Extrait de l'arrêt n° 31/2002 du 30 janvier 2002 Numéro du rôle : 2035 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 3 de la loi électorale communale du 4 août 1932 et aux articles 18 et 142 du Code électoral, posées par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Honnelles.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et A. Arts, et des juges L. François, M. Bossuyt, E. De Groot, J.-P. Snappe et E. Derycke, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles Par décision du 28 septembre 2000 en cause de la commune de Honnelles, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 2 octobre 2000, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Honnelles a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 3 de la loi électorale communale du 4 août 1932 et les articles 18 et 142 du Code électoral du 12 août 1928 interprétés dans le sens que les citoyens non belges de l'Union ayant la qualité d'électeurs pour la Commune ne pourraient être repris sur la liste électorale et prendre part au vote dès lors que la liste des électeurs ne reprendrait pas leurs noms et qu'une réclamation n'aurait pas été introduite jusqu'au douzième jour précédant celui de l'élection violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 191 de la Constitution de même que ces dispositions combinées avec l'article 19 du Traité des Communautés européennes et avec la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité, modifiée par la directive 96/30/CE du 13 mai 1996 et avec l'article 25, b, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques fait à New York, approuvé par la loi du 15 mai 1981, dans la mesure où ne pourraient prendre part au vote des citoyens de l'Union ayant incontestablement la qualité d'électeurs ? » « 2. L'article 3 de la loi électorale communale du 4 août 1932 interprété dans le sens que des ressortissants des autres Etats membres de l'Union européenne respectant les conditions prescrites par cette disposition ne pourraient être repris sur la liste des électeurs ni disposer du droit de vote si le Collège n'a pas délibéré le 1er août sur leur inscription sur la liste des électeurs, alors que la qualité d'électeur d'un Belge découle uniquement des conditions prescrites par la loi viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 191 de la Constitution de même que ces dispositions combinées avec l'article 19 du Traité des Communautés européennes, la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité modifiée par la directive 96/30/CE du 13 mai 1996 et avec l'article 25, b, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, fait à New York, approuvé par la loi du 15 mai 1981 ? » (...) IV. En droit (...) Quant à la recevabilité des interventions B.1. Les intervenants Pépin et autres contestent la recevabilité de l'intervention de la commune de Honnelles, laquelle cumulerait, selon eux, les qualités de juridiction a quo et de partie intervenante.

La décision a quo a été rendue par le collège des bourgmestre et échevins, agissant en tant qu'organe investi d'un pouvoir juridictionnel, alors que l'intervention contestée est celle d'une autorité administrative, à savoir la commune elle-même. L'exception d'irrecevabilité est rejetée.

Quant au fond B.2.1. L'article 3 de la loi électorale communale du 4 août 1932 dispose : « § 1er. Le 1er août de l'année durant laquelle le renouvellement ordinaire des conseils communaux a lieu, le collège des bourgmestre et échevins dresse une liste des électeurs communaux.

Sur cette liste sont repris : 1. les personnes qui, à la date mentionnée, sont inscrites au registre de population de la commune et satisfont aux autres conditions de l'électorat visées aux articles 1er, § 1er, et 1erbis;2. les électeurs communaux qui, entre le 1er août et la date des élections, atteindront l'âge de dix-huit ans;3. les personnes dont la suspension des droits électoraux prendra fin avant la date des élections. Pour chaque personne satisfaisant aux conditions de l'électorat, la liste des électeurs mentionne le nom, les prénoms, la date de naissance, le sexe et la résidence principale. Pour les électeurs qui ont été agréés en cette qualité en vertu de l'article 1erbis, la liste des électeurs mentionne leur nationalité. En outre, la lettre « C » figure en regard de leur nom. La liste est établie selon une numérotation continue, le cas échéant par section de la commune, soit dans l'ordre géographique en fonction des rues. § 2. Les articles 13, 16 et 18 à 39 du Code électoral sont applicables, sous réserve, aux articles 18 et 19, de remplacer la référence à l'article 10, § 2, dudit Code, par une référence au § 1er, alinéa 3, du présent article. » B.2.2. Les articles 18 et 142 du Code électoral disposent : «

Art. 18.A partir de la date à laquelle la liste des électeurs doit être arrêtée, toute personne indûment inscrite, omise ou rayée de la liste des électeurs, ou pour laquelle cette liste indique inexactement les mentions prescrites à l'article 10, § 2, peut introduire une réclamation devant le collège des bourgmestre et échevins jusqu'au douzième jour précédant celui de l'élection. » «

Art. 142.Les électeurs sont admis au vote de 8 heures à 13 heures.

