COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 102/2000 du 11 octobre 2000 Numéro du rôle : 1731 En cause : les questions préjudicielles relatives à l'article 97 de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, posées par le Tribunal du travail de Verviers.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et G. De Baets, et des juges H. Boel, L. François, J. Delruelle, A. Arts et M. Bossuyt, assistée du greffier L. Potoms, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles Par jugement du 28 juin 1999 en cause de l'Union nationale des mutualités socialistes contre J. Bradfer, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 7 juillet 1999, le Tribunal du travail de Verviers a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. La loi du 9 août 1963, en son article 97 (actuellement, article 164 de la loi relative à l'assurance obligatoire des soins de santé et de l'invalidité, coordonnée par arrêté royal du 14 juillet 1994), viole-t-elle les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe général de droit de la proportionnalité et combinés avec l'article 6 de la Convention internationale du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en ce que le dispensateur de soins se trouve ici privé d'une sanction modulable par l'administration ou par le juge, conformément aux principes et aux coutumes de la personnalisation des peines en droit non privé ? 2. La loi du 9 août 1963, en son article 97 (actuellement, article 164 de la loi relative à l'assurance obligatoire des soins de santé et de l'invalidité, coordonnée par arrêté royal du 14 juillet 1994), viole-t-elle les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe général de droit de la proportionnalité et combinés avec l'article 6 de la Convention internationale du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en ce que les établissements de soins qui auraient bénéficié d'une intervention directe de l'assurance soins de santé de l'AMI à raison des prestations litigieuses, se verraient, le cas échéant, infliger une privation de biens, alors qu'ils n'auraient ni contribué, ni participé au manquement infractionnel sanctionné ? » IV.En droit Quant à la recevabilité de l'intervention de l'Association intercommunale d'oeuvres médico-sociales de la région de Marche-en-Famenne (A.I.O.M.S.) B.1.1. Le Conseil des ministres émet des réserves sur la recevabilité de l'intervention de l'A.I.O.M.S., la décision de l'organe compétent relative à cette intervention et les statuts de l'association n'ayant pas été produits.

B.1.2. La décision précitée était jointe au mémoire en intervention et les statuts de l'association ont été communiqués à la Cour le 9 mars 2000.

B.1.3. Le Conseil des ministres estime aussi que l'association ne justifie pas de l'intérêt requis pour l'intervention en ce qui concerne la première question préjudicielle et que, si elle est effectivement concernée par la seconde question, celle-ci n'est pas recevable car elle porte sur un litige inexistant.

B.1.4. Le litige pendant devant le juge a quo a été porté devant lui par l'Union nationale des mutualités socialistes (U.N.M.S.), qui souhaite obtenir le remboursement de sommes qu'elle a octroyées pour des soins dispensés par le médecin qu'elle assigne et qui, lorsqu'il a dispensé ces soins, n'était pas habilité à le faire et exerçait son activité, au moins en partie, dans des établissements appartenant à l'association et gérés par elle.

En ce qu'elle porte sur l'obligation de remboursement imposée aux prestataires de soins par la disposition en cause, la première question préjudicielle est étrangère à la situation de l'association intercommunale.

En ce qu'elle porte sur l'obligation de remboursement imposée aux établissements de soins par la même disposition, la seconde question préjudicielle porte directement sur la situation de l'association gérant les établissements précités.

La circonstance que cette association n'est pas partie au litige devant le juge du fond et que le juge pose cette question « par prudence [ . ], l'U.N.M.S. se [réservant] de poursuivre ces [établissements] en les appelant à la présente cause en vue de leur condamnation pour partie de la récupération présentement litigieuse » (jugement a quo, p. 13) ne suffit pas à établir que l'intervenante ne justifierait pas de l'intérêt requis.

B.1.5. L'intervention de l'A.I.O.M.S. est recevable en ce qui concerne la seconde question préjudicielle.

