ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 97/2003 van 2 juli 2003 Rolnummers 2543, 2544, 2545 en 2551 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 15, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot en L. Lavrysen, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij arresten nrs. 111.025, 111.023, 111.024 en 111.026 van 4 oktober 2002 in zake C. Cattoir, G. Adler, M. Cohen en S. de Lobkowicz tegen de gemeente Ukkel en anderen, waarvan de expedities ter griffie van het Arbitragehof zijn ingekomen op 24 en 28 oktober 2002, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 15, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het in die zin moet worden geïnterpreteerd dat het de verkiezing naar eigen keuze van een gemeenteraadslid tot schepen - dit wil zeggen buiten iedere schriftelijke of mondelinge voordracht om - verbiedt wanneer herhaaldelijk na afloop van de eerste drie maanden volgende op de installatie van de gemeenteraad is vastgesteld dat de schriftelijk of mondeling voorgedragen kandidaten niet de meerderheid van de stemmen behalen of zelfs de meerderheid van de leden van de gemeenteraad zich tegen hun verkiezing verzet, Gelet op het feit dat die wetsbepaling, aldus geïnterpreteerd, een onverantwoorde discriminatie in het leven zou roepen tussen : - enerzijds, de burgers van een gemeente waar een gemeenteraadslid schriftelijk of mondeling wordt voorgedragen als kandidaat-schepen door de meerderheid van de verkozenen van zijn lijst, dat gemeenteraadslid tot schepen wordt verkozen door de meerderheid van de gemeenteraad en zijn verkiezing wettig wordt verklaard; - en, anderzijds, de burgers van een gemeente waar een gemeenteraadslid, zonder zijn lijst of de partij waarvan ze uitgaat te hebben verlaten, waarbij het de steun behoudt van de meerderheid van de kandidaten-gemeenteraadsleden op zijn lijst, naar eigen keuze wordt verkozen tot schepen door een absolute meerderheid van de gemeenteraad zonder schriftelijk of mondeling te zijn voorgedragen door de meerderheid van de verkozenen van zijn lijst, waarbij zijn verkiezing tot schepen in een dergelijke interpretatie als onwettig wordt beschouwd, burgers wier gemeente niet zou kunnen worden bestuurd door een democratisch verkozen uitvoerend orgaan; en tussen : - enerzijds, de gemeenteraadsleden die tot schepen zijn verkozen na schriftelijk of mondeling te zijn voorgedragen als kandidaat-schepenen door de meerderheid van de verkozenen van hun lijst, en van wie de verkiezing wettig wordt verklaard; - en, anderzijds, de gemeenteraadsleden die, zonder hun lijst of de partij waarvan ze uitgaat te hebben verlaten, waarbij zij de steun behouden van de meerderheid van de kandidaten-gemeenteraadsleden van hun lijst, naar eigen keuze worden verkozen tot schepen door een absolute meerderheid van de gemeenteraad zonder schriftelijk of mondeling te zijn voorgedragen door de meerderheid van de verkozenen van hun lijst, waarbij hun verkiezing tot schepen in een dergelijke interpretatie als onwettig zou worden beschouwd; en tussen : - enerzijds, de gemeenten waar de kandidaat-schepenen schriftelijk of mondeling kunnen worden voorgedragen door de meerderheid van de verkozenen van hun lijst, alvorens de meerderheid van de stemmen in de gemeenteraad te verkrijgen, en van wie de verkiezing wettig wordt verklaard; - en, anderzijds, de gemeenten waar het geheel of een gedeelte van de kandidaat-schepenen de absolute meerderheid van de gemeenteraad kunnen verkrijgen maar niet schriftelijk of mondeling kunnen worden voorgedragen door de meerderheid van de verkozenen van hun lijst, hoewel zij hun lijst of de partij waarvan ze uitgaat niet hebben verlaten en de steun hebben behouden van de meerderheid van de kandidaten-gemeenteraadsleden van hun lijst, gemeenten die aldus onbestuurbaar zouden zijn indien de kandidaat-schepenen niet zouden kunnen worden verkozen door de absolute meerderheid van de gemeenteraad; 2. Schendt artikel 15, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het in die zin moet worden geïnterpreteerd dat het de verkiezing naar eigen keuze van een gemeenteraadslid tot schepen - dit wil zeggen buiten iedere schriftelijke of mondelinge voordracht om - verbiedt wanneer herhaaldelijk na afloop van de eerste drie maanden volgende op de installatie van de gemeenteraad is vastgesteld dat de schriftelijk of mondeling voorgedragen kandidaten niet de meerderheid van de stemmen behalen of zelfs de meerderheid van de leden van de gemeenteraad zich tegen hun verkiezing verzet, Gelet op het feit dat die wetsbepaling, aldus geïnterpreteerd, hetzelfde lot zou voorbehouden aan twee categorieën van gemeenteraadsleden die nochtans wel degelijk verschillend zijn : - enerzijds, diegenen die, zonder hun lijst of de partij waarvan ze uitgaat te hebben verlaten, waarbij zij de steun van de meerderheid van de kandidaten-gemeenteraadsleden van hun lijst behouden, naar eigen keuze worden verkozen tot schepen door een absolute meerderheid van de gemeenteraad zonder schriftelijk of mondeling te zijn voorgedragen door de meerderheid van de verkozenen van hun lijst, waarbij hun verkiezing tot schepen in een dergelijke interpretatie als onwettig zou worden beschouwd; - en, anderzijds, diegenen die hun lijst hebben verlaten en dus kunnen worden beschouwd als ' afvalligen of overlopers ', niet tot schepen kunnen worden verkozen ? » Bij beschikking van 31 oktober 2002 heeft het Hof de zaken samengevoegd. (...) III. In rechte (...) B.1. Artikel 15, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet bepaalt : « De schepenen worden door de raad onder de gemeenteraadsleden met Belgische nationaliteit verkozen. De verkozenen voor de raad kunnen daartoe kandidaten voordragen. Hiervoor dient per schepenmandaat een gedagtekende akte van voordracht te worden neergelegd in de handen van de voorzitter van de raad, uiterlijk drie dagen vóór de vergadering waar de verkiezing van één of meer schepenen op de dagorde van de raad staat. Om ontvankelijk te zijn, moeten de akten van voordracht ondertekend zijn ten minste door een meerderheid van hen die op dezelfde lijst werden verkozen als de voorgedragen kandidaat. Ingeval de lijst waarop de kandidaat-schepen voorkomt slechts twee verkozenen telt, volstaat, voor de naleving van wat voorafgaat, de handtekening van één onder hen. Behoudens in geval van overlijden van, of afstand van het mandaat van gemeenteraadslid door een voorgedragen kandidaat, kan niemand meer dan één akte van voordracht ondertekenen voor hetzelfde schepenmandaat. Wanneer de schriftelijk voorgedragen kandidaturen niet volstaan om het schepencollege volledig samen te stellen, kunnen ter zitting kandidaten mondeling worden voorgedragen.

