GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 89/2010 van 29 juli 2010 Rolnummers 4753, 4754, 4755 en 4756 In zake : de beroepen tot vernietiging van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 22 januari 2009 houdende de organisatie van het parkeerbeleid en de oprichting van het Brussels Hoofdstedelijk Parkeeragentschap, ingesteld door de gemeenten Sint-Lambrechts-Woluwe, Koekelberg, Sint-Pieters-Woluwe en Etterbeek.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en M. Bossuyt, en de rechters R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey en P. Nihoul, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging Bij verzoekschriften die aan het Hof zijn toegezonden bij op 27 en 29 juli 2009 ter post aangetekende brieven en ter griffie zijn ingekomen op 28 en 30 juli 2009, zijn beroepen tot vernietiging ingesteld van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 22 januari 2009 houdende de organisatie van het parkeerbeleid en de oprichting van het Brussels Hoofdstedelijk Parkeeragentschap (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 30 januari 2009, tweede editie) door de gemeenten Sint-Lambrechts-Woluwe, Koekelberg, Sint-Pieters-Woluwe en Etterbeek.

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 4753, 4754, 4755 en 4756 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen B.1.1. De beroepen strekken tot de volledige vernietiging van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 22 januari 2009 houdende de organisatie van het parkeerbeleid en de oprichting van het Brussels Hoofdstedelijk Parkeeragentschap.

B.1.2. In haar memorie voert de Brusselse Hoofdstedelijke Regering aan dat, vermits het aanvoeren van het geheel van de middelen niet kan leiden tot een vernietiging van alle artikelen van de ordonnantie, het aan de verzoekende partijen staat de omvang van hun verzoekschrift tot vernietiging te preciseren.

Uit de uiteenzetting van de middelen blijkt dat de verzoekende partijen kritiek hebben op de fundamentele keuzes die de gewestwetgever heeft gemaakt, meer bepaald op het feit dat het door de ordonnantie ingevoerde systeem geheel en al aan de gemeenten wordt opgelegd en, ten aanzien van die gemeenten, niet in een vrijwillige toetreding voorziet.

B.1.3. Wanneer bij het Hof een beroep tot vernietiging wordt ingesteld, dient het na te gaan of de tegen de bestreden bepalingen aangevoerde middelen al dan niet gegrond zijn. Het Hof legt de omvang van het beroep vast op basis van de inhoud van het verzoekschrift.

Wanneer het beslist dat de middelen gegrond zijn, kan het Hof alleen de bepalingen vernietigen waartegen de gegrond verklaarde middelen zijn gericht, alsook de bepalingen die onlosmakelijk met de vernietigde bepalingen zijn verbonden.

Ten gronde B.2.1. Het eerste middel in de zaak nr. 4753 is afgeleid uit de schending van artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, en X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, in samenhang gelezen met de artikelen 41, 162, 170 en 173 van de Grondwet, alsook met de bepalingen van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, gedaan te Straatsburg op 15 oktober 1985 en geratificeerd door België op 25 augustus 2004, met name artikel 9 ervan.

Het tweede middel in de zaken nrs. 4754, 4755 en 4756 is afgeleid uit de schending van artikel 170, § 4, van de Grondwet. Een derde middel in dezelfde zaken is afgeleid uit de schending van artikel 173 van de Grondwet.

Het enige middel dat door de Ministerraad wordt opgeworpen in zijn memorie tot tussenkomst, ten slotte, is afgeleid uit de schending van artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, en X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, in samenhang gelezen met de artikelen 39, 41, 162, tweede lid, 6°, 170 en 173 van de Grondwet.

B.2.2. De bestreden ordonnantie wordt verweten nieuwe regels vast te stellen betreffende « parkeerretributies », die tot gevolg hebben dat de gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest het verbod krijgen om nog parkeerbelastingen te vestigen en te innen op grond van artikel 1 van de wet van 22 februari 1965 « waarbij aan de gemeenten wordt toegestaan parkeergeld op motorrijtuigen in te voeren ».

B.3. Artikel 39 van de Grondwet bepaalt : « De wet draagt aan de gewestelijke organen welke zij opricht en welke samengesteld zijn uit verkozen mandatarissen de bevoegdheid op om de aangelegenheden te regelen welke zij aanduidt met uitsluiting van die bedoeld in de artikelen 30 en 127 tot 129 en dit binnen het gebied en op de wijze die zij bepaalt. Deze wet moet worden aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid ».

Artikel 41, eerste lid, van de Grondwet bepaalt : « De uitsluitend gemeentelijke of provinciale belangen worden door de gemeenteraden of de provincieraden geregeld volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld ».

Artikel 162, eerste lid en tweede lid, 2° en 6°, van de Grondwet bepaalt : « De provinciale en gemeentelijke instellingen worden bij de wet geregeld.

De wet verzekert de toepassing van de volgende beginselen : [...] 2° de bevoegdheid van de provincieraden en van de gemeenteraden voor alles wat van provinciaal en van gemeentelijk belang is, behoudens goedkeuring van hun handelingen in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald; [...] 6° het optreden van de toezichthoudende overheid of van de federale wetgevende macht om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang geschaad. Ter uitvoering van een wet, aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid, kan de organisatie en de uitoefening van het administratief toezicht geregeld worden door de Gemeenschaps- of Gewestparlementen ».

Artikel 170, § 4, van de Grondwet bepaalt : « Geen last of belasting kan door de agglomeratie, de federatie van gemeenten en de gemeente worden ingevoerd dan door een beslissing van hun raad.

De wet bepaalt ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde belastingen, de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt ».

Artikel 173 van de Grondwet bepaalt : « Behalve voor de provincies, de polders en wateringen en de gevallen uitdrukkelijk uitgezonderd door de wet, het decreet en de regelen bedoeld in artikel 134, kan van de burgers geen retributie worden gevorderd dan alleen als belasting ten behoeve van de Staat, de gemeenschap, het gewest, de agglomeratie, de federatie van gemeenten of de gemeente ».

Artikel 9 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie bepaalt ten slotte : « 1. De lokale autoriteiten hebben binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden. 2. De financiële middelen van de lokale autoriteiten dienen evenredig te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet of de wet.3. Ten minste een deel van de financiële middelen van de lokale autoriteiten dient te worden verkregen uit lokale belastingen en heffingen waarover zij, binnen de grenzen bij de wet gesteld, de bevoegdheid hebben de hoogte vast te stellen. [...] ».

B.4.1. Het voormelde artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, bepaalt sinds de wijziging ervan bij de bijzondere wet van 13 juli 2001 : « De aangelegenheden bedoeld in artikel [39] van de Grondwet zijn : [...] VIII. Wat de ondergeschikte besturen betreft : 1° de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen, met uitzondering van : - de regelingen die krachtens de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen opgenomen zijn in de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen; - de regelingen die opgenomen zijn in de artikelen 5, 5bis, 70, 3° en 8°, 126, tweede en derde lid, en titel XI van de provinciewet; - de regelingen die opgenomen zijn in de artikelen 125, 126, 127 en 132 van de nieuwe gemeentewet, voor zover zij de registers van de burgerlijke stand betreffen; - de organisatie van en het beleid inzake de politie, met inbegrip van artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet, en de brandweer; - de pensioenstelsels van het personeel en de mandatarissen.

De gewesten oefenen deze bevoegdheid uit, onverminderd de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet.

