéré comme « une sorte de mécanisme de défense [de l'Etat] à l'égard des autres niveaux de pouvoir, de manière à se réserver une matière fiscale propre » (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/4°, p. 4). Des amendements proposant d'établir une liste des matières pouvant faire l'objet d'une imposition par les communautés et les régions ont été rejetés (Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, pp. 2705-2713). Il a été souligné à plusieurs reprises que l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution devait être considéré comme « un mécanisme régulateur. [...] C'est un instrument indispensable. La loi doit être ce mécanisme régulateur et doit pouvoir déterminer quelle matière imposable est réservée à l'Etat. Si on ne le faisait pas, ce serait le chaos et cet imbroglio n'aurait plus aucun rapport avec un Etat fédéral bien organisé ou avec un Etat bien organisé tout court. » (Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, p. 2707; voy. également Ann., Sénat, 1979-1980, séance du 28 juillet 1980, pp. 2650-2651).

Par l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution, le Constituant a dès lors entendu établir la primauté de la loi fiscale sur le décret fiscal et permettre des exceptions à la compétence fiscale des communautés et des régions, laquelle est consacrée par l'alinéa 1er de l'article 170, § 2. Dès lors, le législateur fédéral peut non seulement excepter certaines matières fiscales de la fiscalité propre des communautés et des régions, mais il peut en outre prévoir que cette fiscalité ne s'applique pas à certaines catégories de contribuables. De surcroît, le législateur peut tant interdire la perception d'une imposition régionale a priori que prévoir des exceptions aux impositions régionales déjà établies.

B.16.1. Aux termes de la Constitution, l'exercice de cette compétence est toutefois lié à la condition que la « nécessité » en soit démontrée.

Un amendement visant à ajouter que la loi visée à l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution est une loi adoptée à la majorité spéciale a, certes, été rejeté (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/2°, p.1; Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, p. 2706), mais, au cours des travaux préparatoires, il a été souligné que « la loi qui est visée à l'article 110, § 2, alinéa 2, est une loi organique et [qu'] il ne sera pas facile pour le législateur d'imposer des restrictions aux communautés et aux régions » (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/4°, p. 4). Au cours des travaux préparatoires de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, le ministre a relevé que « le deuxième alinéa, article 110, § 2, de la Constitution permet cependant au législateur national de déterminer des exceptions à cette compétence générale et complète [des communautés et des régions].

Cette possibilité pour le législateur national est néanmoins limitée : il doit pouvoir démontrer la nécessité de ces exceptions. En outre, il faut souligner que les exceptions doivent être interprétées restrictivement selon les règles d'interprétation généralement acceptées » (Doc. parl., Chambre, 1988-1989, n° 635/17, p. 175).

B.16.2. L'article 26 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales dispose : « Sans préjudice des dispositions légales existantes, les intercommunales sont exemptes de toutes contributions au profit de l'Etat ainsi que de toutes impositions établies par les provinces, les communes ou toute autre personne de droit public. » Cette disposition remplace l'article 17 de la loi du 1er mars 1922 relative à l'association de communes dans un but d'utilité publique, en y ajoutant les mots « ou toute autre personne de droit public ».

Il ressort clairement des travaux préparatoires que cet ajout vise aussi les communautés et les régions (Doc. parl., Chambre, 1985-1986, n° 125/11, p.82).

B.16.3. En adoptant l'article 26 de la loi du 22 décembre 1986, le législateur fédéral a fait usage du pouvoir que lui donne l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution pour éviter que le statut favorable qu'il avait accordé aux intercommunales par la loi du 1er mars 1922 ne soit compromis par les impôts dus à d'autres pouvoirs taxateurs. Il a pu considérer, en 1986, que, comme en 1922, la nécessité de maintenir cette exemption était démontrée.

B.16.4. La question préjudicielle porte toutefois sur le point de savoir si l'exemption est applicable aux redevances d'environnement qui constituent l'objet du chapitre IIIbis de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré dans cette loi par le décret flamand du 21 décembre 1990 et remplacé par le décret du 25 juin 1992. Le litige dont est saisi le juge a quo porte en particulier sur les exercices d'imposition 1992, 1994, 1995, 1996 et 1997.