De verkiezing geschiedt bij geheime stemming en bij volstrekte meerderheid, door zoveel afzonderlijke stemmingen als er schepenen te kiezen zijn; de rang van de schepenen wordt bepaald door de volgorde van de stemmingen.

Wanneer voor een te begeven schepenmandaat slechts één kandidaat werd voorgedragen, geschiedt de stemming in één ronde; in elk ander geval en indien na twee stemmingen geen kandidaat de meerderheid heeft verkregen, geschiedt de herstemming over de twee kandidaten die de meeste stemmen hebben behaald; staken de stemmen bij de herstemming, dan is de oudste in jaren verkozen. De verkiezing van de schepenen heeft plaats in de installatievergadering die volgt op de vernieuwing van de raad. In elk geval moet de verkiezing geschieden binnen drie maanden na het openvallen van de plaats. » B.2. Zoals het Hof heeft vastgesteld in zijn arrest nr. 71/94, is die bepaling bij de wet van 2 juni 1987 ingevoerd om de « politieke overloperij » die door het vooruitzicht van een mandaat van burgemeester of schepen is ingegeven tegen te gaan (Parl. St. , Kamer, 1986-1987, nr. 639/1, pp. 1-2, en nr. 639/7, pp. 4, 5 en 9; Hand. , Kamer, 25 februari 1987, pp. 816-819). Het Hof is ervan uitgegaan dat de wetgever, om dat doel te bereiken, een systeem van schriftelijke voordrachten kon invoeren, waarbij die voordrachten slechts ontvankelijk zijn indien zij door een meerderheid van de verkozenen van de lijst van de voorgedragen kandidaat worden ondertekend.

B.3. De tussenkomende partijen voor de Raad van State, verzoeken het Hof hetzij artikel 15, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet in die zin te interpreteren dat het niet van toepassing zou zijn op de situatie die zich in de gemeente Ukkel bij de gemeenteraadsverkiezingen van 8 oktober 2000 heeft voorgedaan, hetzij te verklaren dat dit artikel discriminerend is.

B.4. Door in het tweede lid van artikel 15 te bepalen dat de schepenen worden verkozen bij meerderheid van de stemmen uitgebracht door de gemeenteraadsleden, heeft de wetgever een fundamentele regel bekrachtigd die een wezenlijk onderdeel vormt van het democratische regime en die rekening houdt met de wil van de kiezers zoals die tijdens de laatste verkiezingen tot uiting is gekomen.