De gemeenteraden of de provincieraden regelen alles wat van gemeentelijk of provinciaal belang is; zij beraadslagen en besluiten over elk onderwerp dat hen door de federale overheid of door de gemeenschappen is voorgelegd.

De provinciegouverneurs, de gouverneur en de vice-gouverneur van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad, de adjunct van de gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant, de arrondissementscommissarissen en de adjunct-arrondissementscommissarissen worden benoemd en afgezet door de betrokken gewestregering, op eensluidend advies van de Ministerraad.

Wanneer een gemeenschaps- of gewestregering informatie opvraagt uit de registers van de burgerlijke stand, geeft de ambtenaar van de burgerlijke stand onmiddellijk gevolg aan dat verzoek; ».

Die bepaling is van toepassing op het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest krachtens artikel 4 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.

B.4.2. Artikel 135, § 2, van de Nieuwe Gemeentewet bepaalt : « De gemeenten hebben ook tot taak het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen.

Meer bepaald, en voor zover de aangelegenheid niet buiten de bevoegdheid van de gemeenten is gehouden, worden de volgende zaken van politie aan de waakzaamheid en het gezag van de gemeenten toevertrouwd : 1° alles wat verband houdt met een veilig en vlot verkeer op openbare wegen, straten, kaden en pleinen, hetgeen omvat de reiniging, de verlichting, de opruiming van hindernissen, het slopen of herstellen van bouwvallige gebouwen, het verbod om aan ramen of andere delen van gebouwen enig voorwerp te plaatsen dat door zijn val schade kan berokkenen, of om wat dan ook te werpen dat voorbijgangers verwondingen of schade kan toebrengen of dat schadelijke uitwasemingen kan veroorzaken;voor zover de politie over het wegverkeer betrekking heeft op blijvende of periodieke toestanden, valt zij niet onder de toepassing van dit artikel; [...] ».

B.5.1. Aan de gewesten wordt bij artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals het is gewijzigd bij de bijzondere wet van 13 juli 2001, de principiële bevoegdheid toegewezen inzake de organieke wetgeving op de gemeenten. Daartoe behoren onder meer de regeling van de gemeentelijke instellingen, de organisatie van de gemeentelijke administratieve diensten en het statuut van het gemeentepersoneel (Parl. St., Senaat, 2000-2001, nr. 2-709/1, pp. 8 en 9).

Voor zover zij er niet anders over hebben beschikt, moeten de Grondwetgever en de bijzondere wetgever worden geacht aan de gemeenschappen en de gewesten de volledige bevoegdheid te hebben toegekend tot het uitvaardigen van regels die eigen zijn aan de aan hen toegewezen aangelegenheden. Behoudens andersluidende bepalingen heeft de bijzondere wetgever het gehele beleid inzake de door hem toegewezen aangelegenheden aan de gemeenschappen en de gewesten overgedragen.

Krachtens artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zijn de gewesten bevoegd voor de samenstelling, de organisatie en de werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen. De vestiging en de invordering van de gemeente- en provinciebelastingen vallen onder die bevoegdheid, onverminderd evenwel de bevoegdheid die bij artikel 170, § 4, tweede lid, van de Grondwet, aan de federale wetgever is voorbehouden.

B.5.2. Artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, van de voormelde bijzondere wet voorziet uitdrukkelijk erin dat « de organisatie van en het beleid inzake de politie, met inbegrip van artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet » tot de bevoegdheid van de federale wetgever blijven behoren.

Aldus is de federale overheid niet alleen bevoegd voor de organisatie en de bevoegdheid van de geïntegreerde politiedienst op federaal en lokaal niveau, overeenkomstig artikel 184 van de Grondwet, maar ook voor de algemene administratieve politie en de handhaving van de openbare orde op gemeentelijk vlak.

B.5.3. Inzake politie dient evenwel rekening te worden gehouden met artikel 6, § 4, 3°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dat bepaalt : « De Regeringen worden betrokken bij : [...] 3° het ontwerpen van de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, [...] ».

Volgens de parlementaire voorbereiding van die bepaling (Parl. St., Kamer, B.Z. 1988, nr. 516/1, p. 21) betreft de « algemene politie » de politiereglementen van toepassing op de verschillende vervoerswijzen, zoals : - de politie over het wegverkeer; - het algemeen reglement van de scheepvaartwegen; - het politiereglement op de spoorwegen; - de politie van het personenvervoer per tram, premetro, metro, autobus en autocar; - de politie op de zeevaart en de luchtvaart.

Artikel 6, § 4, 3°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen is eveneens van toepassing op het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest krachtens artikel 6, § 7, van dezelfde bijzondere wet en artikel 4 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.

B.5.4. Uit het voormelde artikel 6, § 4, 3°, vloeit voort dat het aannemen van « de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer » een federale bevoegdheid is gebleven, ook al moeten de Gewestregeringen bij het ontwerpen ervan worden betrokken.

B.6.1. Tot de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer behoren de algemene reglementen die de Koning op grond van artikel 1 van de wetten betreffende de politie over het wegverkeer, gecoördineerd bij koninklijk besluit van 16 maart 1968 (hierna : Wegverkeerswet), vermag vast te stellen. Dat artikel maakt deel uit van hoofdstuk I, « Algemene reglementen », van de voormelde wet.

Ter uitvoering van die machtiging is het koninklijk besluit van 1 december 1975 houdende algemeen reglement op de politie van het wegverkeer genomen. Luidens artikel 1, eerste lid, ervan geldt dat reglement « voor het verkeer op de openbare weg en het gebruik ervan, door voetgangers, voertuigen, trek-, last- of rijdieren en vee ». In artikel 2 worden verschillende begrippen gedefinieerd. Titel II preciseert de verkeersregels. Titel III heeft betrekking op de verkeerstekens.

B.6.2. Naast de machtiging tot het vaststellen van algemene reglementen voorziet de Wegverkeerswet in de mogelijkheid tot het uitvaardigen van aanvullende reglementen. Zo belast artikel 2 bijvoorbeeld de gemeenteraden ermee reglementen vast te stellen die enkel gelden voor de op het grondgebied van hun gemeente gelegen openbare wegen. De artikelen 2, 2bis en 3 van de Wegverkeerswet maken deel uit van hoofdstuk II, « Aanvullende reglementen ».

De aanvullende reglementen hebben aldus een bijzonder toepassingsgebied en strekken ertoe de verkeersreglementering aan te passen aan de plaatselijke of bijzondere omstandigheden. Aanvullende verkeersreglementen kunnen door de aard ervan geen regels van algemene politie bevatten.

B.7. In het kader van de aanvullende verkeersreglementen die de gemeenten aannemen, kunnen zij een parkeerretributie of een parkeerbelasting invoeren.

Indien de gemeente ervoor kiest een parkeerbelasting te heffen, vermag in principe alleen de federale wetgever daarop een beperking aan te brengen. Immers, ook al zijn de gewesten bevoegd, zoals het Hof in B.5.1 heeft aangegeven, om de regels betreffende de vestiging en de invordering van de gemeente- en provinciebelastingen te bepalen, toch moet die bevoegdheid worden uitgeoefend onverminderd artikel 170, § 4, tweede lid, van de Grondwet. Dat artikel behoudt aan de federale wetgever, wat de gemeentebelastingen betreft, de uitzonderingen voor waarvan de noodzakelijkheid blijkt. Daaruit volgt dat de gemeenschappen en de gewesten slechts een reglementering mogen aannemen die de bevoegdheid van de gemeenten tot het invoeren van een belasting zou beperken indien de voorwaarden voor de toepassing van artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zijn vervuld.