Quant au fond B.2.1. L'article 97 de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, tel qu'il était rédigé à l'époque des faits pris en compte dans le litige à l'occasion duquel la Cour est interrogée, disposait : « Sous réserve des dispositions de l'alinéa 2 du présent article, celui qui, par suite d'erreur ou de fraude, a reçu indûment des prestations de l'assurance soins de santé, de l'assurance-indemnités ou de l'assurance-maternité, est tenu d'en rembourser la valeur à l'organisme assureur qui les a octroyées. Toutefois, la valeur des prestations octroyées indûment à un bénéficiaire est remboursée par celui qui a dispensé ou attesté avoir dispensé les soins lorsque le caractère indu des prestations résulte de ce qu'il ne possédait pas la qualité requise pour les dispenser ou ne s'était pas conformé par suite d'erreur ou de fraude, aux dispositions légales ou réglementaires dont le respect lui incombe; si toutefois les honoraires relatifs aux prestations octroyées indûment n'ont pas été payés, le donneur de soins et le bénéficiaire qui a reçu les soins sont solidairement responsables du remboursement des prestations octroyées indûment. Les prestations mentionnées sur les attestations, les factures ou les supports magnétiques qui ne sont pas introduites ou corrigées selon les modalités fixées en cette matière par le Roi ou par règlement, sont considérées comme des prestations octroyées indûment et doivent dès lors être remboursées par le dispensateur de soins, le service ou l'établissement concerné.

En régime de tiers payant, les prestations de l'assurance soins de santé payées indûment sont remboursées par le donneur de soins ou par la personne physique ou morale qui les a perçues pour son propre compte, sauf si le caractère indu des prestations résulte de ce que, à l'insu des personnes précitées, celui qui a reçu les soins n'avait pas la qualité de bénéficiaire ou ne s'était pas conformé aux dispositions légales ou réglementaires. Dans ces derniers cas, les prestations sont remboursées par la personne qui a reçu les soins.

Toutes les récupérations de paiements indus découlant du présent article peuvent être introduites selon la procédure prévue à l'article 704, alinéa 1er, du Code judiciaire.

Toutes les prestations payées indûment sont inscrites à un compte spécial. Ces prestations sont récupérées par l'organisme assureur qui les a accordées, dans les délais fixés par le Roi et par toutes voies de droit y compris la voie judiciaire.

Toutefois, le Roi peut dispenser l'organisme assureur de récupérer certains montants de minime importance selon les modalités et dans les limites qu'Il détermine.

S'il est constaté par le Service du contrôle administratif soit qu'un paiement indu a été effectué, soit qu'une prestation doit être payée ou complétée, l'organisme assureur peut, dans les deux mois qui suivent la notification prévue à l'article 94, porter le litige éventuel devant le tribunal du travail.

Le Roi peut, dans certains cas d'affiliation ou d'inscription en une qualité erronée, dispenser le bénéficiaire des prestations indues d'en rembourser la valeur. Dans ce cas, Il peut également prévoir le non-remboursement des cotisations perçues indûment.

Cette disposition n'est pas applicable si l'affiliation ou l'inscription en une qualité erronée résulte de manoeuvres frauduleuses. » B.2.2. Il ressort de la première question préjudicielle et de la motivation du jugement a quo que le problème est de savoir si l'article 97 précité, alinéa 1er, deuxième phrase, traite de manière discriminatoire les dispensateurs de soins qu'il vise, auxquels une privation de biens, représentant la valeur de prestations octroyées indûment à un bénéficiaire, serait imposée lorsque le caractère indu de cet octroi résulte de ce qu'ils n'auraient pas qualité pour dispenser ces soins ou lorsqu'ils auraient commis une fraude ou une erreur, alors qu'aux autres justiciables l'administration et le juge peuvent imposer des sanctions « modulable[s] [ . ], conformément aux principes et aux coutumes de la personnalisation des peines en droit non privé ».

