Uittreksel uit arrest nr. 113/2015 van 17 september 2015 Rolnummers : 5896, 5897 en 5898 In zake : de prejudiciële vragen betreffende de artikelen 6.1.6, § 2, tweede lid, en 6.1.21, § 1, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij arresten nrs. 227.219, 227.217 en 227.218 van 29 april 2014 in zake Brigitte Vermer en anderen, in zake Christiaan De Wandeleer en in zake Willebrordus Luyten en Augusta Van Regenmortel, allen tegen het Vlaamse Gewest, waarvan de expedities ter griffie van het Hof zijn ingekomen op 7 mei 2014, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « Schenden de artikelen 6.1.6, § 2, tweede lid, en 6.1.21, § 1, VCRO 1) de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten 2) de artikelen 10, 11, 13 en/of 179 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 6.1 en 13 EVRM, artikel 1 van het Aanvullend Protocol EVRM en artikel 14 van het Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten door aan een orgaan van het actief bestuur, de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid (artikel 6.1.6, § 2, eerste lid, VCRO), de bevoegdheid te verlenen tot het nemen van ' beslissingen ' in de fase van een rechterlijke veroordeling, die te allen tijde moeten steunen op motieven bedoeld in artikel 6.1.6, § 2, tweede lid, VCRO - meer bepaald de in Titel VI van de VCRO bedoelde ' specifieke bevoegdheid inzake de invordering van dwangsommen ' waarbij de Hoge Raad op gemotiveerd verzoek kan beslissen dat een opeisbaar geworden dwangsom - die op vordering van de stedenbouwkundig inspecteur en/of het college van burgemeester en schepenen door de rechtbank wordt bepaald voor het geval dat aan de door die besturen gevorderde hoofdveroordeling bedoeld in artikel 6.1.41 VCRO niet wordt voldaan - slechts gedeeltelijk wordt ingevorderd of dat deze invordering tijdelijk wordt opgeschort na overeenkomstig artikel 6.1.21, § 1, eerste lid, VCRO ' in het bijzonder ' rekening te hebben gehouden met de door de veroordeelde overtreder gestelde handelingen en genomen engagementen met het oog op een correcte uitvoering van de hoofdveroordeling, en in voorkomend geval, na een negatief of ongunstig schriftelijk advies of bij ontstentenis van een advies van het bestuur dat instaat voor de invordering van de dwangsom (artikel 6.1.21, § 3, VCRO) ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5896, 5897 en 5898 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) B.1.1. De drie identieke prejudiciële vragen in de samengevoegde zaken nrs. 5896, 5897 en 5898 hebben betrekking op de artikelen 6.1.6, § 2, tweede lid, en 6.1.21, § 1, van de bij besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 gecoördineerde Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna : VCRO).

B.1.2. Artikel 6.1.6, § 2, van de VCRO, in de versie vóór de opheffing ervan bij het nog niet in werking getreden artikel 21 van het Vlaamse decreet van 25 april 2014 betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, bepaalt : « De Hoge Raad is een orgaan van actief bestuur.

Zijn adviezen, evenals de beslissingen, vermeld in artikel 6.1.21, zijn te allen tijde gesteund op motieven die ontleend worden aan : 1° het recht, met inbegrip van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals deze specifiek binnen de ruimtelijke ordening gelden; 2° de weerslag van inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening, zijnde het niveau van de goede ruimtelijke ordening van naburige percelen dat zou worden behaald indien zich geen schade ingevolge een misdrijf, vermeld in artikel 6.1.1, zou hebben voorgedaan ».

B.1.3. Artikel 6.1.21, § 1, van de VCRO, in de versie vóór de opheffing ervan bij het nog niet in werking getreden artikel 21 van het Vlaamse decreet van 25 april 2014 betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, bepaalt : « De Hoge Raad kan op gemotiveerd verzoek beslissen dat een opeisbaar geworden dwangsom, vermeld in artikel 6.1.41, § 3, slechts gedeeltelijk ingevorderd wordt, of dat deze invordering tijdelijk wordt opgeschort. De Hoge Raad houdt bij zijn beoordeling in het bijzonder rekening met de door de overtreder gestelde handelingen en genomen engagementen met het oog op een correcte uitvoering van de hoofdveroordeling.

Een maatregel, vermeld in het eerste lid, heeft nimmer betrekking op de vaststaande gerechts- en uitvoeringskosten die zijn gemaakt door het bestuur dat instaat voor de invordering van de dwangsom ».

B.2. In een eerste onderdeel van de prejudiciële vragen wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de overeenstemming van de in het geding zijnde bepalingen met de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.

Uit de verwijzingsarresten blijkt dat de vraag meer bepaald is of de decreetgever, door aan de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid de bevoegdheid te verlenen om in de gevallen waarin de dwangsom is toegekend op vordering van de stedenbouwkundig inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen, te beslissen dat dwangsommen die opeisbaar zijn geworden wegens de niet-uitvoering van herstelmaatregelen na een overtreding van de regelgeving inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, slechts gedeeltelijk mogen worden ingevorderd, of te beslissen dat de invordering ervan tijdelijk wordt opgeschort, « afbreuk doet aan de bevoegdheid of bevoegdheden van de rechtscolleges, wat een aangelegenheid is die in beginsel tot de voorbehouden bevoegdheid van de federale wetgever behoort ».

B.3.1. Artikel 6.1.41, § 1, eerste lid, van de VCRO bepaalt : « Naast de straf kan de rechtbank bevelen de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken, en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen. Dit gebeurt, onverminderd artikel 6.1.7 en 6.1.18, op vordering van de stedenbouwkundig inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen op wier grondgebied de werken, handelingen of wijzigingen, vermeld in artikel 6.1.1, werden uitgevoerd. [...] ».

B.3.2. Met betrekking tot artikel 149, § 1, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, dat de voorloper is van het voormelde artikel 6.1.41, § 1, eerste lid, van de VCRO, oordeelde het Hof bij zijn arrest nr. 57/2002 van 28 maart 2002 : « B.3. Het Hof dient te onderzoeken of de gewesten bevoegd zijn om, in geval van een misdrijf inzake ruimtelijke ordening, herstelmaatregelen te doen bevelen door de rechter en of zij in dat verband kunnen bepalen dat die rechter de termijn van uitvoering van de maatregel en een dwangsom per dag vertraging in de tenuitvoerlegging ervan vaststelt. [...] B.4.1. Krachtens artikel 6, § 1, I, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zijn de gewesten bevoegd inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening.