Daartoe is vereist dat die reglementering als noodzakelijk kan worden beschouwd voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat de aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling leent en dat de weerslag van de in het geding zijnde bepalingen op die aangelegenheid slechts marginaal is.

Indien de gemeente daarentegen ervoor heeft gekozen een parkeerretributie te heffen, moet het Hof, in het licht van artikel 173 van de Grondwet, onderzoeken of het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bevoegd is om zulk een heffing te verhinderen en te vervangen door een gewestelijke retributie.

B.8.1. Te dezen is bij artikel 37 van de bestreden ordonnantie het beginsel vastgelegd van de heffing van een retributie ten laste van de bestuurder van het voertuig of de persoon op wiens naam het voertuig is ingeschreven, voor het gebruik van een parkeerplaats in een gereglementeerde rode of groene zone in de zin van artikel 4, gedurende de periode bedoeld in artikel 5.

Bij artikel 38 van de ordonnantie worden de minimum- en maximumgrenzen vastgesteld waarbinnen de Regering het bedrag van de aldus verschuldigde retributie kan bepalen. Dezelfde bepaling legt de maximaal toegelaten parkeertijd vast, alsook de minimum- en maximumtarieven van een forfaitaire retributie die verschuldigd is in geval van niet-betaling van de retributie of niet-naleving van de toegelaten parkeertijd.

De gemeenten zijn verplicht, krachtens artikel 40 van de ordonnantie en behoudens een delegatie toegekend aan het Parkeeragentschap waarvan de samenstelling en de opdrachten worden vastgesteld in hoofdstuk VI van de genoemde ordonnantie, de controleopdracht uit te oefenen op de gemeente- en gewestwegen gelegen op hun grondgebied, alsook de opdracht van inning van de parkeerretributie. De Regering kan het Parkeeragentschap ermee belasten de opdrachten uit te oefenen die de gemeenten niet op afdoende wijze zouden uitoefenen.

B.8.2. Uit de parlementaire voorbereiding van de bestreden ordonnantie blijkt dat de medewerking van de gemeenten aan het parkeersysteem dat door de ordonnantie wordt geregeld, verplicht is. Zo staat immers te lezen in de memorie van toelichting : « Om misverstanden te vermijden met betrekking tot de deelname van de gemeenten aan het gewestelijke gecoördineerde mobiliteitsbeleid dat de regering wil uitstippelen, wordt, zoals aanbevolen door de Raad van State, verduidelijkt dat bij de uitvoering van de vooropgestelde doelstellingen de medewerking van de gemeenten niet facultatief is.

Deze moet daarentegen ingebed zijn in het meer algemene kader dat op gewestniveau is bepaald. Het is duidelijk dat als de gemeenten geen gemeentelijke parkeeractieplannen uitwerken, de maatregelen ter uitvoering van deze actieplannen niet aannemen en op het terrein niet tussenkomen om de parkeerreglementering in haar geheel te doen naleven, het beleid terzake zijn effect mist. Daarom moeten de gemeenten aansluiten bij de ingevoerde mechanismen en kan er, indien zij geen actie ondernemen in het algemene kader, een beroep gedaan worden op het dwangbevel of het toezicht waarbij men zelfs in de plaats kan treden van de in gebreke zijnde gemeente.

De deelname van de gemeenten aan het Parkeeragentschap is facultatief (de gemeenten kunnen meewerken binnen het kader dat voorzien is in de ontwerpordonnantie, maar ze zijn hiertoe niet verplicht). Dit gegeven brengt geen enkele tegenstelling of onduidelijkheid met zich mee : bij de oprichting van het Parkeeragentschap - middel ter uitvoering van een gecoördineerd parkeerbeleid - kunnen de gemeenten op vrijwillige basis al dan niet deelnemen aan het kapitaal van deze vennootschap van publiek recht, aan de vergadering van de aandeelhouders en aan de raad van bestuur van deze vennootschap. Deze facultatieve deelname aan het uitvoeringsmiddel, namelijk het Agentschap, stelt het verplichte karakter van de medewerking van de gemeenten aan het gewestelijke parkeerbeleid uiteraard niet in vraag » (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/1, p. 8).

B.9. Gelet op het systeem dat door de bestreden ordonnantie werd ingevoerd, beschikken de gemeenten niet meer over de mogelijkheid om een belasting te heffen voor het innemen van een parkeerplaats op de openbare weg, in het kader van een aanvullend verkeersreglement. De Brusselse ordonnantiegever tast op die manier een bevoegdheid aan die door artikel 170, § 4, tweede lid, van de Grondwet aan de federale wetgever is voorbehouden. Het Hof moet bijgevolg onderzoeken of de voorwaarden voor de toepassing van artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zijn vervuld.

B.10.1. Artikel 6, § 1, X, eerste lid, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals vervangen bij artikel 4, § 11, van de bijzondere wet van 8 augustus 1988, verleent de gewesten de bevoegdheid voor de wegen en hun aanhorigheden. Uit de parlementaire voorbereiding van die bepaling blijkt dat de toegekende bevoegdheid « een beheersbevoegdheid in de ruime zin » is (Parl. St., Kamer, B.Z. 1988, nr. 516/1, p. 13).

Bij artikel 2 van de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur werd in artikel 6, § 1, X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 een 2°bis ingevoegd, naar luid waarvan de gewesten eveneens bevoegd zijn voor « het juridisch stelsel van de land- en waterwegenis, welke ook de beheerder ervan zij, met uitzondering van de spoorwegen beheerd door de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen ».

De draagwijdte van die bevoegdheidstoewijzing werd tijdens de parlementaire voorbereiding als volgt verduidelijkt : « Het is niet de bedoeling de Gewesten te belasten met de openbare werken op de gemeentelijke of provinciale wegenis, maar wel om deze in de mogelijkheid te stellen om de wetgevingen te wijzigen of één te maken, die het statuut van de wegenis regelen (begrenzing, rangschikking, beheer, domanialiteit, vergunningen voor privé-gebruik, bestraffing van de inbreuken, enz.). Momenteel wordt dit statuut geregeld door de gemeentewet, de provinciewet of door specifieke wetten (wet van 10 april 1841 op de lokale wegenis, wet van 9 augustus 1948 tot wijziging van de wetgeving op de landwegenis, de wet van 12 juli 1956 tot bepaling van het statuut van de autosnelwegen, enz.) » (Parl. St., Senaat, 1992-1993, nr. 558/5, pp. 412-413).

De parlementaire voorbereiding vermeldde voorts : « Er moet worden herinnerd aan het feit dat het gemeentelijke wegenis een materie is van gemeentelijk belang die tot hiertoe is voorbehouden aan de federale wetgever, overeenkomstig artikel 108 van de Grondwet, maar dat volgens de jurisprudentie van het Arbitragehof, gebaseerd op artikel 19, § 1, eerste lid van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, de wetgever gemachtigd is om aan de decreet- of ordonnantiegevers de regeling toe te vertrouwen van voorbehouden materies. Het is bijgevolg uiterst belangrijk dat de tekst van de bijzondere wet op dit punt heel duidelijk is : indien een bevoegdheid wordt overgedragen aan de decreet- of ordonnantiegevers en deze bevoegdheid volledig of gedeeltelijk betrekking heeft op een grondwettelijk voorbehouden materie, dan mag er geen dubbelzinnigheid bestaan voor wat betreft de wil van de bijzondere wetgever om deze op te nemen in de overgedragen bevoegdheid. Welnu, sommigen zouden ervan kunnen uitgaan dat de huidige tekst van de bijzondere wet in verband hiermee niet de gewenste duidelijkheid verschaft voor wat betreft de bevoegdheid van de gewesten om het juridisch statuut van de wegenis te regelen.

