MINISTERIE VAN HET BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST

30 AUGUSTUS 1999. - Omzendbrief nr. 14/1 over de effecten van het nieuw ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan

Aan de Colleges van Burgemeester en Schepenen, Aan de gemachtigde ambtenaren, Aan het Stedenbouwkundig College Inleiding De Brusselse Hoofdstedelijke Regering heeft op 16 juli 1998 haar goedkeuring gehecht aan een eerste ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan (afgekort G.B.P.).Dat ontwerp werd van 1 september 1998 tot 2 november 1998 aan het openbaar onderzoek onderworpen en daarnaast werden de adviezen ingewonnen van de verschillende adviesorganen en van de gemeenten.

Op 30 augustus 1999 neemt de Brusselse Hoofdstedelijke Regering een tweede ontwerp van G.B.P. aan dat aan een nieuw openbaar onderzoek zal worden onderworpen.

Immers, de Regering was van oordeel dat het G.B.P. niet definitief kon worden goedgekeurd aangezien het in vergelijking met het eerste ontwerp van G.B.P. verschillende wezenlijke wijzigingen zou bevat hebben die niet gebaseerd zijn op de tijdens het openbaar onderzoek geformuleerde opmerkingen of op de uitgebrachte adviezen.

De procedure ter goedkeuring van het definitieve G.B.P. wordt dus hernieuwd om die wijzigingen in aanmerking te nemen, ze te onderwerpen aan een nieuw openbaar onderzoek, alsmede aan het advies van de adviesorganen en van de Gewestelijke Ontwikkelingscommissie, overeenkomstig de artikelen 28 en 29 van de ordonnantie van 29 augustus 1991 houdende organisatie van de planning en de stedenbouw (afgekort O.O.P.S.).

Derhalve behandelt deze omzendbrief achtereenvolgens de gevolgen van het uitblijven van een goedgekeurd G.B.P. (I), de draagwijdte van het nieuwe ontwerp van G.B.P. (II) en het leesschema van de planologische bepalingen die van toepassing zijn op de aanvragen om stedenbouwkundige vergunning en attest (III).

Gevolgen van het uitblijven van een goedgekeurd gewestelijk bestemmingsplan Artikel 31 van de O.O.P.S. waarin de gevolgen van een ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan zijn bepaald, is geformuleerd als volgt : « Het door de Regering vastgestelde ontwerpplan heeft dezelfde bindende kracht en dezelfde verordenende waarde als het definitieve plan.

Het besluit van de Regering dat het ontwerp-plan vaststelt, bepaalt van welke bepalingen van het vigerende gewestelijk bestemmingsplan, van de vigerende gemeentelijke ontwikkelingsplannen en van de vigerende bijzondere bestemmingsplannen de werking wordt geschorst wegens hun gebrek aan overeenstemming met het ontwerp-plan. Deze schorsing wordt opgeheven indien het gewestelijk bestemmingsplan niet in werking is getreden binnen twaalf maanden na de inwerkingtreding van het ontwerp-plan.

De bepalingen van het ontwerp-plan die niet overeenstemmen met de bepalingen die krachtens het tweede lid worden geschorst, hebben noch bindende kracht noch verordenende waarde ».

Artikel 123 van de O.O.P.S. bepaalt : « De weigering van de vergunning, gegrond op de in artikel 116, § 42 bedoelde redenen, vervalt : 1° (...); 2° in het in 2° bedoelde geval indien dit plan niet in werking is getreden binnen twaalf maanden volgend op de inwerkingtreding van het besluit van de Regering houdende vaststelling van het ontwerp; 3° (...).

De weigering van de vergunning, gegrond op de in artikel 118, § 34 bedoelde redenen, vervalt : 1° in het geval bedoeld in het eerste lid, indien het plan niet in werking is getreden binnen twaalf maanden volgend op de inwerkingtreding van het besluit van de Regering houdende vaststelling van het ontwerp; 2° (...).

In de gevallen bedoeld in het eerste en tweede lid is het oorspronkelijk verzoek op vraag van de verzoeker het voorwerp van een nieuwe beslissing die, in geval van weigering, niet op de genoemde reden kan worden gegrond ».