Naar luid van artikel 11 van dezelfde bijzondere wet kunnen de decreten de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en de straffen wegens de niet-naleving bepalen.

B.4.2. Voor zover zij er niet anders over hebben beschikt, hebben de Grondwetgever en de bijzondere wetgever aan de gemeenschappen en de gewesten de volledige bevoegdheid toegekend tot het uitvaardigen van regels die eigen zijn aan de hun toegewezen aangelegenheden. Behoudens andersluidende bepalingen heeft de bijzondere wetgever het gehele beleid inzake de door hem toegewezen aangelegenheden aan de gemeenschappen en gewesten overgedragen.

B.4.3. De bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening staat de gewesten niet toe regels uit te vaardigen met betrekking tot de bevoegdheid en de procedure voor de rechtscolleges. Krachtens de artikelen 145 en 146 van de Grondwet behoort de omschrijving van de bevoegdheden van de rechtscolleges tot de uitsluitende bevoegdheid van de federale wetgever. Het vaststellen van procedureregels voor de rechtscolleges komt aan de federale wetgever toe op grond van zijn residuaire bevoegdheid.

B.5.1. De uitoefening door de gewesten van hun bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening veronderstelt dat zij de maatregelen kunnen bepalen die het herstel van de goede ordening van de ruimte mogelijk maken nadat die is verstoord.

B.5.2. Op grond van artikel 149, § 1, van het decreet ruimtelijke ordening beveelt de rechtbank de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken, en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen.

Die maatregelen zijn geen straffen. Doordat zij afhankelijk zijn van de vaststelling van een misdrijf, is de vordering ervan evenwel verbonden met de publieke vordering.

B.5.3. Artikel 149, § 1, van het decreet ruimtelijke ordening bepaalt de maatregelen die kunnen worden bevolen om de goede ruimtelijke ordening te herstellen. Het wijst niet het rechtscollege aan dat bevoegd is om de betrokken maatregelen te bevelen : die maatregelen worden bevolen door het rechtscollege dat met toepassing van de procedureregels vastgesteld door de federale wetgever bevoegd is.

B.5.4. De in artikel 149, § 1, van het decreet ruimtelijke ordening bepaalde herstelmaatregelen vallen binnen het concept van teruggave dat wordt aangewend in artikel 44 van het Strafwetboek.

B.5.5. Hoewel zij een burgerrechtelijk karakter heeft, is de teruggave verbonden met de openbare orde en is zij door sommige aspecten een met de strafsanctie onlosmakelijk verbonden accessorium; zij is namelijk het verlengde ervan nu zij erop gericht is - buiten de strafrechtelijke veroordeling - te vermijden dat de situatie van overtreding blijft voortbestaan.

B.5.6. In zoverre artikel 149, § 1, van het decreet ruimtelijke ordening bepaalt dat de rechter herstelmaatregelen beveelt en de termijn voor de uitvoering ervan bepaalt, is het in overeenstemming met de krachtens artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 aan de decreetgever verleende machtiging : het recht om de niet-inachtneming van de decreten strafbaar te stellen en om de straffen wegens de niet-inachtneming te bepalen, impliceert het recht om de verwijdering van het voorwerp van het misdrijf op te leggen en de modaliteiten ervan te regelen.

Wat de dwangsom betreft B.6.1. Krachtens artikel 149, § 1, in fine, van het decreet ruimtelijke ordening bepaalt de rechtbank, ' op vordering van de stedenbouwkundige inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen, een dwangsom per dag vertraging in de tenuitvoerlegging van de herstelmaatregel '.

B.6.2. De regels betreffende de dwangsom zijn vervat in de artikelen 1385bis tot 1385nonies van het Gerechtelijk Wetboek. Doordat zij bepaalde aspecten van de rechtspleging voor de rechtscolleges bepalen, behoren die regels in beginsel tot de bevoegdheid van de federale wetgever.

B.6.3. De dwangsom is een dwangmiddel om de uitvoering van een rechterlijke uitspraak, die bestaat in een verplichting om te doen, niet te doen of om een zaak te geven, te verkrijgen. Zij is niet van toepassing op verplichtingen tot betaling van geldsommen, waarvan de naleving verkregen kan worden met behulp van de gewone executiemiddelen (artikel 1 van de eenvormige wet betreffende de dwangsom; gemeenschappelijke memorie van toelichting van de Benelux-overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom, Parl. St., Kamer, 1977-1978, nr. 353/1, p. 16).

Dat het niet de bedoeling van de decreetgever is de rechter te verplichten een dwangsom op te leggen indien ze wordt gevorderd wanneer de herstelmaatregel bestaat in de betaling van een geldsom gelijk aan de meerwaarde, kan worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 149, § 1, in fine. Uit het gebruik van de woorden ' de uitvoering van de herstelmaatregelen ', ' termijn van uitvoering ' en ' vertraging in de tenuitvoerlegging van de herstelmaatregel ' kan worden afgeleid dat de decreetgever de toepassing van de dwangsom heeft willen beperken tot herstelmaatregelen die bestaan in een verplichting om te doen of niet te doen, te weten het herstel van de plaats in de oorspronkelijke toestand, het staken van het strijdig gebruik of het uitvoeren van bouw- of aanpassingswerken.

B.6.4. In zoverre zij ertoe strekt de herstelmaatregel kracht bij te zetten, is de dwangsom zelf verbonden met de strafvordering en, om de in B.5.5 en B.5.6 uiteengezette redenen, is de decreetgever bevoegd te beslissen in welk geval de dwangsom aan de strafrechtelijk veroordeelde partij kan worden opgelegd teneinde de uitvoering van de maatregel die met het oog op de stopzetting van het misdrijf werd bevolen, te waarborgen.

B.6.5. Hieruit volgt dat artikel 149, § 1, laatste lid, van het betwiste decreet de bevoegdheidverdelende regels niet schendt.