Hetzelfde probleem stelt zich op precies dezelfde wijze voor wat betreft de provinciale wegenis en de wegenis van de agglomeratie.

De geplande wijziging moet deze leemte bijgevolg opvullen door duidelijk te bevestigen dat de bevoegdheid van de Gewesten op het vlak van de wegenis een bevoegdheid is die de hele wegenis omvat, zonder afbreuk te doen aan de verschillende administratieve statuten die het momenteel bezit (gewestelijk, provinciaal, gemeentelijk statuut of statuut van de agglomeratie) » (ibid., p. 412).

Artikel 6, § 1, X, eerste lid, 1° en 2°bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen is eveneens van toepassing op het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest krachtens artikel 4 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.

B.10.2. Uit het voorgaande volgt dat de gewesten bevoegd zijn voor het beheer, en meer bepaald voor het vaststellen van het juridisch stelsel van de landwegenis, bevoegdheid die eveneens de bevoegdheid inhoudt om het privatieve gebruik van het domein van de wegenis te regelen.

B.11. Uit de parlementaire voorbereiding van de bestreden ordonnantie blijkt dat de Brusselse ordonnantiegever, met de aanneming ervan, zijn materiële bevoegdheid wilde baseren op artikel 6, § 1, X, eerste lid, 1° en 2°bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, vermits « de voorgestelde bepalingen [...] zowel betrekking [hebben] op het vervoerbeleid omtrent de wegen en hun aanhorigheden als op de bepaling van het juridisch stelsel van de landwegen, wie ook de beheerder is » (Parl. St., Parlement van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, 2007-2008, A-498/1, p. 4).

Met betrekking tot de precisering die door de afdeling wetgeving van de Raad van State was gevraagd, is in de memorie van toelichting aangegeven : « - met het oog op de samenhang en de logica regelt de ontwerpordonnantie het parkeren op een eenvormige wijze op het volledige grondgebied van het gewest (gewest- en gemeentewegen). Zoals de Raad van State in zijn advies ook opmerkt (door te verwijzen naar een vorig advies dat de algemene vergadering omtrent een voorstel van ordonnantie betreffende gratis parkeren voor weinig vervuilende wagens reeds had uitgebracht), in toepassing van de voormelde bepalingen van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen die als grondslag dienen voor de materiële bevoegdheid van het gewest terzake, kan het gewest niet alleen het statuut van de wegen en hun aanhorigheden regelen, met inbegrip van de parkeerzones, wie ook de beheerder is (gewestelijk of gemeentelijk). Ook kan het Gewest de bestemming van het gebruik of de bezetting van de openbare weg, ongeacht de beheerder, preciseren met inbegrip van de bepaling van het principe en de modaliteiten voor de inning van een retributie voor het gebruik of de bezetting van deze weg : ' Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is bijgevolg bevoegd om uit te maken of en in welke mate gemeenten al dan niet retributies mogen innen voor het parkeren van voertuigen op de weg, en dus, zoals beoogd in het voorstel van ordonnantie, om de bevoegdheid om zulke retributies in te voeren die bij de wet van 22 februari 1965 aan de gemeenten wordt toegekend, te beperken '. - de regering heeft niet de intentie om zich in te mengen met de fiscale bevoegdheid van de gemeenten. De strekking van de ontwerpordonnantie is immers beperkt tot de inning van retributies ten laste van de mensen die de openbare weg gebruiken om hun voertuig te parkeren. De retributie is een vergoeding voor een prestatie van de overheid.

Zoals de Raad van State in zijn advies aangeeft, in tegenstelling tot de regeling die geldt wanneer het om een belasting gaat, wordt in geen enkele bevoegdheidsverdelende bepaling gesteld dat het regelen van de bevoegdheid van gemeenten om retributies te heffen, alleen tot de bemoeienis van de federale wetgever behoort. Integendeel, artikel 173 van de Grondwet geeft aan dat de bevoegdheid om regels uit te vaardigen betreffende het heffen van retributies, naargelang van het geval, een aangelegenheid van de federale wetgever, de gewestwetgever of de gemeenschapswetgever is. Deze wetgever is ook bevoegd om te preciseren of de gemeenten al dan niet dergelijke retributie nog mogen innen » (ibid., pp. 4-5).

B.12. De Brusselse ordonnantiegever heeft geoordeeld dat de parkeeraangelegenheid beter zou worden geregeld op een meer algemeen bestuursniveau dan het lokale niveau, zodanig dat ze op een eenvormige manier op gewestniveau wordt geregeld voor het hele gewestelijke grondgebied (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/1, p. 6).

Verder staat in de memorie van toelichting nog te lezen : « Los van het feit dat het totaal onaangewezen, ondoeltreffend en onbeheersbaar zou zijn dat naast een eenvormige gewestelijke reglementering voor alle gewestwegen op het grondgebied van het gewest er ook 19 lokale reglementeringen voor de gemeentewegen, respectievelijk gelegen op het grondgebied van de 19 gemeenten van het gewest, zouden bestaan en worden toegepast, is het absoluut noodzakelijk om alle parkeerregels die moeten worden vastgesteld op alle wegen, wie de beheerder ook is, te coördineren en in één reglementering die een gewestelijk totaalbeleid beoogt, te bundelen.

Er zijn geen lange uiteenzettingen nodig om in te zien dat bij gebrek aan een reglementering voor het volledige gewestelijke grondgebied, de doelstellingen die in de preambule van deze memorie van toelichting vervat zijn en die in de daarin opgesomde plannen, verklaringen, intenties en akkoorden zijn hernomen, niet kunnen worden bereikt. In dit geval zullen ook de perverse gevolgen blijven voortbestaan van het samengaan van aparte lokale reglementeringen met soms onverklaarbare verschillen van gemeente tot gemeente, het probleem van de parkeerverschuiving naar een andere gemeente en het oneerlijke aspect van de parkeerkaarten toegekend aan bewoners van straten gelegen in de onmiddellijke omgeving van de gemeentegrenzen.

Het zijn dus duidelijk de doelstellingen van algemeen belang en de nood aan globale beheersmiddelen inzake mobiliteit en parkeren die de tussenkomst van het gewest in deze aangelegenheid verantwoorden alsook bijgevolg de beperking die voortaan aan de gemeenten in deze wordt opgelegd, zelfs al streeft de hervorming naar een samenwerking tussen de verschillende bestuursniveaus met het oog op het openbaar belang.

Maar omwille van de hierboven aangehaalde redenen dient de samenwerking op gewestniveau te worden gebracht » (ibid.).

B.13.1. Rekening houdend met het feit dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, wat betreft de wegen op zijn grondgebied, specifieke kenmerken vertoont, namelijk hun grote interpenetratie in een dichtbevolkte stedelijke omgeving en op een beperkt grondgebied, kunnen door de gemeenten ter zake aangenomen uiteenlopende reglementeringen nadelen met zich meebrengen zoals die welke zijn beschreven in de in B.12 aangehaalde memorie van toelichting. Er kan derhalve worden aangenomen dat de parkeerreglementering voor de Brusselse ordonnantiegever een maatregel kan zijn die noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn bevoegdheid inzake beheer van de wegen, om de door hem bepaalde doelstellingen te bereiken, rekening houdend met de bijzondere situatie waarin de negentien gemeenten van het Gewest zich bevinden.

