30 JANUARI 2025. - Omzendbrief CP 4bis inzake het genegotieerd beheer van de openbare ruimte bij gebeurtenissen die de openbare orde aanbelangen

Aan de Dames en Heren Provinciegouverneurs, Aan Mevrouw de Hoge Ambtenaar belast met de uitoefening van bevoegdheden van de Brusselse Agglomeratie, Aan de Dames en Heren Burgemeesters, Aan de Dames en Heren Voorzitters van de Politiecolleges, Aan de Dames en Heren Korpschefs van de Lokale Politie, Aan de Heer Commissaris-generaal van de Federale Politie, Aan de Heer Inspecteur-generaal van de Algemene inspectie van de Federale Politie en van de Lokale Politie, Aan Mevrouw de Voorzitster van het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten, Ter informatie: Aan de Heer Directeur-generaal van de Algemene Directie Veiligheid en Preventie, Aan de Heer Voorzitter van de Vaste Commissie van de Lokale Politie, Aan de Heer Voorzitter van de Federale Politieraad, Aan de Heer Voorzitter van de Raad van Burgemeesters, Aan de Dames en Heren Arrondissementscommissarissen, Aan de Heer Voorzitter van het College van procureurs-generaal, Aan de Heer Voorzitter van het Controleorgaan op de politionele informatie, Mevrouw, Mijnheer de Gouverneur, Mevrouw de Hoge Ambtenaar, Mevrouw, Mijnheer de Burgemeester, Mevrouw, Mijnheer de Voorzitter, Mevrouw, Mijnheer de Korpschef, Mijnheer de Commissaris-generaal, Mijnheer de Inspecteur-generaal, Mevrouw de Voorzitster, Dames, Heren, 1. Inleiding Deze omzendbrief is een aan de actualiteit aangepaste versie van de CP 4 van 11 mei 2011 1 .Sinds het verschijnen van deze omzendbrief is de realiteit waarmee de geïntegreerde politie wordt geconfronteerd bij de uitoefening van haar opdrachten van algemene bestuurlijke politie, en specifiek bij het beheer van gebeurtenissen in de openbare ruimte, sterk geëvolueerd. Sinds een aantal jaren is er een merkbare evolutie in de manier waarop deze evenementen door organisatoren en deelnemers worden voorbereid, georganiseerd en beleefd, een fenomeen dat de naam New Ways of Protesting (NWoP) kreeg.

De beweegredenen om de CP 4 van 11 mei 2011 te actualiseren zijn onder andere: - het feit dat zowel het Comité P als de AIG stellen dat de politie zich moet aanpassen aan de nieuwe werkelijkheid van de New Ways of Protesting; - de aandacht die zowel in mijn beleidsverklaring en beleidsnota's sinds 2020 als in het Nationaal Veiligheidsplan 2022-2025 gegeven wordt aan het fenomeen NWoP en aan de gevolgen die dit heeft voor de politie, die de nodige maatregelen moet nemen om hier professioneel mee om te gaan; - de algemene conclusie van de werkgroep NWoP van de geïntegreerde politie aangaande de noodzaak om de referentieteksten in verband met het genegotieerd beheer van de openbare ruimte aan te passen aan deze evolutie.

Deze geactualiseerde omzendbrief heeft als doel : - een aantal recente maatschappelijke evoluties en conflicten te duiden die de laatste jaren vorm hebben gegeven aan nieuwe protestvormen; - te herbevestigen dat, ondanks het feit dat openbare evenementen sinds een aantal jaar evolueren, zowel door de veranderende internationale en maatschappelijke context als door een snel groeiende technologisering en digitalisering, en zelfs wanneer een kleine minderheid van de openbare evenementen niet vreedzaam en ongewapend verlopen, de aanpak conform het genegotieerd beheer van de openbare ruimte in een mature democratie de enige juiste manier blijft voor het beheer ervan door politie, overheden en partners; - de aanzet geven tot een actualisering van de OOP 41. 2. De maatschappelijke evoluties en veranderingen in sociale conflicten Studies binnen het domein van de sociologie en politieke wetenschappen die sociale conflictualiteit hebben geanalyseerd, stellen vast dat er een nauw verband bestaat tussen enerzijds de organisatie en het beheer van de maatschappij en anderzijds de vormen van sociaal protest (betrokken actoren, aard van de eisen, keuze van de acties). België wordt beschouwd als een land met een bijzonder protestmodel.