B.6.6. Ongetwijfeld rijst de vraag of artikel 1, eerste lid, van de eenvormige wet betreffende de dwangsom, die als bijlage gevoegd is bij de Benelux-overeenkomst van 26 november 1973, volgens hetwelk de rechter, op vordering van een partij, de wederpartij tot betaling van een dwangsom ' kan ' veroordelen, aldus kan worden geïnterpreteerd dat de rechter niet verplicht kan worden een veroordeling tot een dwangsom uit te spreken zodra die wordt gevorderd.

Nu het Hof de vraag betreffende de naleving van de bevoegdheidverdelende regels heeft beantwoord, staat het niet aan het Hof, maar aan het Benelux-Gerechtshof, krachtens artikel 4 van de Benelux-overeenkomst, die interpretatievraag te beslechten, mocht de verwijzende rechter van oordeel zijn een vraag daaromtrent te moeten stellen ».

B.3.3. Het Hof bevestigde die rechtspraak in identieke bewoordingen bij zijn arrest nr. 152/2002 van 15 oktober 2002.

B.4.1. Artikel 8 van het decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, heeft het voormelde artikel 149, § 1, vervangen door wat volgt : « Naast de straf kan de rechtbank bevelen de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken, en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen. Dit gebeurt op vordering van de stedenbouwkundig inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen op wier grondgebied de werken, handelingen of wijzigingen, bedoeld in artikel 146, werden uitgevoerd. Indien deze inbreuken dateren van voor 1 mei 2000 is voorafgaand een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid vereist ».

B.4.2. Bij zijn arrest nr. 14/2005 van 19 januari 2005 oordeelde het Hof naar aanleiding van een beroep tot vernietiging gericht tegen die bepaling, en inzonderheid met betrekking tot artikel 9 van dat decreet van 4 juni 2005 : « B.28. Artikel 153, eerste lid, van het decreet van 18 mei 1999 bepaalt : ' Voor het geval dat de plaats niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn in de vorige staat wordt hersteld, dat het strijdige gebruik niet binnen die termijn wordt gestaakt of dat de bouw- of aanpassingswerken niet binnen deze termijn worden uitgevoerd, beveelt het vonnis van de rechter, bedoeld in de artikelen 149 en 151, dat de stedenbouwkundige inspecteur, het college van burgemeester en schepenen en eventueel de burgerlijke partij, ambtshalve in de uitvoering ervan kunnen voorzien '.

Het bestreden artikel 9 voegt hieraan toe dat ' voor de inbreuken die dateren van voor 1 mei 2000 [...] de ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest door de stedenbouwkundig inspecteur slechts [kan] worden opgestart na eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid '.

B.29. Bij een door de rechtbank opgelegde herstelmaatregel, moet het vonnis door de overtreder worden uitgevoerd binnen de door de rechtbank gestelde termijn. De overtreder brengt de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen hiervan onmiddellijk, bij aangetekende brief of bij afgifte tegen ontvangstbewijs, op de hoogte (artikel 152, eerste lid, van het decreet van 18 mei 1999).

Voor het geval dat de plaats niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn in de vorige staat wordt hersteld, dat het strijdige gebruik niet binnen die termijn wordt gestaakt of dat de bouw- of aanpassingswerken niet binnen die termijn worden uitgevoerd, beveelt het vonnis van de rechter dat de stedenbouwkundige inspecteur, het college van burgemeester en schepenen en eventueel de burgerlijke partij, ambtshalve in de uitvoering ervan kunnen voorzien (artikel 153, eerste lid, van het decreet van 18 mei 1999).

B.30. Voor de inbreuken die dateren van vóór 1 mei 2000 moet de stedenbouwkundige inspecteur het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inwinnen alvorens gebruik te kunnen maken van die machtiging.

Met die bestreden bepaling streefde de decreetgever ' een uniforme en billijke ambtshalve uitvoering [na] van arresten en vonnissen ten aanzien van inbreuken die dateren van voor 1 mei 2000 ' (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, p. 39). Volgens de decreetgever is er ' behoefte aan een autonoom en onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding, dat de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel ' (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 7).

B.31. De Hoge Raad voor het Herstelbeleid werd opgevat, niet als een gerechtelijke instantie waartoe derden zich kunnen wenden of die hen kan binden, maar als een adviesorgaan (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 8). De bestreden bepaling [doet] geen afbreuk aan de door artikel 40, tweede lid, van de Grondwet aan de Koning toegewezen bevoegdheid, noch aan de bevoegdheid van de federale wetgever inzake de rechterlijke organisatie.

Wanneer de stedenbouwkundige inspecteur tot de ambtshalve uitvoering van een door de rechter bevolen herstelmaatregel wil overgaan, heeft het eensluidend advies van de Hoge Raad onder meer betrekking op het tijdstip en de nadere uitvoeringsregelen van die maatregel (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, pp. 8-9).

B.32. De decreetgever vermocht dan ook, zonder de door de verzoekende partij aangehaalde bevoegdheidverdelende regels te schenden, het gebruik van de machtiging door de stedenbouwkundige inspecteur aan een adviesverplichting te onderwerpen.

Die adviesverplichting verhindert overigens niet dat het college van burgemeester en schepenen of de burgerlijke partij, voor zover zij daartoe door het vonnis of het arrest worden gemachtigd, tot de ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel overgaan, zonder enig advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te moeten inwinnen ».

B.4.3. Naar aanleiding van een ambtshalve opgeworpen middel was het Hof in dat arrest nr. 14/2005, aansluitend bij een eerder arrest nr. 136/2004 van 22 juli 2004 voorts van oordeel : « B.52. Krachtens het bij het bestreden artikel 8 vervangen artikel 149, § 1, eerste lid, laatste zin, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening moeten herstelvorderingen voor inbreuken die dateren van vóór 1 mei 2000 voortaan een eensluidend advies krijgen van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid.

B.53. De Hoge Raad voor het Herstelbeleid telt zeven leden, waarvan vier leden ten minste vijf jaar - wat de voorzitter betreft ten minste tien jaar - het ambt van magistraat in de rechtbanken en hoven of in de Raad van State hebben bekleed en drie leden ten minste vijf jaar relevante werkervaring inzake de ruimtelijke ordening hebben.

De oprichting van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid is ingegeven door de ' behoefte aan een autonoom en onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding, dat de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel ' (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 7).