Zoals de Raad van State onderstreept in zijn advies L. 29.191/4 van 3 mei 1999 nopens het ontwerp van besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering « tot goedkeuring van het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan » volgt uit de voormelde artikelen 31 en 123 inzonderheid dat de aan het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan verbonden gevolgen slechts gedurende twaalf maanden te rekenen vanaf de inwerkingtreding van het ontwerp van toepassing zijn.

Indien het definitieve G.B.P. niet in werking is getreden na het verstrijken van een termijn van twaalf maanden volgend op het eerste ontwerp van G.B.P. van 16 juli 1998 : verliest het ontwerp van G.B.P. van 16 juli 1998 zijn bindende kracht en verordenende waarde met ingang van 3 september 1999; wordt de schorsing van de bepalingen van het gewestplan en van de bijzondere bestemmingsplannen (afgekort B.B.P.) om reden van hun gebrek aan overeenstemming met het eerste ontwerp van G.B.P. van 16 juli 1998 opgeheven; vervallen de weigeringen van stedenbouwkundige vergunningen en attesten die gegrond zijn op de onverenigbaarheid van de aanvragen om vergunning met het eerste ontwerp van G.B.P. van 16 juli 1998.

Waarde van het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan van 30 augustus 1999 1. De Brusselse Hoofdstedelijke Regering heeft dus op 30 augustus 1999 een tweede ontwerp van G.B.P. aangenomen.

Ook al heeft het ontwerp geen bindende kracht en verordenende waarde, toch verliest het niet alle waarde. Zoals de Raad van State onderstreept, kan het ontwerp een gegeven vormen waarbij de opvatting van de overheden over de goede plaatselijke ordening tot uiting gebracht wordt, indien geen enkele wets- of verordeningsbepaling zich hiertegen verzet.

Sinds de opheffing, door de ordonnantie van 16 juli 1998 tot wijziging van de O.O.P.S., van de verordeningsbepalingen van het gewestelijk ontwikkelingsplan (afgekort GewOP) zullen na 3 september 1999, uiterste geldigheidsdatum van het eerste ontwerp van G.B.P. van 16 juli 1998, nog enkel de volgende planologische bepalingen van toepassing zijn : het op 28 november 1979 vastgestelde gewestplan van de Brusselse agglomeratie met uitzondering van de bepalingen die zijn opgeheven bij het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 3 maart 1995 tot vastlegging van het GewOP; de B.B.P.'s en de niet verlopen verkavelingsvergunningen voor zover hun bepalingen niet strijdig waren met het gewestplan en de verordeningsbepalingen van het GewOP. De indicatieve bepalingen van het GewOP blijven eveneens bestaan.

Bovendien moet worden rekening gehouden met de van kracht zijnde gemeentelijke ontwikkelingsplannen (afgekort G.O.P.). 2. Met het doel de taak van de geadresseerden van deze omzendbrief te vergemakkelijken, suggereert de Regering hen de hierna vermelde etappes te volgen om de planologische toestand van een goed te bepalen. Immers, een beslissing nemen over een aanvraag om stedenbouwkundige vergunning of attest impliceert dat het project wordt vergeleken met de eisen en verplichtingen van de vigerende plannen die de stedenbouwkundige toestand van het betrokken perceel regelen.

Die vergelijking veronderstelt dat de overheid die bevoegd is om een beslissing te nemen over de aanvraag, vooraf heeft kunnen vaststellen welke planologische bepalingen nog van toepassing zijn op het betrokken perceel. Dit identificatiewerk moet achtereenvolgens op twee niveaus worden gedaan : eerst op het niveau van de gewestelijke plannen; daarna op het niveau van de plaatselijke plannen.

Gewestelijk niveau 1e etappe - Het gebied bepalen waarin het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft, gelegen is.

Lees te dien einde de bestemmingskaart van het gewestplan van de Brusselse agglomeratie. 2e etappe - De perimeter bepalen waarin het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft, gelegen is.