Ons land staat bekend om zijn sterke compromiscultuur, zelfs als het gaat over het organiseren van revendicatieve gebeurtenissen. In het verleden verliepen deze protestacties meestal vreedzaam en gingen ze zelden gepaard met gewelddadige of ernstige incidenten. De organisatie van deze protestacties was gebaseerd op een gestandaardiseerd proces, gekenmerkt door een onderhandelingscultuur tussen de overheidsinstanties, de organisatoren en de politiediensten. De vakorganisaties, die erkend worden als sterke organisaties door hun vertegenwoordiging, hun structuren en professionalisme, maar eveneens verschillende door de overheid erkende verenigingen uit het maatschappelijk middenveld die opkomen voor maatschappelijke bekommernissen (feminisme, ecologie, ...) sluiten zich aan bij de aanpak om te onderhandelen over hun acties. De filosofie van het genegotieerd beheer van de openbare ruimte is gebaseerd op deze Belgische benadering van de sociale bewegingen.

Momenteel wordt het merendeel van de revendicatieve acties nog steeds georganiseerd en onderhandeld met de verschillende betrokken partners.

Dit Belgische model is dus nog steeds van toepassing, ondanks de opkomst van nieuwe bewegingen en nieuwe manieren van organiseren en deelnemen aan deze protestacties.

Sinds 2018 is het landschap van de sociale conflictualiteit enigszins anders dan de voorgaande jaren. Het onderscheidt zich door de opkomst van onder andere de gele hesjesbeweging en de schoolstakingen en jongerenmarsen voor het klimaat.

De ontwikkeling van deze bewegingen is onlosmakelijk verbonden met drie beslissende factoren die onze samenleving heeft beïnvloed en waarvan we de volledige impact nog niet kennen: de opeenvolging van crisissen waarmee we worden geconfronteerd, de internationalisering van allerlei fenomenen en een belangrijke verandering in de structuren van organisaties, in het bijzonder de organisaties die het initiatief nemen tot revendicatieve acties.

De afgelopen jaren hebben we een opeenvolging van verschillende soorten crisissen gekend. Bepaalde experten verwijzen naar een maatschappelijke configuratie van polycrisissen, van vrij beperkte duur, met een latente klimaatcrisis op de achtergrond. Er lijkt zich ook een crisis af te tekenen in het systeem van de representatieve democratie en alle vormen van vertegenwoordiging, in een samenleving die gekenmerkt wordt door een trend naar individualisering. Naast deze ontwikkelingen zijn we de afgelopen jaren geconfronteerd met verschillende mondiale uitdagingen van uiteenlopende aard (gezondheidscrisis, oorlogen in Oekraïne en het Midden-Oosten, economische crisis en energiecrisis). Het is duidelijk dat de protestbewegingen worden beïnvloed door deze context, wat betekent dat het sociaal protest waarschijnlijk zal toenemen, in combinatie met een diversifiëring van het actierepertoire en een mogelijke verharding van de actiemodi.

De toegenomen internationalisering is een tweede factor in de maatschappelijke evolutie. De meeste protestbewegingen situeren zich in een internationale context en zijn geïnspireerd op bewegingen die hun oorsprong vinden in landen waar de cultuur van dialoog en compromis soms verschilt van onze samenleving. Dit heeft een aanzienlijke invloed op de relaties tussen de manifestanten, overheidsinstanties en politiediensten.

De derde factor heeft te maken met de aangepaste structuur van deze bewegingen, die minder of zelfs niet meer hiërarchisch of verticaal is. Bijgevolg is het bijzonder ingewikkeld om een contactpersoon te vinden die namens de groep over een actie zou kunnen onderhandelen, omdat niemand de legitimiteit krijgt om dit te doen of de verantwoordelijkheid op zich wenst te nemen.