B.54. Het behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van de decreetgever om inzake ruimtelijke ordening de keuze van de herstelmaatregel aan de daartoe meest geschikt geachte overheid over te laten. Hij dient daarbij evenwel de artikelen 10 en 11 van de Grondwet na te leven.

B.55. Indien de decreetgever het nodig acht om, met het oog op de coherentie van het herstelbeleid, de herstelvordering te laten voorafgaan door een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, ziet het Hof niet in waarom dit vereiste voor bepaalde inbreuken zou gelden en niet voor andere.

Weliswaar is de datum van 1 mei 2000, zoals in de parlementaire voorbereiding is gesteld ' een objectieve datum [...], met name de datum waarop het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke [ordening] in werking is getreden ' (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, p. 16), doch die datum houdt geen verband met de doelstelling van de in het geding zijnde bepaling. Meer bepaald blijkt niet in welk opzicht voor inbreuken die vóór 1 mei 2000 zijn gepleegd een grotere behoefte aan een coherent herstelbeleid zou bestaan dan voor de inbreuken die na die datum zijn gepleegd.

B.56. Hetzelfde geldt ten aanzien van artikel 153, tweede lid, van het decreet van 18 mei 1999, zoals toegevoegd bij het bestreden artikel 9, 1°, volgens hetwelk voor de inbreuken die dateren van vóór 1 mei 2000 de ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest door de stedenbouwkundige inspecteur slechts kan worden opgestart na eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid. Zoals in B.30 werd opgemerkt, streefde de decreetgever met die bepaling een uniforme en billijke ambtshalve uitvoering na van arresten en vonnissen ten aanzien van inbreuken die dateren van vóór 1 mei 2000.

Opnieuw blijkt niet in welk opzicht voor inbreuken die vóór 1 mei 2000 zijn gepleegd een grotere behoefte aan een coherent herstelbeleid zou bestaan dan voor de inbreuken die na die datum zijn gepleegd.

B.57. Artikel 149, § 1, eerste lid, laatste zin, van het decreet van 18 mei 1999, zoals vervangen bij het bestreden artikel 8, 1°, van het decreet van 4 juni 2003, en artikel 153, tweede lid, van het decreet van 18 mei 1999, zoals toegevoegd bij het bestreden artikel 9, 1°, van het decreet van 4 juni 2003, schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre zij verwijzen naar de datum van 1 mei 2000 ».

B.5.1. Bij zijn arrest nr. 5/2009 van 15 januari 2009 oordeelde het Hof : « B.1.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 153 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals gewijzigd bij het decreet van 4 juni 2003, dat, na de vernietiging bij het arrest van het Hof nr. 14/2005 van 19 januari 2005 van de woorden ' die dateren van voor 1 mei 2000 ' volgend op de woorden ' Voor de inbreuken ' in het tweede lid, bepaalt : ' Voor het geval dat de plaats niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn in de vorige staat wordt hersteld, dat het strijdige gebruik niet binnen die termijn wordt gestaakt of dat de bouw- of aanpassingswerken niet binnen deze termijn worden uitgevoerd, beveelt het vonnis van de rechter, bedoeld in de artikelen 149 en 151, dat de stedenbouwkundige inspecteur, het college van burgemeester en schepenen en eventueel de burgerlijke partij, ambtshalve in de uitvoering ervan kunnen voorzien.

Voor de inbreuken kan de ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest door de stedenbouwkundig inspecteur slechts worden opgestart na eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid. [...] '.

B.1.2. Uit de gegevens van de zaak blijkt dat te dezen enkel het tweede lid van voormeld artikel 153, ingevoegd bij artikel 9 van het decreet van 4 juni 2003 ' houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft ', in het geding is. Het Hof beperkt zijn onderzoek tot die bepaling.

B.2. De in het geding zijnde bepaling wordt door het verwijzende rechtscollege zo uitgelegd dat de verplichting voor de stedenbouwkundige inspecteur om het eensluidend advies in te winnen van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid enkel geldt wanneer deze voornemens is om over te gaan tot uitvoering van een ambtshalve herstelmaatregel.

De appellant voor het verwijzende rechtscollege is van oordeel dat het advies ook zou moeten worden ingewonnen vooraleer de stedenbouwkundige inspecteur overgaat tot het invorderen van de dwangsom opgelegd aan de veroordeelde bij ontstentenis aan eigen uitvoering van de herstelmaatregel, zo niet zou het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie gewaarborgd bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet worden geschonden.

B.3. Bij decreet van 4 juni 2003 ' houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft ' heeft de Vlaamse decreetgever, met het oog op de coherentie van het herstelbeleid bij inbreuken op de regelgeving inzake ruimtelijke ordening, een gewestelijke adviesraad voor de handhavingsmaatregelen opgericht - de Hoge Raad voor het Herstelbeleid - omdat de behoefte werd aangevoeld ' aan een autonoom en onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding, dat de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel ' (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 7).

B.4.1. Anders dan in de hypothese van het optreden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid voorafgaand aan elk rechterlijk optreden (artikel 149, § 1, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals gewijzigd bij het decreet van 4 juni 2003), is het optreden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid als bedoeld in het in het geding zijnde artikel 153 van datzelfde decreet gesitueerd in de fase na een rechterlijke veroordeling.

B.4.2. In de fase voorafgaand aan de vordering tot een herstelmaatregel door de stedenbouwkundige inspecteur of door het college van burgemeester en schepenen kan het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid betrekking hebben op zowel de wettigheid van de voorgenomen herstelvordering als de opportuniteit van de voorgestelde herstelmaatregel rekening houdend met de plaatselijke ruimtelijke ordening.

B.4.3. In de fase na een rechterlijke veroordeling, meer bepaald wanneer de stedenbouwkundige inspecteur tot ambtshalve uitvoering van de door de rechter bevolen herstelmaatregel wenst te doen overgaan bij ontstentenis van uitvoering door de veroordeelde zelf, heeft het vereiste eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid onder meer betrekking op het tijdstip en de nadere uitvoeringsmaatregelen van die maatregel (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, pp. 8-9).