B.5. Door in het eerste lid van hetzelfde artikel te bepalen dat de akten van voordracht « ondertekend moeten zijn ten minste door een meerderheid van hen die op dezelfde lijst werden verkozen als de voorgedragen kandidaat », heeft de wetgever een voorwaarde toegevoegd die niet beantwoordt aan een fundamentele vereiste van de democratie.

Het blijkt immers niet dat het de bedoeling van de wetgever was toe te staan dat de vereiste met betrekking tot de voordrachten onder alle omstandigheden de in het tweede lid uitgedrukte democratische regel zou kunnen dwarsbomen. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt duidelijk dat hij enkel de bedoeling had een welbepaalde praktijk tegen te gaan, aangezien de in het geding zijnde bepaling als volgt werd verantwoord : « In de voorbije jaren hebben zich in heel wat gemeenten verwikkelingen voorgedaan rond benoemingen van burgemeesters of de verkiezingen van schepenen. Wij verwijzen aldus naar de talrijke gevallen waar gemeenteraadsleden hun oorspronkelijke lijstgenoten in de steek lieten om aansluiting te zoeken bij een andere lijst of groep, waar hen een mandaat werd aangeboden in het college van burgemeester en schepenen. Heel vaak slaagden de minst trouwe verkozenen erin aldus mede de macht te verwerven en een alternatieve meerderheid te vormen, soms tegen de uitdrukkelijke wil in van het kiezerskorps.

Dergelijke praktijken ondermijnen ongetwijfeld de geloofwaardigheid van onze democratische instellingen. Benevens woordbreuk t.a.v. collega's impliceren zij onvermijdelijk ook misbruik van het door de kiezers gegeven vertrouwen. Vaak immers wordt de keuze van de kiezer bepaald, niet alleen door de persoon van de kandidaten, maar ook door de lijst waarop zij voorkomen en het programma dat zij voorstaan. Wie dus als verkozene na de verkiezingen aansluiting zoekt bij een andere lijst maakt, vaak in functie van eigen ambitie, misbruik van het in hem gestelde vertrouwen.

Het past dus dat aan dergelijke praktijken zoveel als mogelijk paal en perk wordt gesteld, zonder nochtans in een al te sterke mate afbreuk te doen aan het individuele beslissingsrecht van de gemeenteraadsleden.

Onderhavig voorstel is ongetwijfeld niet van aard de politieke overloperij onmogelijk te maken. Het beoogt echter meer in het bijzonder diegene die de ' afspraak met de kiezer ' en de solidariteit binnen de lijst verbreekt, niet te laten belonen door hem als kandidaat-burgemeester voor te dragen of hem een schepenfunctie in het vooruitzicht te stellen. » (Parl. St. , Kamer, 1986-1987, nr. 639/1, pp. 1 en 2) B.6. Het geval waarmee de Raad van State te dezen wordt geconfronteerd, is wezenlijk verschillend : het is het gevolg van de scheuring van een lijst die kan leiden tot een blokkering van de gemeentelijke instellingen indien artikel 15, § 1, wordt toegepast.

Zulk een scheuring is vreemd aan de problematiek die de wetgever heeft willen regelen. Eisen, in dat geval, dat een kandidaat-schepen moet worden voorgedragen, schriftelijk of mondeling, door een meerderheid van de verkozenen op zijn lijst, is een maatregel die niet pertinent is. Zulk een maatregel zou neerkomen op een identieke behandeling van een gemeente waarvan de instellingen zijn ontregeld door het overlopen van een verkozene, en een gemeente waar de instellingen geblokkeerd zijn omdat binnen eenzelfde lijst twee onverzoenbare strekkingen zijn ontstaan. Hij zou de gemeenteraad zonder aanvaardbare reden verhinderen op redelijke wijze een keuze te maken uit de kandidaat-schepenen.

B.7. Om bestaanbaar te zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, moet artikel 15, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet dan ook in die zin worden geïnterpreteerd dat het niet van toepassing is in een gemeente waar, nadat is vastgesteld, na afloop van de eerste drie maanden volgend op de installatie van de gemeenteraad, dat de schriftelijk of mondeling voorgedragen kandidaten niet de absolute meerderheid van de stemmen behalen, kandidaat-schepenen die meerderheid behalen hoewel zij, ten gevolge van een scheuring van hun lijst, niet zijn voorgedragen, noch mondeling, noch schriftelijk.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 15, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het in die zin wordt geïnterpreteerd dat het niet van toepassing is in een gemeente waar, nadat is vastgesteld, na afloop van de eerste drie maanden volgend op de installatie van de gemeenteraad, dat de schriftelijk of mondeling voorgedragen kandidaten niet de absolute meerderheid van de stemmen behalen, kandidaat-schepenen die meerderheid behalen hoewel zij, ten gevolge van een scheuring van hun lijst, niet zijn voorgedragen, noch mondeling, noch schriftelijk.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 2 juli 2003.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.