Raadpleeg te dien einde de kaart nr. 7 van het GewOP, « verordenende kaart van de bodembestemming » genoemd 6. - Onderzoeken of het GewOP de zowel grafische als geschreven stedenbouwkundige voorschriften van het gewestplan niet heeft opgeheven welke op het betrokken project van toepassing zijn.

Te dien einde, de artikelen 2, 3 en 4 van het besluit van 3 maart 1995 tot vastlegging van het GewOP onderzoeken. Die artikelen heffen de geschreven stedenbouwkundige voorschriften op (artikel 2), alsmede de definities van de termen in de lijst van de voornaamste gebruikte termen (artikel 3) en de grafische vooorschriften (artikel 4) van het gewestplan die niet overeenstemmen met het GewOP. Plaatselijk niveau 3e etappe - Onderzoeken of er eventueel een B.B.P. of een niet verlopen verkavelingsvergunning bestaat voor het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft. 4e etappe - Onderzoeken of het B.B.P. dat in dit geval van toepassing is niet behoort tot de tien B.B.P.'s die werden opgeheven door artikel 5 van het besluit van 3 maart 1995 tot vastlegging van het GewOP; - Onderzoeken of, bij het ontbreken opheffing explicitiet of implicitiet 9 met de hogere plannen, de bepalingen van dit B.B.P. die op het betrokken project van toepassing zijn, of de niet verlopen verkavelingsvergunning niet het voorwerp zijn geweest van een opheffing door, naargelang het geval, het oorspronkelijk gewestplan, door het GewOP, of door wat overblijft van het gewestplan na de opheffingen vervat in het GewOP 10.

De opgeheven bepalingen mogen derhalve niet worden gebruikt voor het onderzoek van de planologische toestand van het betrokken project. Om die bepalingen te identificeren, dient de volgende methode te worden toegepast.

Voor ieder B.B.P. of voor iedere niet verlopen verkavelingsvergunning die van toepassing zijn op het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft en die nog van kracht zijn op het moment dat de overheid een beslissing gaat nemen over de aanvraag om stedenbouwkundige vergunning of attest, dient te worden teruggegaan naar de datum waarop dit B.B.P. of die verkavelingsvergunning bindend is geworden. Eens die datum bekend, zal de tijd vanaf dat moment moeten worden doorlopen en zullen de voorschriften van het B.B.P. of van de verkavelingsvergunning moeten worden vergeleken met die van de hogere plannen welke op die datum bestaan of sindsdien aangenomen zijn.

In feite zal een onderscheid moeten worden gemaakt volgens het moment waarop het B.B.P. of de verkavelingsvergunning bindend is geworden, ofwel vóór, ofwel na de definitieve goedkeuring van het gewestplan; in het laatste geval, wordt onderscheid gemaakt volgens het moment waarop het bindend karakter is opgetreden, ofwel vóór, ofwel na d definitieve goedkeuring van het GewOP. - Voor de B.B.P.'s of verkavelingsvergunningen die bindend zijn geworden vóór de definitieve goedkeuring van het gewestplan, zal vooreerst moeten worden onderzocht of zij in overeenstemming zijn met al de voorschriften van het gewestplan. De bepalingen van die B.B.P.'s of verkavelingsvergunningen die door het gewestplan niet stilzwijgend zijn opgeheven, zullen vervolgens moeten worden vergeleken met al de bepalingen van het verordenend luik van het GewOP en daarnaast moet nagegaan worden of zij door laatstgenoemde bepalingen niet stilzwijgend zijn opgeheven.

Het feit van de opheffing door dit verordenend luik van sommige bepalingen van het gewestplan niet tot gevolg had dat opnieuw bepalingen van kracht werden van de lagere plannen of de verkavelings-vergunningen welke stilzwijgend zouden zijn opgeheven door de bepalingen van het gwestplan die door het verordenend luik van het GewOP werden opgeheven. Idem wat betreft de toestand die voortvloeit uit de opheffing van het verordenend luik van het GewOP door een navolgende ordonnantie.