Het was de bedoeling van de wetgever om ' een uniforme en billijke ambtshalve uitvoering van arresten en vonnissen ' te verwezenlijken (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, p. 39) en de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te laten evalueren en onderzoeken of het gebruik dat de stedenbouwkundige inspecteur beoogt te maken van de hem door de rechter gegeven machtiging, geschiedt met inachtneming van de beginselen van gelijkheid en redelijkheid (ibid., p. 7).

Die bevoegdheid van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid gaat niet zover dat zij de uitvoering als zodanig van rechterlijke beslissingen in de weg zou kunnen staan, wat in strijd zou zijn zowel met het fundamenteel beginsel van de Belgische rechtsorde volgens hetwelk de rechterlijke beslissingen alleen door de aanwending van rechtsmiddelen kunnen worden gewijzigd, als met de bevoegdheidverdelende regels.

B.5. De prejudiciële vraag betreft het verschil in behandeling tussen personen die door de rechter zijn veroordeeld tot een herstelmaatregel en die bij ontstentenis van vrijwillige uitvoering daarvan kunnen worden geconfronteerd met een ambtshalve uitvoering of met de invordering van de dwangsom. Meer bepaald is de vraag of het in de gegeven interpretatie van artikel 153, tweede lid, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals ingevoegd bij het decreet van 4 juni 2003, discriminerend is dat de stedenbouwkundige inspecteur niet is verplicht het (eensluidend) advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid in te winnen vooraleer hij ten aanzien van de ene categorie van personen overgaat tot het invorderen van de dwangsom, terwijl hij dat wel is verplicht wanneer hij ten aanzien van een andere categorie van personen de ambtshalve herstelmaatregel uitvoert.

B.6. Dat onderscheid berust op een objectief criterium, namelijk de aard van de dwangmaatregel bij niet-vrijwillige uitvoering van de herstelmaatregel door de betrokkene zelf. Dat criterium is bepalend voor het al dan niet optreden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid en houdt verband met de doelstelling van de decreetgever, zoals omschreven in B.3 en B.4.3, om enkel de modaliteiten van de ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel waartoe de stedenbouwkundige inspecteur beslist aan het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te onderwerpen.

Aangezien de rechtbank intussen reeds heeft geoordeeld over de opportuniteit van een aanvullende veroordeling tot een dwangsom, kan het in redelijkheid verantwoord worden geacht dat de Hoge Raad voor het Herstelbeleid niet wordt betrokken bij de eventuele invordering van de dwangsom, die losstaat van de ambtshalve herstelmaatregel waartoe de stedenbouwkundige inspecteur beslist.

B.7. Ten slotte is het niet onredelijk geen (eensluidend) advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te vereisen over de beslissing van de stedenbouwkundige inspecteur om de dwangsom te eisen. Een dergelijke vordering is enkel het mogelijke gevolg van de niet-vrijwillige uitvoering van een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing die gepaard gaat met de bevoegdheid van de rechter om de veroordeling met een dwangsom kracht bij te zetten.

Bovendien kan de rechter die de dwangsom heeft bevolen, op vordering van de veroordeelde en zonder tijdsbeperking, krachtens artikel 1385quinquies van het Gerechtelijk Wetboek de dwangsom opheffen, de looptijd ervan opschorten gedurende de door hem te bepalen termijn of de dwangsom verminderen in geval van blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de veroordeelde om aan de hoofdveroordeling te voldoen.

B.8. Uit het voorgaande volgt dat de prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord ».

B.5.2. Bij zijn arrest nr. 52/2011 van 6 april 2011 oordeelde het Hof met betrekking tot de artikelen 149, § 1, en 151 van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening in de versie gewijzigd bij decreet van 4 juni 2003 en voorafgaand aan de wijziging bij decreet van 27 maart 2009, maar na de gedeeltelijke vernietiging bij het voormelde arrest nr. 14/2005 : « B.2. In de door de verwijzende rechter gegeven interpretatie van de in het geding zijnde bepalingen wordt ervan uitgegaan dat, wanneer de stedenbouwkundig inspecteur de herstelmaatregel vordert voor de burgerlijke rechter, geen voorafgaand eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nodig is, terwijl dat wel het geval is wanneer de stedenbouwkundig inspecteur de herstelmaatregel vordert voor de strafrechter.

B.3.1. In die interpretatie ontstaat er een verschil in behandeling tussen de categorie van personen die - zoals de nv ' V.E.R.O. ' - voor de burgerlijke rechter worden gedagvaard om een herstelmaatregel te horen bevelen en die niet de waarborg genieten dat die vordering steunt op een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, en de categorie van personen die voor de strafrechter zijn gedaagd en die wel die waarborg genieten.

B.3.2. Niets verantwoordt dat voor het instellen van de herstelvordering door de stedenbouwkundig inspecteur of door het college van burgemeester en schepenen (hierna : de publieke herstelvordering) bij de burgerlijke rechter geen voorafgaand advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nodig zou zijn, terwijl dat met het oog op een coherent herstelbeleid bij artikel 149, § 1, eerste lid, tweede zin, van het decreet van 18 mei 1999 wel is vereist wanneer de publieke herstelvordering bij de strafrechter wordt ingesteld.

Het verschil in behandeling veroorzaakt door die interpretatie gaat terug op het enkele feit dat artikel 151 van het decreet van 18 mei 1999, dat verwijst naar de artikelen 149, § 1, tweede lid, en volgende van datzelfde decreet, niet is aangepast toen de verplichting om het voorafgaande advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid in te winnen bij decreet van 4 juni 2003 werd ingeschreven in artikel 149, § 1, eerste lid, eerste zin, van het decreet van 18 mei 1999, wat is terug te brengen tot een legistieke vergetelheid.

In de door de verwijzende rechter aangenomen interpretatie zijn de in het geding zijnde bepalingen niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en dient de eerste prejudiciële vraag bevestigend te worden beantwoord.

B.3.3. In een andere interpretatie van de in het geding zijnde bepalingen, die wordt bevestigd door de Vlaamse Regering, moet voorafgaand aan elke publieke herstelvordering het eensluidende advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid worden ingewonnen, ongeacht of die wordt ingeleid bij de burgerlijke rechter dan wel bij de strafrechter, en in dat geval bestaat het aangeklaagde verschil in behandeling niet.

In die interpretatie zijn de in het geding zijnde bepalingen bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en dient de eerste prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord ».