De weerslag die de maatregel kan hebben op de bevoegdheid van de federale wetgever is bovendien marginaal vermits hij beperkt is tot de gevallen waarin de gemeenten in hun aanvullend verkeersreglement ervoor hebben gekozen een parkeerbelasting te heffen.

B.13.2. Daaruit volgt dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bevoegd is, krachtens artikel 6, § 1, X, eerste lid, 1° en 2°bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, en gelet op het feit dat de voorwaarden voor de toepassing van artikel 10 van dezelfde bijzondere wet zijn vervuld, om de bevoegdheid van de gemeenten voor het invoeren van een parkeerbelasting te beperken.

B.14. Zoals het Hof in B.7 heeft aangegeven, kunnen de gemeenten eveneens opteren voor het invoeren, niet van een parkeerbelasting, maar van een retributie in het kader van de aanvullende verkeersreglementen. Het Hof moet bijgevolg nog nagaan of het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest bevoegd is om de bevoegdheid van de gemeenten te beperken om de heffing van een parkeerretributie vast te leggen.

B.15.1. De bestreden ordonnantie vestigt een retributie ten laste van de bestuurder van het voertuig of de persoon op wiens naam het voertuig is ingeschreven, voor het gebruik van een parkeerplaats in een gereglementeerde zone in de zin van de ordonnantie (artikel 37).

De Brusselse Hoofdstedelijke Regering wordt gemachtigd het bedrag van die retributie te bepalen binnen de minimum- en maximumgrenzen die door de ordonnantie zelf worden vastgesteld (artikel 38).

B.15.2. Een retributie is de vergoeding van een dienst die de overheid presteert ten voordele van de heffingsplichtige individueel beschouwd.

Zij heeft een louter vergoedend karakter, zodat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de kostprijs of de waarde van de verstrekte dienst en het bedrag dat de heffingsplichtige verschuldigd is.

Vermits de retributie de tegenprestatie is voor een geleverde overheidsdienst, is zij verbonden aan de materiële bevoegdheid van de betrokken overheid.

B.15.3. Zoals is aangegeven in B.10.1, zijn de gewesten bevoegd, op grond van artikel 6, § 1, X, eerste lid, 1° en 2°bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, voor het beheer, en meer bepaald voor het vaststellen van het juridisch stelsel van de landwegenis, bevoegdheid die eveneens de bevoegdheid inhoudt om het privatieve gebruik van het domein van de wegenis te regelen. De gewesten zijn eveneens bevoegd, op grond van artikel 173 van de Grondwet, om een retributie op te leggen voor de dienst die in het kader van de in het geding zijnde ordonnantie is verstrekt.

B.15.4. Er dient te worden nagegaan of het bedrag dat op grond van de bestreden ordonnantie wordt geïnd, als retributie of, zoals de verzoekende partijen beweren, als belasting moet worden gekwalificeerd.

Dienaangaande is in de parlementaire voorbereiding aangegeven : « Een retributie is een vergoeding voor een prestatie van de overheid.

Uit de rechtspraak van het Hof van Cassatie van 19 november 1954 kan reeds afgeleid worden dat de gewestelijke overheid enkel een parkeerretributie kan invoeren wanneer daar een effectieve tegenprestatie tegenover staat die niet louter bestaat in het ter beschikking stellen van een gedeelte van de openbare weg. Een retributie is verantwoord als de overheid voor ' een toegevoegde waarde ' zorgt. Het is duidelijk dat de installatie van parkeerautomaten en de controle op het respecteren van de parkeertijden bijzondere diensten uitmaken die niet zozeer voortvloeien uit de verantwoordelijkheid van de overheid voor openbare rust en veiligheid maar wel uit de bekommernis om de noodzakelijke roulatie van voertuigen te bewerkstelligen. Door de parkeertijd te beperken en de controle en de naleving van de aldus bepaalde limieten te waarborgen zodat de voertuigen roteren en alle gebruikers toegang krijgen tot een per definitie beperkt aantal parkeerplaatsen op de openbare weg, levert de bevoegde overheid aldus een specifieke prestatie die buiten haar eigenlijke wettelijke verplichtingen valt en die bijgevolg een retributie kan rechtvaardigen. In de rechtsleer wordt bevestigd dat de heffing van een retributie gerechtvaardigd wordt door de bijzondere controle- en toezichtskosten voor het specifieke gebruik dat van de openbare weg gemaakt wordt.

Om verschillende redenen werd dus voor een retributie en niet voor een gewestelijke parkeerbelasting gekozen. Eerst en vooral was er de noodzaak om het Parkeeragentschap eigen werkingsmiddelen te geven. Een gewestelijke parkeerbelasting zou hebben geleid tot een ingewikkelde financiering van het Parkeeragentschap. De belasting zou immers in de algemene inkomsten van het gewest zijn terechtgekomen waarbij een jaarlijkse dotatie aan het Parkeeragentschap nodig zou geweest zijn om dit te financieren. Bovendien zou het in dat geval onmogelijk geweest zijn voor het Parkeeragentschap om inkomsten over te boeken naar de volgende jaren, wat investeringen op middellange en lange termijn zeer ingewikkeld zou gemaakt hebben. Juist deze langetermijnvisie is een van de facetten die het Parkeeragentschap in het parkeerbeleid moet garanderen. Via de parkeerretributie kunnen deze moeilijkheden vermeden worden en de opbrengsten van het parkeerbeleid rechtstreeks aan het Parkeeragentschap worden toegewezen.

Ook blijkt uit een aantal Vlaamse en Waalse voorbeelden dat veel grote en middelgrote steden voor de retributie gekozen hebben. Dat dit niet noodzakelijk moet leiden tot een uitbesteding van de controle op het gereglementeerd parkeren blijkt uit het succesvolle voorbeeld van de stad Brussel. Bovendien is het de wens van de regering om geen nieuwe belastingen te creëren. Het is immers een expliciete doelstelling van de regering om de belastingsdruk tijdens de lopende legislatuur niet te verhogen.

Tot slot zijn eenvormige tarieven op het volledige grondgebied van het gewest een van de doelstellingen van deze ordonnantie zodat het parkeerbeleid voor elke automobilist transparant is. Met één enkele gewestretributie kan deze doelstelling bereikt worden op een bindende wijze. Het verleden heeft immers aangetoond dat uniformiteit in Brussel door middel van 19 gelijklopende belastings- of retributiereglementen niet te bereiken viel » (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/1, pp. 10-11).

B.15.5. Uit de parlementaire voorbereiding van de ordonnantie en uit de tekst ervan zelf blijkt dat het bedrag van de erin vastgestelde vergoeding, gelet op het feit dat het evenredig is met de verleende dienst, de tegenprestatie vormt voor een dienst die door het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest wordt verleend, die betrekking heeft op het gebruik op zich van het openbaar domein, op de controle op dat gebruik of nog op de oprichting van een Parkeeragentschap, met alle opdrachten die eraan worden toevertrouwd. Dat geldt des te meer daar de bestreden ordonnantie voor de geldende tarieven minimum- en maximumgrenzen vaststelt om de Regering meer flexibiliteit te bieden voor een eventuele aanpassing ervan (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/2, p. 19).