Deze « nieuwe » bewegingen breken met bijna alle gevestigde codes van sociale conflictualiteit in ons land. Codes waarop de overheden en de politie gewoonlijk vertrouwen om protesten en hun uitingsvormen te beheren, te structureren en zelfs te de-escaleren. De breuk met traditionele vormen van protest wordt weerspiegeld in de betrokken actoren (« nieuwe » manifestanten die zich zonder tussenpersonen uiten en veel gebruikmaken van sociale media), hun eisen (bijvoorbeeld het referendum op burgerinitiatief) en hun actierepertoire (spontane acties, herhaalde acties, blokkades van strategische plaatsen, hardheid van bepaalde acties ...).

In deze context brengt de organisatie van de revendicatieve acties mensen samen rond eenzelfde actie, die a priori onverenigbaar lijken.

Zo zien we extreemlinks, extreemrechts, families, harde kernen van voetbalsupporters of andere groepen met tegengestelde belangen en profielen zij aan zij in actie komen.

Bovendien maken sociale media het mogelijk om personen die wensen te protesteren snel te 'verenigen', waardoor meer traditionele actievoerders met een professionelere benadering van protestmethoden buitenspel worden gezet. Op deze manier hebben de sociale media een beslissende invloed op de mobilisatie van de deelnemers en op het verloop en de ontwikkeling van de revendicatieve actie.

Daarnaast lijken de interactieplatformen op sociale media ook de opkomst of ontwikkeling van verschillende vormen van complotdenken te hebben aangemoedigd. Feitelijkheden worden in twijfel getrokken en opzettelijk herschreven, zodat niet-gecontroleerde of zelfs overduidelijke onjuiste informatie wordt verspreid als nieuwe « waarheden ». Burgers worden op die manier geconfronteerd met verschillende versies van dezelfde informatie, wat leidt tot desinformatie van een deel van de bevolking, meestal ten nadele van de democratische instellingen waarvan de legitimiteit op deze manier in twijfel wordt getrokken. In deze context lijkt het (opnieuw) creëren van een vertrouwensband of wederzijds respect, die de organisatie van een onderhandelde revendicatieve actie mogelijk maakt, een grote uitdaging voor de toekomst.

De evolutie van deze groepen en bewegingen heeft logischerwijs geleid tot nieuwe vormen van protest. Niemand kan voorspellen hoe deze zich in de toekomst zullen blijven ontwikkelen. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling en het groeiend gebruik van de principes van burgerlijke ongehoorzaamheid. Burgerlijke ongehoorzaamheid is van oorsprong een vorm van vreedzaam verzet tegen een autoriteit en kan verschillende vormen aannemen. In de afgelopen jaren hebben sommige van deze bewegingen de neiging vertoond om harder te worden en hun vreedzaam karakter te verliezen. Opzettelijke schade aan openbare of particuliere eigendommen, gewelddadige confrontaties en het gebruik van zelfgemaakte wapens hebben reeds meermaals plaatsgevonden. Het is duidelijk dat dialoog en onderhandeling tussen de manifestanten en de politiediensten in deze context moeilijk haalbaar zijn.

In het licht van deze ontwikkelingen kunnen we concluderen dat het veld van de sociale conflictualiteit is geherconfigureerd en nog verder zal worden geherconfigureerd. In dit veranderende landschap, gekenmerkt door een vorm van onzekerheid over de concrete protestvormen, is het essentieel om via deze omzendbrief CP 4bis, de omzendbrief CP 4 van 11 mei 2011, die het referentiekader vormt voor het politioneel beheer van de openbare ruimte, te actualiseren door de filosofie van een genegotieerd beheer van de openbare ruimte voor de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus te bevestigen. 3. De herbevestiging van het referentiekader van het genegotieerd beheer van de openbare ruimte als enige juiste aanpak voor een modern en democratisch beheer van openbare gebeurtenissen en voor de bescherming van personen, goederen en instellingen De politiehervorming leidde in 2001 tot een geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus.Voortaan worden de basispolitietaken uitgevoerd vanuit de filosofie van gemeenschapsgerichte politiezorg.

Voor het beheer van gebeurtenissen in de openbare ruimte kreeg deze aanpak de naam « genegotieerd beheer van de openbare ruimte » (GBOR), in essentie een strategie met twee pijlers: dialoog en de-escalatie.