Lorsque les élections pour la Chambre et le Sénat ont lieu en même temps que celles organisées en vue du renouvellement d'autres assemblées, le Roi peut retarder l'heure de fermeture des bureaux de vote.

Toutefois, tout électeur se trouvant avant 13 heures ou avant l'heure déterminée par le Roi conformément à l'alinéa 1er dans le local est encore admis à voter.

A mesure que les électeurs se présentent, munis de leur lettre de convocation et de leur carte d'identité, le secrétaire pointe leur nom sur la liste d'appel; le président, ou un assesseur qu'il désigne, agit de même sur une autre liste des électeurs de la section, après vérification de la concordance des énonciations de la liste avec les mentions de la lettre de convocation et de la carte d'identité. Les noms des électeurs non inscrits sur la liste électorale de la section, mais admis au vote par le bureau, sont inscrits sur l'une et l'autre liste.

L'électeur qui n'est pas muni de sa lettre de convocation peut être admis au vote si son identité et sa qualité sont reconnues par le bureau.

Les présidents, secrétaires, témoins et témoins suppléants votent dans la section où ils remplissent leur mandat.

A défaut d'inscription sur la liste remise au président, nul n'est admis à prendre part au scrutin s'il ne produit soit une décision du collège des bourgmestre et échevins ou un extrait d'un arrêt de la cour d'appel ordonnant son inscription, soit une attestation du collège des bourgmestre et échevins certifiant que l'intéressé possède la qualité d'électeur.

Malgré l'inscription sur la liste, le bureau ne peut admettre au vote ceux dont le collège des bourgmestre et échevins ou la cour d'appel a prononcé la radiation par une décision ou un arrêt dont un extrait est produit; ceux qui tombent sous l'application d'une des dispositions des articles 6 et 7 et dont l'incapacité est établie par une pièce dont la loi prévoit la délivrance; ceux à l'égard desquels il serait justifié soit par documents, soit par leur aveu, qu'ils n'ont point, au jour de l'élection, l'âge requis pour voter ou qu'ils ont déjà voté le même jour dans une autre section ou dans une autre commune. » B.2.3. L'article 19 du Traité instituant la Communauté européenne (ancien article 8 B du Traité C.E.) dispose : « Tout citoyen de l'Union résidant dans un Etat membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membres où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités arrêtées par le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un Etat membre le justifient. » B.2.4. Les articles 3, 7, 8 et 10 de la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité disposent : « Article 3 Toute personne qui, au jour de référence : a) est citoyen de l'Union au sens de l'article 8 paragraphe 1 deuxième alinéa du traité et b) sans en avoir la nationalité, réunit, par ailleurs, les conditions auxquelles la législation de l'Etat membre de résidence subordonne le droit de vote et d'éligibilité de ses ressortissants a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans cet Etat membre, conformément aux dispositions de la présente directive.» « Article 7 1. L'électeur visé à l'article 3 exerce son droit de vote dans l'Etat membre de résidence s'il en a manifesté la volonté.2. Si le vote est obligatoire dans l'Etat membre de résidence, cette obligation est également applicable aux électeurs visés à l'article 3 qui s'y sont inscrits sur la liste électorale.3. Les Etats membres dans lesquels le vote n'est pas obligatoire peuvent prévoir une inscription d'office sur la liste électorale des électeurs visés à l'article 3.» « Article 8 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour permettre à l'électeur visé à l'article 3 d'être inscrit sur la liste électorale en temps utile avant le scrutin.2. Pour être inscrit sur la liste électorale, l'électeur visé à l'article 3 doit apporter les mêmes preuves qu'un électeur national. En outre, l'Etat membre de résidence peut exiger que l'électeur visé à l'article 3 présente un document d'identité en cours de validité ainsi qu'une déclaration formelle précisant sa nationalité et ses adresses dans l'Etat membre de résidence. 3. L'électeur visé à l'article 3 figurant sur une liste électorale y reste inscrit, dans les mêmes conditions que l'électeur national, jusqu'à sa radiation d'office, parce qu'il ne réunit plus les conditions pour voter. Les électeurs qui ont été inscrits sur une liste électorale à leur demande peuvent également être radiés de cette liste à leur demande.