B.15.6. Daaruit volgt dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, doordat het een retributie invoert voor het gebruik van een parkeerplaats op de openbare weg en doordat die maatregel tot gevolg dat de gemeenten worden verhinderd om nog een parkeerretributie vast te leggen in een aanvullend verkeersreglement, in het kader handelt van de bevoegdheden die aan dat Gewest worden toegewezen bij artikel 6, § 1, X, eerste lid, 1° en 2°bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, in samenhang gelezen met artikel 173 van de Grondwet.

B.16. De middelen zijn niet gegrond.

B.17.1. Het eerste middel in de samengevoegde zaken nrs. 4754, 4755 en 4756 is afgeleid uit de schending van de artikelen 41 en 162 van de Grondwet, alsook van artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Het tweede middel in de zaak nr. 4753 is afgeleid uit de schending van artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, en X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, in samenhang gelezen met de artikelen 41 en 162 van de Grondwet, alsook met de bepalingen van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, gedaan te Straatsburg op 15 oktober 1985 en geratificeerd door België op 25 augustus 2004, met name artikel 4 ervan.

B.17.2. De verzoekende partijen verwijten de bestreden ordonnantie verschillende bepalingen te bevatten die de gemeentelijke autonomie tenietdoen op het gebied van het beheer van de gemeentewegen, met inbegrip van de kwestie van het betaald parkeren en de eraan verbonden belastingen en retributies.

B.18.1. Zoals het Hof in B.10.1 heeft aangegeven, heeft de bijzondere wetgever, naar aanleiding van de aanneming van artikel 2 van de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, eraan herinnerd dat het gemeentelijke wegennet in principe een aangelegenheid van gemeentelijk belang is.

B.18.2. Het beginsel van lokale autonomie veronderstelt dat de lokale overheden zich elke aangelegenheid kunnen toe-eigenen waarvan zij menen dat het tot hun belang behoort en ze kunnen regelen zoals zij dat opportuun achten. Dat beginsel doet echter geen afbreuk aan de verplichting van de gemeenten om, wanneer zij optreden op grond van het gemeentelijk belang, de hiërarchie der normen in acht te nemen.

Daaruit vloeit voort dat wanneer de federale Staat, een gemeenschap of een gewest een aangelegenheid regelen die onder hun bevoegdheid valt, de gemeenten aan die reglementering zijn onderworpen bij de uitoefening van hun bevoegdheid in diezelfde aangelegenheid. Wanneer het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest te dezen optreedt in een van de aangelegenheden bedoeld in de in het geding zijnde artikelen, beperkt het daardoor de autonomie van de gemeenten, die zich enkel op die domeinen bevoegd kunnen verklaren met inachtneming en ter aanvulling van de gewestelijke wetgeving.

B.18.3. Het beginsel van lokale autonomie doet evenmin afbreuk aan de bevoegdheid van de federale Staat, de gemeenschappen of de gewesten om te oordelen welk het meest geschikte niveau is om een aangelegenheid te regelen die hun toekomt. Aldus kunnen die overheden aan de lokale besturen de reglementering toevertrouwen van een aangelegenheid die beter op dat niveau kan worden geregeld. Zij kunnen tevens oordelen dat een aangelegenheid, daarentegen, beter zal worden geregeld op een meer algemeen bestuursniveau, met name op een eenvormige manier voor het gehele grondgebied waarvoor zij bevoegd zijn, en bijgevolg de lokale overheden verbieden zich die aangelegenheid toe te eigenen.

B.18.4. De inbreuk op de bevoegdheid van de gemeenten en bijgevolg op het beginsel van de lokale autonomie die elk optreden, hetzij positief, hetzij negatief, van de federale Staat, de gemeenschappen of de gewesten inhoudt in een aangelegenheid die tot hun bevoegdheid behoort, zou enkel strijdig zijn met de in het middel vermelde bepalingen waarbij de bevoegdheid van de gemeenten wordt gewaarborgd voor alles wat van gemeentelijk belang is, wanneer ze kennelijk onevenredig is. Zulks zou bijvoorbeeld het geval zijn indien ze ertoe zou leiden dat aan de gemeenten het geheel of de essentie van hun bevoegdheden wordt ontzegd, of indien de beperking van de bevoegdheid niet zou kunnen worden verantwoord door het feit dat die beter zou worden uitgeoefend op een ander bevoegdheidsniveau.

B.19. Te dezen heeft de Brusselse ordonnantiegever geoordeeld dat het parkeerbeleid beter zou worden geregeld op een meer algemeen bestuursniveau dan het lokale niveau, omdat anders doelstellingen zoals het bevorderen van het bewonersparkeren in de onmiddellijke omgeving van de woonplaats, het bevorderen van de parkeerrotatie in winkelzones, het ontraden en beperken van het langparkeren, het verbeteren van de synergieën tussen de publieke en private parkings buiten de openbare weg, het beperken van het autoverkeer, of nog ervoor zorgen dat langparkeren buiten de openbare weg plaatsvindt en kortparkeren op de openbare weg, niet kunnen worden bereikt (Parl.

St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/1, pp. 2 tot 4 en 6).

Zoals blijkt uit de in B.12 geciteerde memorie van toelichting, zouden bij ontstentenis van optreden van het Gewest problemen blijven bestaan, zoals reglementeringen met onverklaarbare verschillen van gemeente tot gemeente, problemen van parkeerverschuiving naar een andere gemeente, of nog het oneerlijke karakter van de parkeerkaarten toegekend aan bewoners van straten gelegen in de onmiddellijke omgeving van de gemeentegrenzen. De doelstellingen verbonden aan een beperking van het verkeer en een beter beheer ervan zouden bovendien niet kunnen worden bereikt.

B.20. Om de in B.13.1 aangegeven redenen en rekening houdend met de voormelde doelstellingen, doet de bestreden ordonnantie niet op onevenredige wijze afbreuk aan het beginsel van de lokale autonomie.

B.21. De middelen zijn niet gegrond.

B.22. De gemeente Sint-Lambrechts-Woluwe, verzoekende partij in de zaak nr. 4753, leidt een derde middel af uit de schending van artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, en X, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, in samenhang gelezen met het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, met name de artikelen 7 en 8 ervan, en met de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, omgezet bij de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van 18 maart 2004.

De verzoekende partij geeft aan dat de bestreden ordonnantie voorziet in het vaststellen van een gewestelijk parkeerbeleidsplan en van gemeentelijke parkeeractieplannen. Zij stelt vast dat de ordonnantie een voorafgaand openbaar onderzoek oplegt, maar bekritiseert de ordonnantie in die zin dat zij geen beoordeling oplegt van de gevolgen voor het milieu bij de opmaak van die plannen.

B.23. Uit de uiteenzetting van het middel blijkt dat het meer bepaald afdeling 2 van de hoofdstukken IV en V van de ordonnantie beoogt, die gewijd is aan de procedure voor de opmaak van respectievelijk het gewestelijk parkeerbeleidsplan en de gemeentelijke parkeeractieplannen.

B.24.1. Artikel 14, § 3, 4°, van het voorontwerp van ordonnantie bepaalde dat de gemeentelijke parkeeractieplannen « een inventaris [moesten bevatten] van de infrastructuurwerken die nodig zijn voor de uitvoering van het actieplan alsook de vaststelling van een tijdschema voor de realisatie van deze werken en een raming van de kosten en de wijze van financiering ervan ».