Dit betekent dat gebeurtenissen die de openbare orde aanbelangen sindsdien worden beheerd door middel van een aanpak die op een integrale en geïntegreerde manier de voorwaarden creëert voor een veilig en vlot verloop. De aanpak via het genegotieerd beheer verloopt in verschillende fases: proventie en preventie (vóór), de-escalatie (tijdens) en evaluatie en feedback (na). Het principe van de-escalatie verwijst naar een situatie van interactie waarbij het uitbreken van geweld nakend is maar waar men dit via onderhandeling en bemiddeling maximaal probeert te voorkomen. Lukt dit niet, dan wordt overgegaan tot regulering en zo nodig, repressie.

Tot op heden is de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden, in het bijzonder die van de vrije meningsuiting en van vreedzame en ongewapende vergadering zoals opgenomen in de internationale mensenrechtenverdragen 2 en in de Belgische Grondwet 3, tegelijk zowel het uitgangspunt als het doel.

Op basis van de verschillende internationale mensenrechtenverdragen hebben overheden en politiediensten bovendien een dubbele verplichting: de negatieve plicht om de mensenrechten te eerbiedigen door zich te onthouden van elke onwettelijke beperking ervan en de positieve plicht om ze actief te beschermen door de nodige maatregelen te nemen die de uitoefening ervan waarborgen en faciliteren. De basis van een democratische rechtsstaat is namelijk het recht van allen op de actieve waarborging van de fundamentele rechten en vrijheden, zonder echter afbreuk te doen aan de gerechtvaardigde eisen van de bescherming van personen, goederen en instellingen. Dit vereist een toestand van openbare orde, die de begrippen openbare rust, veiligheid en gezondheid omvat. Enkel dan kunnen de individuele mensenrechten en de belangen van derden beschermd en uitgeoefend worden. Zonder evenwicht tussen deze twee aspecten is de uitoefening van individuele rechten en vrijheden onmogelijk.

De klemtoon van het genegotieerd beheer van de openbare ruimte ligt op het beschermen en het beheren van evenementen, waardoor het uitgangspunt ruim is, zowel voor de algemene aanpak van een gebeurtenis als voor het inschatten van concrete risico's inzake openbare orde die eraan gelinkt zijn.

Om ervoor te zorgen dat evenementen in de openbare ruimte zo veilig mogelijk verlopen en om conflicten te beperken, worden ze beheerd via een partnerschap tussen de verantwoordelijke overheden, politiediensten, de organisator(en) en andere mogelijke partners. Het doel is het vinden van een evenwicht tussen de verschillende eisen, verwachtingen en belangen van alle groepen die, al dan niet gewild, bij een openbare gebeurtenis betrokken zijn. Dienstverlening en partnerschap door de politie staan hierbij centraal. Er wordt van de politie verwacht dat ze het initiatief neemt om in dialoog te gaan en dat conflicten, door middel van afspraken, op het laagste niveau worden aangepakt en opgelost. Dit verandert zowel de perceptie als de houding van de politie: in plaats van de organisatoren en deelnemers te wantrouwen, wordt de politie een partner die samen met de organisatoren naar oplossingen zoekt, hetgeen een effectieve politieaanpak alleen maar versterkt. Ook tijdens het beheer van het evenement zelf wordt van de politie verwacht dat ze, nog altijd in partnerschap, haar mensen en middelen op een oordeelkundige manier inzet om de-escalatie te maximaliseren: in de plaats van een massale machtsontplooiing houdt de politie rekening met de (redelijke) eisen van de organisatoren, de contexten, de risico's, de beleidsuitgangspunten en de tolerantiegrenzen van de bestuurlijke overheden. Dit partnerschap begint dus ruim vóór het evenement zelf en eindigt pas wanneer de te trekken lessen door alle partijen geëvalueerd en geconsolideerd zijn.

Sinds de implementatie van het genegotieerd beheer heeft de politie dus een grote verantwoordelijkheid op het gebied van communicatie, samenwerking en conflictbeheersing.

Het democratisch en genegotieerd beheer van openbare evenementen is een totaalconcept met een breed toepassingsveld. Naast de basisprincipes van dialoog en de-escalatie omvat deze strategie immers ook preventieve en reactieve (politie)maatregelen en repressieve processen (zoals gerechtelijke vervolging en sanctionering), die eveneens bijdragen aan de bescherming van de vrijheden en de openbare orde en bijgevolg aan de pacificatie van de maatschappij. In de uitvoering van haar opdrachten van genegotieerd beheer is tolerantie en respect vanwege de politie tegenover de deelnemers aan vreedzame bijeenkomsten van primordiaal belang.