En cas de déplacement de sa résidence vers une autre collectivité locale de base du même Etat membre, cet électeur est inscrit sur la liste électorale de cette collectivité dans les mêmes conditions qu'un électeur national. » « Article 10 1. L'Etat membre de résidence informe en temps utile l'intéressé de la suite réservée à sa demande d'inscription sur la liste électorale ou de la décision concernant la recevabilité de sa candidature.2. En cas de non-inscription sur la liste électorale, de refus de la demande d'inscription sur la liste électorale ou de rejet de sa candidature, l'intéressé peut introduire les recours que la législation de l'Etat membre de résidence prévoit, dans des cas semblables, pour les électeurs et les éligibles nationaux.» B.2.5. Selon son préambule, cette directive constitue une application du principe d'égalité et de non-discrimination et, compte tenu du principe de proportionnalité, ne doit pas avoir un contenu excédant en la matière ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif de l'article 19 du Traité précité.

Elle fait référence au droit de l'Etat membre en ce qui concerne le registre des électeurs, le jour de référence pris en compte pour reconnaître la qualité d'électeur (article 2, sous e) et f) ), les conditions auxquelles le droit de vote est reconnu (article 3, sous b) ), les incompatibilités (article 6, paragraphe 1) et les preuves devant être fournies par les intéressés (articles 8, paragraphe 2, et 9, paragraphe 1).

Quant à la première question préjudicielle B.3.1. La Cour est interrogée sur la question de savoir si l'article 3 de la loi électorale communale et les articles 18 et 142 du Code électoral traitent les citoyens non belges de l'Union résidant en Belgique de manière discriminatoire en ce qu'ils ne pourraient prendre part à l'élection en cause lorsqu'ils ne figurent pas sur la liste des électeurs et que la réclamation prévue à l'article 18 précité n'a pas été introduite avant le douzième jour précédant celui de l'élection.

B.3.2. La question n'indique pas vis-à-vis de quelle autre catégorie de personnes qui leur seraient comparables les intéressés feraient l'objet d'une différence de traitement. La motivation ne permet pas non plus de le déterminer puisqu'en énonçant « que la question se pose dès lors de savoir si l'article 18 du Code électoral, interprété dans le sens qu'un citoyen qui jouit incontestablement de la qualité d'électeur ne pourrait être inscrit sur la liste électorale et dès lors prendre part au vote dès lors qu'une réclamation n'aurait pas été reçue au douzième jour précédant celui de l'élection violerait les articles 10 et 11 de la Constitution », elle ne se réfère pas aux ressortissants de l'Union européenne mais semble comparer les personnes introduisant une réclamation relative à l'inscription sur la liste des électeurs suivant que cette réclamation est introduite jusqu'au douzième jour précédant celui de l'élection ou plus tard.

B.3.3. Si, sur la base des faits de l'espèce, la question est entendue comme portant sur une différence entre ressortissants belges et ressortissants d'autres Etats membres de l'Union européenne, la Cour constate que l'exigence de délai en cause s'applique à chacune de ces deux catégories.

Il est vrai que l'article 3 de la directive 94/80/CE précitée garantit le droit de vote à toute personne qui, au jour de référence, est citoyen de l'Union et réunit par ailleurs, sans en avoir la nationalité, les conditions auxquelles la loi de l'Etat subordonne le droit de vote de ses ressortissants; mais il reste que, en prévoyant que les intéressés peuvent introduire, contre les décisions relatives aux demandes d'inscription sur la liste électorale, « le recours que la législation de l'Etat membre de résidence prévoit, dans des cas semblables, pour les électeurs nationaux », l'article 10 de la directive suppose que l'exercice de ces recours soit conforme aux conditions fixées par la législation de l'Etat membre.

En l'espèce, compte tenu de l'importance des dispositions matérielles requises par l'organisation d'élections ainsi que du caractère obligatoire du vote pour les ressortissants de l'Union européenne qui ont acquis la qualité d'électeur (article 1erbis, § 1er, de la loi en cause) comme pour les électeurs belges, la nécessité d'une mention sur la liste électorale et le délai de douze jours prévu par l'article 18 en cause ne constituent pas une exigence déraisonnable.

Sur la deuxième question préjudicielle B.4.1. La Cour est interrogée sur la question de savoir si l'article 3 de la loi électorale communale traite les citoyens non belges de l'Union résidant en Belgique de manière discriminatoire s'il est interprété comme requérant que le collège des bourgmestre et échevins délibère le 1er août précédant l'élection sur leur inscription sur la liste des électeurs alors qu'une telle exigence n'existerait pas pour les électeurs belges.