B.6.1. Bij het Vlaamse decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid werd de Hoge Raad voor het Herstelbeleid omgevormd tot de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid en werden de bevoegdheden van de Hoge Raad uitgebreid.

Naast de adviesfuncties, die werden verruimd, werd aan de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid een specifieke beslissingsbevoegdheid verleend met betrekking tot de invordering van dwangsommen.

Artikel 52 van dat decreet van 27 maart 2009 bepaalt : « In titel V, hoofdstuk I, van [het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening], wordt een afdeling 2/1, bestaande uit artikelen 148/1 tot en met 148/35, ingevoegd, die luidt als volgt : ' Afdeling 2/1. - Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid Onderafdeling 1. - Oprichting en missie

Art. 148/1.§ 1. Bij het Vlaamse ministerie van Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed wordt een Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid opgericht, hierna de Hoge Raad te noemen. § 2. De Hoge Raad is een orgaan van actief bestuur.

Zijn adviezen, evenals de beslissingen, vermeld in artikel 148/16, zijn te allen tijde gesteund op motieven die ontleend worden aan : 1° het recht, met inbegrip van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals deze specifiek binnen de ruimtelijke ordening gelden;2° de weerslag van inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening, zijnde het niveau van de goede ruimtelijke ordening van naburige percelen dat zou worden behaald indien zich geen schade ingevolge een misdrijf, vermeld in artikel 146, zou hebben voorgedaan. § 3. De Vlaamse Regering geeft nimmer instructies omtrent de behandeling van concrete dossiers die aan de beoordeling van de Hoge Raad zijn voorgelegd.

Onderafdeling 2. - Bevoegdheden [...] Sectie 4. - Specifieke bevoegdheid inzake de invordering van dwangsommen

Art. 148/16.§ 1. De Hoge Raad kan op gemotiveerd verzoek beslissen dat een opeisbaar geworden dwangsom, vermeld in artikel 149, § 1/2, slechts gedeeltelijk ingevorderd wordt, of dat deze invordering tijdelijk wordt opgeschort. De Hoge Raad houdt bij zijn beoordeling in het bijzonder rekening met de door de overtreder gestelde handelingen en genomen engagementen met het oog op een correcte uitvoering van de hoofdveroordeling.

Een maatregel, vermeld in het eerste lid, heeft nimmer betrekking op de vaststaande gerechts- en uitvoeringskosten die zijn gemaakt door het bestuur dat instaat voor de invordering van de dwangsom. [...] ' ».

B.6.2. Artikel 148/1, § 2, tweede lid, van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening is bij de coördinatie bij besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 in de VCRO opgenomen als een artikel 6.1.6, § 2, tweede lid, dat is de eerste in B.1.2 geciteerde in het geding zijnde bepaling.

Artikel 148/16, § 1, van het voormelde decreet van 18 mei 1999 is bij de coördinatie bij besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 in de VCRO opgenomen als een artikel 6.1.21, § 1, dat is de tweede in B.1.3 geciteerde in het geding zijnde bepaling.

B.6.3. In de parlementaire voorbereiding van artikel 52 van het voormelde decreet van 27 maart 2009 is inzonderheid vermeld : « Korte bespreking van de nieuwe DRO-artikelen Artikel 148/1 706. De Hoge Raad voor het Herstelbeleid, waarvan de oprichting, de samenstelling, de werking en de bevoegdheden vandaag zijn geregeld in artikel 9bis DRO, wordt omgevormd tot een Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid. De Hoge Raad is een orgaan van actief bestuur (= een administratieve overheid, géén rechtscollege) met een specifieke functie.

De Raad ondersteunt de stedenbouwkundige inspectie en de vorderende lokale besturen in hun handhavende taak, door een actieve deliberatie over de wijze waarop diverse rechtsregels en -beginselen op elkaar inspelen (= legaliteitscontrole), waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de weerslag van de betrokken inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening (= beperkte opportuniteitscontrole).

De Raad staat dus naast, en niet onder of boven, de handhavende besturen.

Eén en ander verklaart 2 zaken.

Ten eerste. De adviesbevoegdheid en de beslissingsbevoegdheid van de Hoge Raad worden gekoppeld aan decretale beoordelingscriteria : het recht, en de weerslag van inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening.

Ten tweede. De gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen van een ontvoogde gemeente (voor wat de agendapunten betreft die op vorderingen en maatregelen van die gemeente betrekking hebben) kunnen de vergaderingen van de Hoge Raad bijwonen en een (niet-bindend) stemadvies uitbrengen (nieuw artikel 148/26 DRO). 707. In § 3 is een algemeen verbod opgenomen om vanuit de Vlaamse Regering in te grijpen in de deliberatie omtrent concrete dossiers.De interactieve deliberatie in de schoot van de Hoge Raad vormt een belangrijke waarborg voor een democratische besluitvorming. Het is dan ook onwenselijk dat deze besluitvorming zou worden doorkruist door gerichte interventies vanuit de uitvoerende macht.

Eén en ander staat los van de mogelijkheid om in het Handhavingsplan bepaalde generieke richtsnoeren op te nemen met betrekking tot de eenvoudige afdoening van adviesvragen (nieuw artikel 147/1, § 1, tweede lid, 3°, DRO) » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2011/1, p. 251). « Juridische elementen Situering in het contentieux van het Grondwettelijk Hof 708. De Hoge Raad oefent zijn toetsingsbevoegdheid uit in het algemeen belang. Die gebondenheid aan het algemeen belang wordt zowel procedureel als inhoudelijk gewaarborgd.

Procedureel, doordat het debat binnen een multidisciplinair college tot een democratische besluitvorming vanuit meerdere gezichtspunten leidt.

Inhoudelijk, doordat het optreden van de Hoge Raad gebonden wordt aan ' het recht ' en de weerslag van inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening. 709. De figuur van de Hoge Raad laat zich aldus mooi kaderen in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, conform dewelke het tot de bevoegdheid van de gewesten inzake ruimtelijke ordening behoort om de keuze van de herstelmaatregel aan de daartoe meest geschikte overheid over te laten » (Parl.St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2011/1, p. 252). « Artikel 148/16 743. Het ontwerpartikel impliceert dat de Hoge Raad in de toekomst kan oordelen over gemotiveerde verzoeken tot matiging van de invordering van opeisbaar geworden dwangsommen (uitstel of beperking van de invordering).Een volledige ' kwijtschelding ' behoort niet tot de mogelijkheden, één en ander zou in bepaalde gevallen op gespannen voet kunnen komen te staan met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat stelt dat het recht op toegang tot een rechterlijke instantie ' serait illusoire si l'ordre juridique interne d'un Etat contractant permettait qu'une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d'un [e] partie '.