De afdeling wetgeving van de Raad van State had in haar advies over dat voorontwerp opgemerkt dat een plan dat zulke infrastructuurwerken voorschrijft binnen het toepassingsgebied kon vallen van de richtlijn 2001/42/EG. Artikel 3, lid 2, onder a), van de richtlijn verwijst immers naar de projecten die worden opgesomd in de bijlagen I en II bij de richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, in welke opsomming melding wordt gemaakt van stadsontwikkelingsprojecten, met inbegrip van de bouw van winkelcentra en parkeerterreinen. Volgens de Raad van State was het dus aangewezen de procedure voor de opmaak van de gemeentelijke parkeeractieplannen aan te vullen teneinde deel te laten uitmaken van het toepassingsgebied van de ordonnantie van 18 maart 2004 waarbij de richtlijn 2001/42/EG is omgezet (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/1, pp. 68-69).

B.24.2. In de memorie van toelichting van de bestreden ordonnantie wordt gepreciseerd dat het gewestelijk parkeerbeleidsplan een informatief onderdeel bevat met, op basis van een bestaande analyse, de doelstellingen die de gewestelijke en gemeentelijke actoren moeten volgen. Ook is er een reglementair onderdeel dat onder meer het maximaal toegelaten aantal parkeerplaatsen op de openbare weg op het volledige gewestelijke grondgebied bepaalt alsook het aantal parkeerplaatsen per gereglementeerde zone en de gekozen eenvormige signalisatie, met inachtneming van de algemene regels die op federaal niveau zijn vastgesteld.

De parkeerplannen die door de gemeenten worden vastgesteld voor de gewest- en gemeentewegen gelegen op hun grondgebied, moeten het gewestelijk parkeerbeleidsplan operationaliseren door een analyse van de te bereiken doelstellingen, de inrichting en uitrusting van de parkeerzones, de organisatie van de controlewijzen en -middelen en de inning van eventuele parkeerretributies (ibid., p. 7).

B.24.3. Naar aanleiding van de opmerking van de afdeling wetgeving van de Raad van State staat het volgende te lezen in de memorie van toelichting : « De regering vindt het [...] buitenmaats om een beoordeling van de gevolgen op te leggen in het kader van de opmaak van een gemeentelijk parkeeractieplan, terwijl de infrastructuurwerken die nodig zijn voor de uitvoering van dergelijke plannen, verre van systematisch, daarentegen marginaal zullen lijken » (ibid., p. 9).

Om die reden werd de verwijzing naar de infrastructuurwerken, zoals zij oorspronkelijk was opgenomen in artikel 14, § 3, 4°, van het voorontwerp van ordonnantie, geschrapt.

B.24.4. Er dient nog te worden onderstreept dat onder de opdrachten van het Brussels Hoofdstedelijk Parkeeragentschap die zijn opgesomd in artikel 29 van de ordonnantie, onder 7° wordt vermeld « de bouw, de aankoop of de huur, alsook de organisatie, het beheer en de controle van alle publieke parkings die eigendom zijn van het Gewest, die het Gewest in concessie heeft of rechtstreeks beheert, of dit nu transitparkings zijn of niet ». In het tweede lid van dezelfde bepaling wordt de Regering ermee belast de regels te bepalen betreffende de uitoefening van die bevoegdheden.

B.25. De bestreden ordonnantie doet op geen enkele wijze afbreuk aan de ordonnantie van 18 maart 2004 betreffende de milieueffectenbeoordeling van bepaalde plannen en programma's. Artikel 17, § 2, tweede lid, van die laatste ordonnantie bepaalt overigens dat zij van toepassing is op alle plannen en programma's die door geen enkel wettelijk, verordenend of bestuursrechtelijk instrument aan een voorafgaande beoordeling van hun milieueffecten worden onderworpen die vergelijkbaar is met die waarin de artikelen 4 tot 6 voorzien.

Indien bij de opmaak van het gewestelijk parkeerbeleidsplan of van een gemeentelijk parkeeractieplan zou blijken dat het om een plan gaat, bedoeld in artikel 5, § 1, van die ordonnantie, dan zal een dergelijk plan het voorwerp dienen uit te maken van een milieubeoordeling overeenkomstig de vereisten van die ordonnantie. Indien zou blijken dat het om een plan gaat zoals bedoeld in artikel 5, §§ 2 of 3, van die ordonnantie, zal de Regering, na een onderzoek geval per geval, moeten bepalen of aan het plan aanzienlijke milieueffecten kunnen zijn verbonden, en in bevestigend geval, zal een milieueffectbeoordeling zijn vereist.

Die bepalingen waarborgen de inachtneming van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, en van de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's.

Wat artikel 8 van het voormelde Verdrag van Aarhus betreft, volstaat het op te merken dat, in de veronderstelling dat die bepaling te dezen van toepassing zou zijn, de artikelen 10 tot 13 en de artikelen 15 tot 21 van de bestreden ordonnantie tegemoetkomen aan de vereisten van die bepaling, respectievelijk wat het gewestelijk parkeerbeleidsplan en het gemeentelijk parkeeractieplan betreft.

B.26. Het middel is niet gegrond.

B.27. De verzoekende partijen in de zaken nrs. 4754, 4755 en 4756 leiden een vierde middel af uit de schending, door artikel 25, § 2, van de bestreden ordonnantie, van de artikelen 10 en 11, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 27, van de Grondwet.

B.28.1. Artikel 27 van de Grondwet bepaalt : « De Belgen hebben het recht van vereniging; dit recht kan niet aan enige preventieve maatregel worden onderworpen ».

B.28.2. Artikel 25 van de bestreden ordonnantie bepaalt : « § 1. Om de door deze ordonnantie vastgelegde doelstellingen te bereiken, wordt er een naamloze vennootschap naar publiek recht met rechtspersoonlijkheid opgericht onder de benaming ' Brussels Hoofdstedelijk Parkeeragentschap ', hierna genoemd het Parkeeragentschap en belast met de opdrachten vermeld in afdeling 5.

Het Parkeeragentschap is onderworpen aan het Wetboek van Vennootschappen, onder voorbehoud van de bepalingen van deze ordonnantie of van zijn statuten.

Het heeft zijn zetel in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

De Regering keurt de eerste statuten van het Parkeeragentschap goed en kan haar benaming wijzigen.

Elke latere wijziging van de statuten door de algemene vergadering wordt door de Regering goedgekeurd op voorstel van de minister van Mobiliteit. § 2. Het minimumkapitaal van het Parkeeragentschap wordt vastgesteld door de Regering. Het door het Gewest onderschreven kapitaal bedraagt minstens 81 %. Alle gemeenten van het Gewest kunnen het kapitaal onderschrijven, elkeen met een maximum van 1 %. Elk aandeel geeft recht op één stem. De rechten verbonden aan de aandelen in het bezit van het Gewest worden uitgeoefend door de vertegenwoordigers van de Regering. [...] ».

B.29. Paragraaf 2 van de genoemde bepaling wordt in die zin bekritiseerd dat hij de negentien gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest op identieke wijze behandelt wat betreft hun aandeel in het kapitaal van het Parkeeragentschap, terwijl zij zich ten aanzien van het op het grondgebied van het Gewest geldende parkeerbeleid in wezenlijk verschillende situaties bevinden, met name wegens de omvang van hun respectieve grondgebied, de aard, de dichtheid en de bestemming van wat op hun grondgebied is gebouwd, het soort van activiteit dat op hun grondgebied wordt uitgeoefend, en nog andere criteria.