La différence de traitement impliquée par une telle interprétation de la disposition en cause serait à l'évidence, au regard des exigences de la directive 94/80/CE précitée, discriminatoire. La disposition en cause doit cependant faire l'objet d'une autre interprétation.

B.4.2. Certes, compris dans son sens littéral, l'article 3, § 1er, de la loi électorale communale impose au collège des bourgmestre et échevins de dresser matériellement, le 1er août de l'année considérée, la liste des électeurs communaux, c'est-à-dire de prendre formellement la décision administrative consistant à arrêter cette liste, dûment libellée. Il est vrai que le collège ne peut dresser cette liste plus tôt, puisqu'il ne peut ajouter à la liste des électeurs inscrits dans la commune que les personnes qui atteindront l'âge de la majorité entre le 1er août de l'année considérée et la date des élections (article 3, § 1er, 2°, de la loi).

Il n'en résulte cependant pas que le collège ne pourrait arrêter formellement après le 1er août de l'année considérée la liste des électeurs communaux, et donc de tous ces électeurs, ressortissants belges ou communautaires satisfaisant aux conditions générales à la date du 1er août.

Une interprétation fondée sur la supposition que le législateur est raisonnable permet en effet de considérer que si la situation des électeurs à prendre en considération est celle qui existe le 1er août, en ce compris celle qui résulte de la réalisation d'une condition acquise au plus tard ce même 1er août, l'établissement de la liste doit être matériellement effectué le plus tôt possible après cette date, et peut donc l'être à une date rapprochée. Il n'est en effet pas vraisemblable que le législateur ait pensé que le collège serait en mesure d'arrêter, avant le 1er août à 24 heures de l'année considérée, une liste dont l'établissement doit prendre en compte des éléments acquis le cas échéant la veille (voire le jour même, s'agissant de l'inscription au registre de la population des ressortissants belges).

Il convient donc d'interpréter l'article 3 de la loi électorale communale comme imposant que la liste des électeurs soit établie par le collège des bourgmestre et échevins en fonction des éléments existant au plus tard le 1er août de l'année considérée, mais que la constatation de la réunion de ces éléments et, par conséquent, la décision arrêtant la liste interviennent sans désemparer, dans un bref délai suivant le 1er août.

Ainsi interprétée, la règle permet au collège de prendre en considération, dans un bref délai suivant le 1er août, les demandes d'inscription des ressortissants communautaires régulièrement introduites jusqu'au 31 juillet de l'année durant laquelle le renouvellement ordinaire des conseils communaux a lieu; elle ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, le cas échéant combinés avec les règles de droit international et de droit communautaire visées dans la question préjudicielle.

B.5. Les dispositions de droit européen ne faisant l'objet, en l'espèce, d'aucun problème d'interprétation, il n'y a pas lieu d'interroger à leur sujet la Cour de justice des Communautés européennes.

B.6. Les questions préjudicielles invitent également la Cour à exercer un contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 25, b, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

La lecture combinée des articles 10 et 11 de la Constitution et de la disposition conventionnelle précitée ne conduit pas, en l'espèce, à une autre conclusion.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article 3 de la loi électorale communale du 4 août 1932 et les articles 18 et 142 du Code électoral ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 191 de la Constitution, avec l'article 19 du Traité instituant la Communauté européenne, avec la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité et avec l'article 25, b, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques fait à New York, approuvé par la loi du 15 mai 1981, s'ils sont interprétés dans le sens que les citoyens non belges de l'Union ayant la qualité d'électeurs pour la commune ne pourraient être repris sur la liste électorale et prendre part au vote dès lors que la liste des électeurs ne reprendrait pas leurs noms et qu'une réclamation n'aurait pas été introduite jusqu'au douzième jour précédant celui de l'élection. - L'article 3 de la loi électorale communale du 4 août 1932, interprété dans le sens que des ressortissants des autres Etats membres de l'Union européenne respectant les conditions prescrites par cette disposition peuvent être repris sur la liste des électeurs et disposer du droit de vote si le collège a délibéré à une date suivant de peu celle du 1er août sur leur inscription sur la liste des électeurs, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l'article 191 de la Constitution, avec l'article 19 du Traité instituant la Communauté européenne, avec la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité et avec l'article 25, b, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques fait à New York, approuvé par la loi du 15 mai 1981.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 30 janvier 2002.

Le greffier, Le président, P.-Y. Dutilleux M. Melchior