Uiteraard zal het advies van de stedenbouwkundige inspecteur c.q. het college van burgemeester en schepenen worden ingewonnen.

De Hoge Raad beslist met inachtneming van de criteria als vastgesteld bij het nieuw voorgestelde artikel 148/1, § 2, tweede lid, DRO. Inzonderheid wordt rekening gehouden met de door de overtreder gestelde handelingen en genomen engagementen met het oog op een correcte uitvoering van de hoofdveroordeling.

De regeling is geïnspireerd op de bestaande regeling inzake verzoeken om kwijtschelding, vermindering of uitstel van betaling van de in het DRO omschreven administratieve geldboeten (cfr. artikel 156, § 2, §§ 3-6 DRO). 744. Het voorgestelde systeem speelt op het niveau van de invordering van een dwangsom, en moet buiten de reikwijdte van artikel 1385quinquies van het Gerechtelijk Wetboek worden geplaatst.Dat artikel regelt de bevoegdheid van de rechter die de dwangsom heeft opgelegd om matigend op te treden indien er sprake is van een onmogelijkheid voor de veroordeelde om aan de veroordeling onder verbeurte van een dwangsom te voldoen. 745. Het nieuw voorgestelde artikel 148/16 DRO moet nu echter gezien worden in het licht van volgende passus uit het advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid van 19 juni 2006 ' over de problematiek van de invordering van het onbeperkt oplopen van dwangsommen bij gebreke aan vrijwillige en ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel ' : ' Het innen van de verbeurde dwangsom is in de huidige stand van de regelgeving een verplichting voor de overheid.Inzonderheid kan de stedenbouwkundige inspecteur noch de minister noch de Hoge Raad verbeurde dwangsommen kwijtschelden.

Er kunnen zich niettemin situaties voordoen waarin dit mogelijk zou moeten zijn. Gedacht wordt aan het geval waar een veroordeelde buiten de termijn overgaat tot uitvoering van de herstelmaatregel. In dit geval vervallen de verbeurde dwangsommen niet totdat het P.V. van uitvoering bedoeld in artikel 153 DRO is opgesteld. Het kan derhalve voorkomen dat spijts de - weliswaar laattijdige - wil van de veroordeelde tot uitvoering, er toch nog naast de uitvoering en gedurende de uitvoering van de hoofdveroordeling, dwangsommen verschuldigd zijn. In dit geval kan de " kwijtschelding, de vermindering of het uitstel van betaling " als " verzachtende " factor worden voorgehouden. De Hoge Raad adviseert daarom om de mogelijkheid tot kwijtschelding, alsook vermindering of uitstel van betaling decretaal te voorzien. Ook dit past in het reeds meermaals aangehaalde basisidee dat het de veroordeelde is die dient uit te voeren.

Wie ter zake bevoegd moet zijn om deze kwijtschelding toe te kennen, is een loutere opportuniteitsvraag.

Een ingrijpen van de decreetgever - die daartoe bevoegd lijkt - is noodzakelijk '.

Juridische elementen 746. Voorliggend decretaal optreden moet duidelijk buiten de regelingen van de Eenvormige Benelux-Wet betreffende de dwangsom en artikel 1385quinquies van het Gerechtelijk Wetboek worden gehouden (zie hoger).747. De rechtsleer aanvaardt dat de partij die een dwangsom vorderde, er na de veroordeling voor kan kiezen om de dwangsom niet of slechts gedeeltelijk in te vorderen, of om de invordering voor enige tijd uit te stellen. Deze beslissingsbevoegdheid grijpt niet in op de verbeurde of te verbeuren dwangsom zelf; zij speelt op het niveau van de uiteindelijke invordering.

Nu voorliggende decretale regeling uitdrukkelijk op dat specifieke niveau van de invordering inspeelt, kan zij dan ook geen afbreuk doen aan de Benelux-regelingen en de regelingen van het Gerechtelijk Wetboek. 748. De dwangsom wordt in casu gevorderd door de stedenbouwkundige inspecteur c.q. het college van burgemeester en schepenen. Conform de onder het vorige randnummer vermelde rechtsleer, komt de beslissing over kwijtschelding, vermindering of uitstel prima facie toe aan deze besturen.

Evenwel impliceert artikel 179 van de Grondwet dat voor het toekennen van een ' gift ' door de overheid, het optreden van de wetgever vereist is. Het Rekenhof heeft bevestigd dat ter uitvoering van artikel 179 G.W. enkel de wetgevende macht machtiging kan verlenen voor een kwijtschelding van een schuldvordering (Rekenhof, Verslag aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, oktober 2001, 42).

Het begrip ' wet ' in de zin van artikel 179 G.W. sluit tevens ' het decreet' in, nu voormeld grondwetsartikel dateert van vóór de Belgische Staatshervormingen.

Nu de gewestdecreetgever bevoegd is voor het ruimtelijkeordeningsrecht, met inbegrip van het handhavingsbeleid, is het een evidentie dat het aan deze decreetgever toekomt om conform artikel 179 G.W. de regelen te bepalen op grond waarvan de ' liberaliteit ' van de beperking, het uitstel, of de afstand van de invordering van een dwangsom kan worden toegekend. 749. De afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft bevestigd dat de wetgevende macht, optredend in het kader van artikel 179 G.W., haar (regelings)bevoegdheden kan opdragen aan een ander orgaan, nu dat artikel stipuleert dat de betrokken aangelegenheid ' krachtens ' een wet moet worden geregeld.

De delegatie aan de Hoge Raad kan van daaruit worden gemotiveerd » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2011/1, pp. 268-270).

B.7.1. De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid is een instelling die is opgericht in het raam van het beleid inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw waarvoor de gewesten bevoegd zijn krachtens artikel 6, § 1, I, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, en meer bepaald in het raam van het handhaven van dat beleid.