Il appert de l'ensemble de l'affaire telle qu'elle est présentée à la Cour que le paiement des prestations par l'organisme assureur n'est pas en cause comme tel, de même que la question de savoir si l'indication, par rapport à la nomenclature, des prestations médicales effectuées était erronée. La Cour limite dès lors son examen à la comparaison indiquée.

B.2.3. Les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination n'excluent pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.3.1. La loi du 9 août 1963 prévoit qu'en principe, la récupération, par l'organisme assureur, des sommes qui ont été octroyées indûment, à la suite d'une erreur ou d'une fraude, se fait à charge de la personne, appelée « bénéficiaire », qui a perçu le remboursement des soins qui lui ont été prodigués et qu'elle a payés (article 97, alinéa 1er, première phrase) ou, dans le régime dit du tiers payant, à charge du donneur de soins ou de la personne physique ou morale qui a perçu pour son propre compte les sommes précitées (du moins lorsque la personne qui a reçu les soins a la qualité de bénéficiaire, conformément aux dispositions légales et réglementaires applicables) (article 97, alinéa 2).

B.3.2. Cette règle s'inspire, en ce qui concerne les relations de l'organisme assureur avec celui qui en a reçu une somme indûment payée, du principe général figurant à l'article 1376 du Code civil : « Celui qui reçoit par erreur ou sciemment ce qui ne lui est pas dû, s'oblige à le restituer à celui de qui il l'a indûment reçu ». Comme l'indiquait le Conseil d'Etat dans son avis précédant la loi du 9 août 1963 (Doc. parl., Chambre, 1962-1963, n° 527/1, p. 56), il en résulte une action purement civile : « le remboursement de prestations indues n'est pas une sanction administrative ni une sanction pénale »; la nature de cette action n'est pas modifiée du fait que l'organisme assureur est tenu de l'intenter.

B.4.1. En revanche, ne participe pas du mécanisme de la répétition de l'indu, la disposition figurant à l'article 97, alinéa 1er, deuxième phrase, en vertu de laquelle, en dehors du régime du tiers payant - donc lorsque l'organisme assureur a remboursé un assuré social qui a payé lui-même les honoraires réclamés par le dispensateur de soins -, la valeur des « prestations » octroyées indûment à un bénéficiaire doit être remboursée par le dispensateur de soins lorsque le caractère indu des « prestations » résulte de ce qu'il ne possédait pas les qualités requises pour les dispenser ou ne s'était pas conformé, par suite d'erreur ou de fraude, aux dispositions légales et réglementaires. En effet, la récupération de sommes versées au bénéficiaire se fait à charge, non de celui-ci, mais du dispensateur de soins.

Cette disposition, issue de la modification de l'article 97 par la loi du 7 juillet 1976, résulte de ce que le législateur a admis le point de vue des organismes assureurs (jusque-là tenus de réclamer le remboursement au bénéficiaire même s'il ne portait aucune responsabilité en la matière), qui « estimaient qu'il faudrait pouvoir comme en système [de] tiers payant exiger le remboursement par le prestataire fautif ou négligent et que les sommes qui s'avèrent irrécouvrables ne viennent pas alourdir leurs frais d'administration » (Doc. parl., Chambre, 1975-1976, n° 877/1, p. 3).