Ceci amène la Cour à examiner si, en adoptant ultérieurement des lois qui traitent de la fiscalité des régions, le législateur fédéral n'a pas lui-même estimé, de manière implicite mais certaine, que, dans des matières déterminées, la nécessité de cette exemption n'était plus démontrée.

B.16.5. La loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat modifie l'intitulé de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « portant application de l'article 110, § 2, alinéa 2, de la Constitution » en « loi relative à la compétence fiscale visée à l'article 110 [actuellement 170], §§ 1er et 2, de la Constitution ».

Elle ajoute un article 2 qui dispose que l'Etat et les communautés ne sont pas autorisés à lever des impôts « en matière d'eau ni de déchets, à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions sur ces matières, à accorder des remises sur ceux-ci ».

Il s'ensuit que, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 16 juillet 1993Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/07/1993 pub. 25/03/2016 numac 2016000195 source service public federal interieur Loi ordinaire visant à achever la structure fédérale de l'Etat. - Coordination officieuse en langue allemande d'extraits fermer, le législateur fédéral, en renonçant à toute compétence fiscale dans ces matières, renonçait implicitement à juger cette exemption nécessaire.

B.16.6. En tant qu'il soumet les intercommunales aux redevances flamandes sur la pollution des eaux pour l'exercice d'imposition 1992, l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 69 du décret du 21 décembre 1990 et remplacé par l'article 44 du décret du 25 juin 1992, viole l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution. En tant qu'il soumet les intercommunales aux redevances flamandes sur la pollution des eaux pour les exercices d'imposition 1994 à 1997, l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, précité, ne viole pas l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution.

B.17. En tant que la question préjudicielle porte sur le principe d'égalité, il convient d'observer qu'une différence de traitement dans des matières où les communautés et les régions disposent de compétences propres est la conséquence possible de politiques distinctes permises par l'autonomie qui leur est accordée par la Constitution ou en vertu de celle-ci. Une telle différence ne peut en soi être jugée contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution.

Cette autonomie serait dépourvue de signification si le seul fait qu'il existe des différences de traitement entre les destinataires de règles s'appliquant à une même matière dans les diverses communautés et régions était jugé contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution.

B.18. Dans la mesure indiquée au B.16.6, la sixième question préjudicielle appelle une réponse affirmative. Pour le surplus, elle appelle une réponse négative.

Concernant la première question préjudicielle B.19. La première question préjudicielle porte sur la circonstance que la protection juridique en matière de redevances flamandes d'environnement concernant la pollution des eaux est assurée en premier lieu par l'administration, et en particulier par le fonctionnaire dirigeant adjoint de la « Vlaamse Milieumaatschappij ».

B.20. Dans la première partie de la question, le juge a quo interprète l'article 35quinquiesdecies, §§ 1er et 2, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 44 du décret du 25 juin 1992 et modifié par l'article 3 du décret du 8 juillet 1996, comme organisant un recours juridictionnel qui s'exerce devant un organe de la « Vlaamse Milieumaatschappij » dont la décision est contestée. Cette disposition créerait une différence de traitement entre la catégorie des justiciables qui introduisent une réclamation en matière de redevances sur la pollution des eaux et la catégorie de ceux qui, à propos d'autres droits politiques, exercent un recours, soit devant une juridiction du pouvoir judiciaire soit devant une juridiction administrative qui n'est pas l'organe de l'administration ou de l'établissement public en cause. Le juge a quo pose dès lors la question de savoir si cet article 35quinquiesdecies, §§ 1er et 2, est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.21. L'article 35quinquiesdecies, §§ 1er et 2, doit cependant s'interpréter comme instituant un recours administratif auprès du fonctionnaire dirigeant adjoint. Dès lors que les décisions du fonctionnaire dirigeant adjoint peuvent être attaquées devant la cour d'appel, il n'est pas discriminatoire, en raison de la spécificité de la matière fiscale, de faire précéder ce recours juridictionnel d'une phase administrative.