De bevoegdheid van de gewesten inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw veronderstelt dat de gewesten ook bevoegd zijn om de handhavingsmaatregelen te bepalen waarmee dat beleid kan worden verwezenlijkt, met inbegrip van de modaliteiten waarmee die handhavingsmaatregelen kunnen worden afgedwongen.

B.7.2. De oprichting van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid - de voorloper van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid - was ingegeven door de « behoefte aan een autonoom en onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding, dat de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, p. 7).

Zoals zijn voorloper is de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid samengesteld uit zeven leden. De voorzitter en de leden-juristen bezitten de graad van master in de rechten en bezitten ten minste tien jaar nuttige ervaring op het vlak van zowel het Vlaamse ruimtelijkeordeningsrecht als de rechtsbescherming tegen bestuurlijk optreden. De leden-deskundigen bezitten ten minste tien jaar nuttige ervaring op het vlak van de Vlaamse ruimtelijke ordening (artikel 6.1.24, § 1, van de VCRO).

Het mandaat van lid van de Hoge Raad is onverenigbaar met het lidmaatschap van een wetgevende vergadering, een provincieraad, een gemeenteraad, een districtsraad of een raad van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn (artikel 6.1.26, van de VCRO).

B.7.3. De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid is door de decreetgever opgevat als een orgaan van het actief bestuur en niet als een rechtscollege (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2011/1, p. 251).

Volgens de parlementaire voorbereiding ondersteunt de Hoge Raad « de stedenbouwkundige inspectie en de vorderende lokale besturen in hun handhavende taak, door een actieve deliberatie over de wijze waarop diverse rechtsregels en -beginselen op elkaar inspelen (= legaliteitscontrole), waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de weerslag van de betrokken inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening (= beperkte opportuniteitscontrole) » (ibid.).

Zoals artikel 6.1.6, § 2, tweede lid van de VCRO, voorschrijft, dienen zowel de adviezen als de in artikel 6.1.21 van de VCRO bedoelde beslissingen met betrekking tot de dwangsommen, te allen tijde te steunen op motieven die ontleend worden aan het recht, met inbegrip van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals die specifiek binnen de ruimtelijke ordening gelden en aan de weerslag van inbreuken op de rechten van derden en op de plaatselijke ordening, zijnde het niveau van de goede ruimtelijke ordening van naburige percelen dat zou worden behaald indien zich geen schade als gevolg van een misdrijf vermeld in artikel 6.1.1 zou hebben voorgedaan.

B.8.1. Het komt de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid niet toe afbreuk te doen aan een rechterlijke veroordeling tot een herstelmaatregel inzake ruimtelijke ordening of stedenbouw, noch om een daarmee gepaard gaande veroordeling tot dwangsommen ongedaan te maken. In de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde bepaling is benadrukt dat « een volledige ' kwijtschelding ' [...] niet tot de mogelijkheden [behoort] » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2011/1, p. 268).

De beslissing van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid bevindt zich op het niveau van de uitvoering van de veroordeling. Zo heeft de specifieke bevoegdheid die hem krachtens het in het geding zijnde artikel 6.1.21, § 1, van de VCRO is toevertrouwd enkel betrekking op de mogelijkheid om het opeisen van verbeurde dwangsommen tijdelijk op te schorten of de opeisbare dwangsommen slechts gedeeltelijk in te vorderen indien wordt vastgesteld dat de overtreder handelingen heeft gesteld en engagementen heeft genomen met het oog op een correcte uitvoering van de hoofdveroordeling.

Overigens blijkt uit artikel 6.1.21, in samenhang gelezen met artikel 6.1.41, § 3, van de VCRO, dat de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid enkel bevoegd is wanneer de dwangsom uitgesproken werd op vordering van de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen. Die Raad is dus niet bevoegd wanneer de dwangsom uitgesproken werd op vordering van iemand anders dan de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen, zoals een bestuur in een burgerlijke procedure of een burgerlijke partij (artikel 6.1.21, in samenhang gelezen met artikel 6.1.41, § 3, van de VCRO).

De beslissing van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid kan nooit betrekking hebben op de vaststaande gerechts- en uitvoeringskosten (artikel 6.1.21, § 1, tweede lid, van de VCRO).

B.8.2. Doordat de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid over een beslissingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de invordering van dwangsommen, kan de uitoefening van die bevoegdheid de uitvoering van rechterlijke beslissingen in de weg staan, wat in strijd is zowel met het fundamenteel beginsel van de Belgische rechtsorde volgens hetwelk de rechterlijke beslissingen alleen door de aanwending van rechtsmiddelen kunnen worden gewijzigd, als met de bevoegdheidverdelende regels.

De regels betreffende de dwangsom zijn vervat in de artikelen 1385bis tot 1385nonies van het Gerechtelijk Wetboek. Doordat zij bepaalde aspecten van de rechtspleging voor de rechtscolleges bepalen, behoren die regels in beginsel tot de bevoegdheid van de federale wetgever.

Krachtens artikel 1385quater, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek komt de dwangsom, zodra ze is verbeurd, ten volle toe aan de partij die de veroordeling heeft gekregen. Die partij kan de dwangsom ten uitvoer leggen krachtens de titel waarbij zij is vastgesteld.

Weliswaar kan de partij die de dwangsom vorderde afzien van de tenuitvoerlegging ervan, op grond van de voormelde bepaling, maar de decreetgever vermag niet te bepalen, zonder afbreuk te doen aan zowel het gezag van gewijsde van de rechterlijke beslissing waarbij de dwangsom werd opgelegd als aan de bevoegdheidverdelende regels, dat een orgaan van actief bestuur die tenuitvoerlegging kan verhinderen.

B.9. De in het geding zijnde bepalingen zijn niet verenigbaar met de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten en niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

De toetsing aan de andere in de prejudiciële vragen vermelde bepalingen kan niet tot een ruimere vaststelling van de ongrondwettigheid leiden.

B.10. De prejudiciële vragen dienen bevestigend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : De artikelen 6.1.6, § 2, tweede lid, en 6.1.21, § 1, van de bij besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 gecoördineerde Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening schenden de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten alsook de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 17 september 2015.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, A. Alen