Wat door een plan is opgeheven, blijft dus definitief opgeheven, zelfs indien het plan zelf opgeheven is. - Voor de B.B.P.'s of verkavelingsvergunningen die bindend zijn geworden na de datum van de definitieve goedkeuring van het gewestplan, maar vóór de datum van definitieve goedkeuring van het GewOP, hetzij 3 maart 1995, zal uitsluitend moeten worden onderzocht of de bepalingen van die B.B.P. of verkavelings-vergunningen niet stilzwijgend werden opgeheven door het verordenend luik van het GewOP. - Voor de B.B.P.'s of verkavelingsvergunningen die bindend zijn geworden na de datum van definitieve goedkeuring van het GewOP, moeten geen onderzoeken worden uitgevoerd.

Goede plaatselijke ordening Waarschuwing : Na afloop van de vorige vier etapes is het mogelijk dat het perceel waarop de aanvraag om vergunning of attest betrekking heeft niet valt onder een gewestelijk plan (wanneer voor dat perceel het gewestplan is opgeheven), noch onder een plaatselijk plan of een niet verlopen verkavelngsvergunning (wanneer zij niet bestaan of niet langer bestaan (in geval van uitdrukkelijke of stilzwijgende opheffing, of nog wanneer hun toepassing moet worden ongedaan gemaakt door gebrek aan overeenstemming met een hoger plan dat vóór hun inwerkingtreding bestond)). Die leemte zal kunnen worden opgevuld bij de toepassing van de volgende etappe. 5e etappe - De aanvraag onderzoeken ten aanzien van de eisen van de opvatting van goede plaatselijke ordening.

Te dien einde, het begrip goede ordening sensu stricto toepassen in al de modelgevallen en, bovendien, de begrip goede ordening sensu lato bij ontstentenis van toepasbare planologische bepalingen.

Het principe van de inachtneming van de goede plaatselijke ordening is een grondbeginsel van het stedenbouwkundig recht; het gaat om een principe dat inhoudelijk werd afgebakend door de rechtspraak van de Raad van State, maar dat tegelijk ook over een wettelijke grondslag beschikt, meer bepaald in artikel 118, § 3, 2e lid van de O.O.P.S. Dit principe schrijft voor dat een stedenbouwkundige vergunning slechts kan worden afgeleverd indien zij de goede plaatselijke ordening niet in het gedrang brengt, zij voldoet aan de eisen van die goede ordening, of indien haar toekenning is ingegeven door overwegingen aangaande de goede ruimtelijke ordening.

In het algemeen beoogt de goede plaatselijke ordening de inpassing van een project in, de verenigbaarheid ervan met de onmiddellijke, al dan niet bebouwde omgeving.

De omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de administratieve overheid met betrekking tot de vraag of een project al dan niet in een bepaalde omgeving is ingepast, verschilt evenwel naargelang op het betrokken perceel vigerende planologische bepalingen van toepassing zijn of niet : bijgevolg, dient onderscheid te worden gemaakt tussen de « klassieke » draagwijdte van het principe van goede plaatselijke ordening en de « nieuwe » draagwijdte ervan naargelang de van kracht zijnde planologische bepalingen op het betrokken goed kunnen worden toegepast (strikte draagwijdte) of niet (ruime draagwijdte).

Het begrip goede plaatselijke ordening sensu stricto De concrete voorstelling van de inpassing van een project in een bepaalde omgeving is gebaseerd op een reeks criteria hun aantal is onvolledig welke in de loop der jaren in de rechtspraak van de Raad van State zijn geformuleerd. Onder de meest gebruikte dienen meer bepaald de volgende te worden aangehaald : de karakteristieken van de wijk; de kwaliteit van de site; de afstand tussen de gebouwen of tot de weg; de bezettingsdichtheid van de bodem; de esthetische vormgeving van het project; de gevolgen voor het zicht van de buren of voor de buren; het klimaat; de veiligheid; de gezondheid.