Il est vrai que, dans ce cas, les justiciables ne disposent que d'un seul degré de juridiction puisque le pourvoi en cassation qu'ils peuvent exercer contre les arrêts de la cour d'appel n'est pas un recours de pleine juridiction.

Mais leur situation n'est pas différente de celle des justiciables qui, à propos d'autres droits politiques, ne disposent que d'un recours au Conseil d'Etat contre l'acte administratif qui leur fait grief.

B.22. Etant donné que l'article 35quinquiesdecies, §§ 1er et 2, doit être interprété comme instituant un recours administratif, les règles relatives à la récusation des juges auxquelles il est fait référence dans la deuxième partie de la première question préjucidielle ne s'appliquent pas en tant que telles au fonctionnaire dirigeant adjoint.

B.23. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

Concernant la septième question préjudicielle B.24. Enfin, le juge a quo demande si le législateur décrétal a violé le principe d'égalité, d'une part, en ce que les redevances d'environnement en matière de pollution des eaux peuvent être déduites du revenu imposable, à titre de charge professionnelle, lorsqu'elles sont payées par un contribuable soumis à l'impôt des sociétés, alors que ce n'est pas le cas lorsque l'intercommunale est soumise à l'impôt des personnes morales, et, d'autre part, en ce que les intercommunales, contrairement aux communes, aux provinces et aux autres administrations publiques, ne pourraient pas bénéficier « des exonérations prévues par le législateur fédéral ».

B.25. La différence de traitement existant entre les contribuables à l'impôt des sociétés et les contribuables à l'impôt des personnes morales pour ce qui concerne la déductibilité des redevances d'environnement ne résulte pas des dispositions présentement en cause.

B.26. Pour le surplus, la question préjudicielle manque en fait, dès lors qu'il n'apparaît pas que les communes, les provinces et les autres administrations publiques seraient exonérées des redevances flamandes d'environnement et dès lors que le législateur fédéral n'est pas compétent pour prévoir de telles exonérations.

B.27. La septième question préjudicielle n'appelle pas de réponse.

B.28. Selon la s.c. ISVAG, une discrimination réside enfin encore dans le fait qu'il n'est pas prévu d'exemption pour les intercommunales qui consomment de l'eau en vue de l'amélioration de l'environnement, alors que les stations d'épuration de la V.M.M. échappent à la redevance. La V.M.M. soulève, pour sa part, la question de savoir si le principe d'égalité n'est pas violé en ce que les intercommunales étaient exemptées de la redevance en cause antérieurement au 30 juillet 1993.

B.29. Ces questions n'ont pas été posées par le juge a quo. Les parties ne peuvent modifier ou étendre la portée des questions préjudicielles.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : 1. En tant qu'il soumet les intercommunales aux redevances flamandes sur la pollution des eaux pour l'exercice d'imposition 1992, l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 69 du décret du 21 décembre 1990 et remplacé par l'article 44 du décret du 25 juin 1992, viole l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution. En tant qu'il soumet les intercommunales aux redevances flamandes sur la pollution des eaux pour les exercices d'imposition 1994 à 1997, l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, précité, ne viole pas l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution.

La même disposition ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution. 2. L'article 35quinquiesdecies, § 3, alinéas 1er et 2, et § 4, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 5 du décret du 6 juillet 1994 contenant diverses mesures d'accompagnement de l'ajustement du budget 1994, ne viole pas les règles déterminant les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions.3. L'article 35quinquiesdecies, § 2, alinéa 3, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 44 du décret du 25 juin 1992 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1992, tel qu'il était applicable avant son remplacement par l'article 12 du décret du 22 décembre 2000 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 2001, ne viole pas les règles qui déterminent les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions.4. L'article 35quinquiesdecies, §§ 1er et 2, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, inséré par l'article 44 du décret du 25 juin 1992 et modifié par l'article 3 du décret du 8 juillet 1996, et tel qu'il était applicable avant son remplacement par l'article 12 du décret du 22 décembre 2000 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 2001, interprété en ce sens qu'il organise un recours administratif devant le fonctionnaire dirigeant adjoint, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.5. La septième question préjudicielle n'appelle pas de réponse. Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 8 mai 2002.

Le greffier, Le président, L. Potoms A. Arts