Wanneer de politie bij het beheren van een openbaar evenement voor een hoge zichtbaarheid kiest, moet ze zich bewust zijn van de impact die de perceptie van de situatie kan hebben op de relatie tussen de politie en de deelnemers en op het gedrag van deze laatsten. Deze keuze moet dan ook niet enkel in overleg met de partners (o.a. bestuurlijke en gerechtelijke overheden) worden genomen, maar eveneens op voorhand worden gecommuniceerd. De inzet van (gespecialiseerde) politiemiddelen en het aanwenden van dwang en geweld gebeuren steeds gradueel en evenredig met de evolutie van de situatie.

Het is belangrijk dat de zelfregulerende mechanismen binnen de organisatie van een evenement aangemoedigd en optimaal benut worden en dat de organisator geresponsabiliseerd wordt en als een volwaardige partner wordt beschouwd.

Ik wens eveneens te benadrukken dat de bestuurlijke overheden steeds verantwoordelijk blijven voor de openbare orde, ook bijvoorbeeld wanneer er geen akkoord werd bereikt met de betrokken partijen.

Het verleden leert ons dat het overgrote deel van de openbare gebeurtenissen vreedzaam verloopt, maar ook dat zowel recreatieve evenementen als (spontane) protestacties de openbare orde kunnen verstoren. De reden hiervoor is drieledig: ten eerste kunnen (grootschalige) evenementen in de openbare ruimte een impact hebben op het dagelijkse leven van derden die niet aan het evenement deelnemen (files, stakingen of beperkende maatregelen n.a.v. betogingen, verstoring van de openbare rust en beperkte mobiliteit bij een festival of een voetbalwedstrijd, ...), ten tweede kunnen er conflicten bestaan of ontstaan tussen groepen die bij het evenement betrokken zijn en ten derde, in het geval van rellen, zoeken gewelddadige deelnemers de confrontatie met de politie.

Het genegotieerd beheer heeft in de loop der jaren bewezen dat het totaalconcept effectief is, ook tijdens gewelddadige gebeurtenissen.

De aanpak via het genegotieerd beheer biedt de mogelijkheid om, indien de situatie het vereist, progressief en oordeelkundig tussen te komen en de openbare orde, desnoods met dwang en geweld, te herstellen en dit steeds met als doel de-escalatie.

Het feit dat (sociale) protestacties vaker op een nieuwe manier worden georganiseerd, dat het door de snelle technologisering en digitalisering en het wijdverspreide gebruik van (half gesloten of zelfs gesloten) platformen op sociale media, niet altijd evident is om tijdig de juiste informatie in verband met het evenement en mogelijke deelnemers te verzamelen, of dat het niet altijd mogelijk is om een (bereidwillige en betrouwbare) organisator te identificeren, doet hier geen afbreuk aan. Er bestaat dan ook geen modern, democratisch of legitiem alternatief voor deze aanpak.

Via deze rondzendbrief herbevestig ik de aanpak van evenementen in de openbare ruimte door middel van het genegotieerd beheer. Dit is immers de juiste aanpak in een democratische samenleving met respect voor fundamentele rechten en vrijheden.

Daarnaast is het - gezien de nieuwe realiteit waarmee bestuurlijke overheden en politie geconfronteerd worden bij gebeurtenissen met impact op de openbare ruimte - opportuun om de OOP 41 van 31 maart 2014 betreffende de operationalisering van het referentiekader CP 4 over het genegotieerd beheer van de publieke ruimte n.a.v. gebeurtenissen die de openbare orde aanbelangen te actualiseren, zodat de keuze voor politiemaatregelen, methodes, technieken en tactieken, kledij, uitrusting en middelen aan deze nieuwe uitdagingen kan worden aangepast.

Deze omzendbrief vervangt de CP 4 van 11 mei 2011 betreffende het genegotieerd beheer van de publieke ruimte voor de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus.

De Minister van Binnenlandse Zaken, A. VERLINDEN _______ Nota 1 Rondzendbrief betreffende het genegotieerd beheer van de publieke ruimte voor de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus. 2 In het bijzonder artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 3 In het bijzonder de artikelen 19 en 26.