B.4.2. En visant à « mettre le remboursement à la charge de celui qui a commis l'erreur ou la fraude » (Doc. parl., Sénat, 1975-1976, n° 901-2, p. 5), la disposition en cause précise la responsabilité de celui dont le comportement (fraude ou erreur) a conduit à ce que ce paiement soit indu. Une telle disposition ne s'écarte pas fondamentalement du droit commun. Ou bien c'est l'auteur même de ce comportement - le dispensateur de soins - qui a reçu le paiement indu, et son obligation de rembourser se justifie alors par le mécanisme de droit commun de la répétition de l'indu; ou bien c'est le bénéficiaire de soins qui a reçu des sommes dont le paiement est indu par le fait que le dispensateur de ces soins a agi sans avoir la qualité requise ou ne s'est pas conformé aux dispositions réglementaires dont le respect lui incombe, et dans ce cas l'organisme assureur (fondé à réclamer les sommes indûment « remboursées » par lui, au dispensateur de soins dont l'intervention a entraîné ce remboursement alors que ce dispensateur ne remplissait pas les conditions auxquelles la loi le subordonne) dispose d'une action directe combinant une répétition d'indu et un régime spécial de responsabilité civile. La rigueur du système, lorsque le manquement ne constitue pas une faute grave, ne suffit pas pour qu'il doive être qualifié de répressif. Le droit commun entraîne lui aussi des conséquences sévères pour celui qui a reçu un paiement dont il ignorait le caractère indu ou qui a eu le malheur de causer par sa faute légère un dommage important. Quant aux conditions que le dispensateur de soins doit remplir pour que des frais soient couverts par l'assurance, elles procèdent non pas d'un souci répressif, mais (à condition qu'elles soient pertinentes, ce qui n'est pas en cause en l'espèce) de la nécessité de protéger l'assurance maladie-invalidité, c'est-à-dire les deniers publics, contre ceux qui pourraient l'obérer par leur négligence ou par des abus, au moyen d'un système de contrôle qui ne peut être efficace sans une certaine rigidité. La disposition en cause permet de garantir, comme l'indique le Conseil des ministres, la récupération des prestations indûment octroyées.

B.5. La première question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.6.1. Selon la seconde question préjudicielle et selon la motivation du jugement a quo, la disposition en cause créerait une différence de traitement entre « les établissements de soins qui auraient bénéficié d'une intervention directe de l'assurance » et les autres justiciables, seuls les premiers pouvant se voir infliger ce que le juge dénomme une privation de biens alors même qu'ils seraient étrangers aux comportements ayant conduit aux paiements indus visés par la disposition en cause.

Les termes utilisés par la question ne permettent pas de déterminer si le juge se situe dans l'hypothèse du régime du tiers payant (article 97, alinéa 2) ou en dehors de celle-ci (article 97, alinéa 1er).

B.6.2. Lorsque la personne à qui est réclamé le remboursement des interventions de l'assurance est celle qui a reçu ces prestations - tel, dans le régime de tiers payant, un établissement de soins -, la mesure en cause s'analyse, pour les raisons exposées sub B.3.1 et B.3.2, en une répétition d'indu qui résiste au contrôle de constitutionnalité.

B.6.3. La seconde question préjudicielle appelle une réponse négative.

B.7. En ce qui concerne enfin la référence faite, par les deux questions préjudicielles, à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, la Cour constate que les parties n'en tirent aucun argument distinct de ceux qu'elles tirent des dispositions constitutionnelles qu'elles invoquent. Par ailleurs, le contrôle de proportionnalité fait partie de la vérification de la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution (voy. B.2.3).

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : L'article 97, alinéa 1er, de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, dans la rédaction qui lui avait été donnée par la loi du 27 juin 1969, 1. ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, considérés isolément ou combinés avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'il prévoit que la valeur des prestations octroyées indûment à un bénéficiaire est remboursée par celui qui a dispensé ou attesté avoir dispensé les soins lorsqu'il a été constaté que le caractère indu des prestations résulte de ce qu'il ne possédait pas la qualité requise pour les dispenser ou ne s'était pas conformé par suite d'erreur ou de fraude, aux dispositions légales ou réglementaires dont le respect lui incombe;2. ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, considérés isolément ou combinés avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, en ce qu'il permet, dans les conditions qu'il prévoit, la récupération auprès des établissements de soins, des prestations de l'assurance payées indûment. Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 11 octobre 2000.

Le greffier, L. Potoms.

Le président, M. Melchior.