B.30. In de memorie van toelichting van de bestreden ordonnantie wordt gepreciseerd dat de gemeenten op vrijwillige basis al dan niet kunnen deelnemen aan het kapitaal van het Parkeeragentschap, aan de algemene vergadering van de aandeelhouders en aan de raad van bestuur ervan (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/1, p. 24).

Zoals de Brusselse Hoofdstedelijke Regering erop wijst in haar memorie, is de bij de bestreden bepaling vastgestelde grens voor deelname van de gemeenten aan het kapitaal van het Agentschap een maximumgrens. Deze kan worden aangepast bij het opstellen van de statuten van het Parkeeragentschap teneinde rekening te houden met de kenmerken van de deelnemende gemeenten, die door de verzoekende partijen zijn beschreven.

B.31. Het middel is niet gegrond.

B.32. De verzoekende partijen in de zaken nrs. 4754, 4755 en 4756 leiden een vijfde middel af uit de schending, door artikel 44 van de bestreden ordonnantie, van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 16 ervan en met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.33.1. Artikel 16 van de Grondwet bepaalt : « Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling ».

Artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden bepaalt : « Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht.

De voorgaande bepalingen zullen echter op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren ».

B.33.2. Artikel 44 van de bestreden ordonnantie bepaalt : « In afwijking van artikel 40 van deze ordonnantie, moeten de gemeenten die, op de datum van inwerkingtreding van deze ordonnantie, via een contract betreffende de controle op het parkeren op hun grondgebied gebonden zijn aan een privaatrechtelijke natuurlijke persoon of rechtspersoon, er een eind aan stellen zodat zijzelf of het Parkeeragentschap deze controle kunnen uitoefenen binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze ordonnantie, met inbegrip van de gevallen waarin de uitvoeringstermijn van de concessie of van de overeenkomst tot onderaanneming deze termijn van vijf jaar overschrijdt. In dit geval, moet de gemeente de overeenkomst opzeggen zodat zijzelf of het Parkeeragentschap de controle op het parkeren op haar grondgebied binnen de voorgeschreven termijn kan uitoefenen.

Vanaf de inwerkingtreding van deze ordonnantie, kunnen de gemeenten geen contracten meer sluiten met betrekking tot de controle op het parkeren op hun grondgebied in de zin van het eerste lid ».

B.34. De voormelde bepaling wordt verweten op onevenredige wijze afbreuk te doen aan de patrimoniale belangen van de gemeenten die de overeenkomsten tot onderaanneming moeten opzeggen die zij met derden voor een termijn langer dan vijf jaar zouden hebben gesloten. Die gemeenten zouden immers worden verplicht bijzonder zware financiële lasten te dragen wegens de vergoeding van de concessiehouder voor het geleden verlies en de inkomstenderving die voortvloeien uit de vroegtijdige opzegging van de genoemde overeenkomsten, terwijl de ordonnantie in geen enkel overgangsmechanisme heeft voorzien.

B.35.1. In de memorie van toelichting van de bestreden ordonnantie wordt die bepaling als volgt verantwoord : « Bepaalde gemeenten hebben gekozen voor de concessie of onderaanneming om de controle, op de openbare weg, op de naleving van hun reglementen die een parkeerretributie op hun grondgebied invoeren, toe te vertrouwen aan privaatrechtelijke personen.

Zoals bovendien reeds uitdrukkelijk geformuleerd en om de eenvormigheid van het door de ordonnantie ingevoerde systeem te waarborgen, waarbij rekening moet gehouden worden met het karakter van gewestelijke parkeerretributie bij het betaald parkeren, zonder de talrijke problemen aan te halen die ontstaan zijn door een beroep te doen op privébedrijven, dient de opdracht inzake controle en inning van deze retributie terug te gaan naar de overheid.

Dit artikel verplicht logischerwijze de gemeenten, die nog zouden verbonden zijn door dergelijke overeenkomsten met privaatrechtelijke personen, er een eind aan te stellen binnen een termijn van vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van de ordonnantie. Dankzij deze ruime termijn zouden de gemeenten met dergelijke verbintenissen een einde moeten kunnen stellen aan de gesloten overeenkomsten en deze niet meer verlengen.

In de veronderstelling dat er overeenkomsten van een langere termijn bestaan, zal de gemeente een evenwichtige oplossing moeten vinden, eventueel met de steun van het Parkeeragentschap, om binnen de voorgeschreven termijn een einde te kunnen stellen aan de overeenkomst. Het spreekt voor zich dat de samenwerking met het Parkeeragentschap zal afhangen van de houding die de gemeente aanneemt en van het moment waarop de overeenkomsten werden gesloten. Na kennisneming van de inhoud van dit ontwerp zou het onbegrijpelijk zijn dat een gemeente zich nog verbindt door dit soort akkoorden, op zijn minst voor een lange duur » (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/1, p. 33).

B.35.2. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de gemeente Koekelberg de enige gemeente is die gebonden is aan een concessieovereenkomst van zestig jaar met de vennootschap Cityparking, terwijl de andere gemeenten slechts voor vrij korte perioden van maximum vijf jaar gebonden zijn (Parl. St., Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2007-2008, A-498/2, p. 20).

B.36.1. De bepaling die in het middel wordt bestreden, voorziet in een termijn van vijf jaar om de gemeenten toe te laten een einde te maken aan de contracten die hen aan een privaatrechtelijke rechtspersoon binden.

B.36.2. Op grond van artikel 45, tweede lid, kan een individuele overeenkomst tussen het Parkeeragentschap en gemeenten ook de overname regelen, door het Parkeeragentschap, van alle bestaande concessieovereenkomsten tussen de gemeente en een privépartner, alsook de overdracht van alle reeds door de gemeente geplaatste parkeerautomaten. Een dergelijke overeenkomst biedt de mogelijkheid de patrimoniale rechten te regelen van de gemeenten die die concessieovereenkomsten vroegtijdig moeten opzeggen.

Indien een dergelijke overeenkomst niet zou worden gesloten, of deze aangelegenheid, meer in het algemeen, niet tot voldoening van de patrimoniale rechten van de betrokken gemeenten zou worden geregeld, zouden zij niet langer binnen de termijn van vijf jaar na de inwerkingtreding van de ordonnantie kunnen voldoen aan de verplichting opgelegd in artikel 44, eerste lid.

Artikel 44, laatste lid, bepaalt dat bij het niet-behalen door de gemeente van de doelstellingen bedoeld in het eerste lid of het naleven van het verbod bedoeld in het tweede lid, de Regering elke maatregel om deze doelstellingen te bereiken of om dit verbod te doen naleven, bij gemotiveerd besluit kan nemen. De betrokken gemeente beschikt alsdan over de mogelijkheid om bij het bestrijden van dat besluit haar patrimoniale rechten te laten gelden en die in voorkomend geval bij de burgerlijke rechter af te dwingen, onverminderd de mogelijkheid om het Gewest tot vrijwaring te dagvaarden in elk rechtsgeding dat de gemeente, tot voldoening van haar verplichtingen vervat in artikel 44, eerste lid, zou moeten instellen met betrekking tot de overeenkomst die zij voorheen met een privaatrechtelijke natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft gesloten.

B.37. Rekening houdend met het voorgaande, is het middel niet gegrond.

Om die redenen, het Hof verwerpt de beroepen.

Aldus uitgesproken in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 29 juli 2010.

De griffier, De voorzitter, P.-Y. Dutilleux. M. Melchior.