Bijgevolg zou de bevoegde administratieve overheid kunnen weigeren een stedenbouwkundige vergunning af te geven voor een project dat, weliswaar, in overeenstemming is met de planologische bepalingen die op het betrokken perceel van toepassing zijn, maar dat rekening houdend met een of meer van de voornoemde criteria, strijdig is met de goede plaatselijke ordening.

Daarentegen mag niet worden uit het oog verloren dat in de klassieke zin van de goede plaatselijke ordening, de beoordeling ervan nog altijd ondergeschikt blijft aan de overeenstemming van het project op planologisch vlak. Indien een project in strijd is met de toepasbare planologische bepalingen dient niet te worden onderzocht of het overeenstemt met de goede plaatselijke ordening.

Het begrip goede plaatselijke ordening « sensu lato » In de « nieuwe » betekenis van goede plaatselijke ordening beroept de administratieve overheid zich op het ontwerp van G.B.P. van 30 augustus 1999 om te beoordelen of een project al dan niet in een bepaalde omgeving is ingepast; dat ontwerp is geen rechtsnorm op zichzelf, maar een referentie om bij gebrek aan iedere andere toepasbare planologische bepaling te definiëren wat goede plaatselijke ordening is.

In dat verband heeft de Raad van State erop gewezen dat de administratieve overheid zich kon beroepen op normen die geen of niet langer rechtskracht hebben om te beoordelen of een project de goede plaatselijke ordening al dan niet in het gedrang brengt.

Zo kan de administratieve overheid die een beslissing moet nemen over een aanvraag om stedenbouwkundige vergunning, bij ontstentenis van iedere toepasbare planologische bepaling, uitgaan van een goede ordening van de plaatsen die gelijkt op die welke bevestigd was in een gewestelijk bestemmingsplan dat niet meer geldt, wanneer zij daartoe komt na afloop van een bijzonder onderzoek van het haar voorgelegde geval en niet omdat zij meent zich naar een dergelijk project te moeten schikken (R.v.S., 21 maart 1988, nr. 26.288).

In zijn advies van 3 mei 1999 nopens het ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State het volgende bevestigd : « Indien geen enkele wets- of verordeningsbepaling zich hiertegen verzet, kan dat ontwerp een gegeven vormen waarbij de opvatting van de overheden over de goede plaatselijke ordening tot uiting wordt gebracht » en dat terwijl dit ontwerp van gewestelijk bestemmingsplan geen verordenende waarde en bindende kracht zal hebben (advies van de afd. wetg. van de R. v. S., 3 mei 1999, L. 29.191/4).

Bijgevolg stelt de Regering aan de bevoegde administratieve overheid voor zich op het ontwerp van G.B.P. te beroepen om, bij ontstentenis van iedere toepasbare planologische bepaling, te beoordelen of een project in overeenstemming is met de goede plaatselijke ordening en om op grond daarvan te oordelen of een stedenbouwkundige vergunning of attest dient te worden afgegeven.

In casu zullen vier modelgevallen aanleiding geven tot vier verschillende toepassingen van dit begrip goede plaatselijke ordening : ofwel zijn op het betrokken perceel voorschriften van toepassing van een gewestelijk plan en een plaatselijk plan/niet verlopen verkavelingsvergunning, en in dat geval wordt het begrip goede plaatselijke ordening « sensu stricto » toegepast en op betrekkelijk marginale wijze; ofwel zijn op het betrokken perceel enkel voorschriften van een gewestelijk plan van toepassing, en in dat geval wordt het begrip goede plaatselijke ordening « sensu stricto » toegepast, zonder beperking; ofwel zijn op het betrokken perceel enkel voorschriften van een plaatselijk plan/niet verlopen verkavelingsvergunning van toepassing, omdat het gelegen is in een « gat » van het gewestplan en in dat geval wordt het begrip goede plaatselijke ordening enerzijds in ruime zin toegepast om de leemte op te vullen die voortvloeit uit het ontbreken van voorschriften van het gewestplan en, anderzijds, in strikte zin en op betrekkelijke marginale wijze ten einde zo nodig de voorschriften van een plaatselijk plan/niet verlopen verkavelingsvergunning aan te vullen; ofwel zijn op het betrokken perceel noch voorschriften van een gewestelijk plan, noch voorschriften van een plaatselijk plan/niet verlopen verkavelingsvergunning van toepassing, en dat geval zal men, geconfronteerd met een totaal juridisch vacuüm, het begrip goede plaatselijke ordening moeten toepassen in de meest ruime zin ervan, dat wil zeggen, tegelijk in strikte en in ruime zin.

De referentiedocumenten zijn de volgende : de bestemmingskaart van het gewestplan van de Brusselse agglomeratie, de geschreven stedenbouwkundige voorschriften van het gewestplan van de Brusselse agglomeratie, de kaart nr. 7 van het GewOP, de artikelen 2, 3, 4 en 5 van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 3 maart 1995 tot vaststelling va het Gewest Ontwikkelingsplan.

Daarnaast neemt de Regering zich voor aan de geadresseerden van de omzendbrief die het wensen, de volgende documenten te bezorgen : de bestemmingskaart van het gewestplan met de grafische opheffingen die voortvloeien uit artikel 4 van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 3 maart 1995 tot vaststelling va het Gewest Ontwikkelingsplan, de geschreven stedenbouwkundige voorschriften van het gewestplan zoals opgeheven door de artikelen 2 en 3 van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 3 maart 1995 tot vaststelling va het Gewest Ontwikkelingsplan, een kaart in superpositie van de in de punten 3 en 5 bedoelde kaarten.

De Regering wens evenwel te onderstrepen dat de in de punten 5, 6 en 7 bedoelde documenten geen verordenende waarde hebben en dat zij opgevat werden met als enig doel logistieke steun te bieden aan de overheden; die documenten kunnen in geen geval dienen als reglementaire grondslag voor een beslissing over een aanvraag om stedenbouwkundige vergunning of attest.

Deze omzendbrief vervangt de omzendbrief nr. 14 bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 17 juli 1999.

De Staatssecretaris voor Ruimtelijke Ordening dankt u voor uw waardevolle medewerking en tekent, Dames en Heren Burgemeesters en leden van het Schepencollege, dames en Heren gemachtigde ambtenaren, Dames en Heren leden van het Stedenbouwkundig College, met bijzondere hoogachting.

Brussel, 30 augustus 1999.

E. ANDRE Staatssecretaris bij het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, belast met Ruimtelijke Ordening, Stadsvernieuwing, Monumenten en Landschappen en Bezoldigd Vervoer van Personen _______ Nota 2 Artikel 116, § 4, 2°, O.O.P.S. bepaalt : « De gemachtigde ambtenaar steunt zijn ongunstig advies op een van volgende redenen : ( . ) 2° de aanvraag is onverenigbaar met het ontwerp ( . ) van gewestelijk bestemmingsplan ( . ) ». 4 Artikel 118, § 3, O.O.P..S. is opgesteld als volgt : « Het College van Burgemeester en Schepenen weigert de vergunning die, hoewel zij gegrond is op een bijzonder bestemmingslan of een niet verlopen verkavelingsvergunning, onverenigbaar is met de voorschriften van het in werking getreden ontwerp ( . ) van gewestelijk bestemmingsplan ». 6 Die kaart lezen is noodzakelijk. Immers, de juiste draagwijdte van de artikelen 2, 3 en 4 van het besluit van 3 maart 1995 kan slechts begrepen worden met referte aan de inhoud van die kaart ook al is zij inmiddels door de ordonnantie van 16 juli 1998 opgeheven. 9 Volgens een constante rechtspraak van de Raad van State, rekening houdend met het principe van de hiërarchie van de plannen, is er impliciete opheffing van de bepalingen van een lager plan die niet conform zijn met deze van een hoger plan zelfs indien het lager plan voorafgaat aan het hoger plan. 10 In het geval van een gedeeltelijk opgeheven B.B.P. zal het eensluidend advies van de gemachtigde ambtenaar gevraagd worden overeenkomstig de procedure vastgesteld door artikel 116, § 1, van de ordonnantie van 29 augustus 1991.