ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 14/2000 van 2 februari 2000 Rolnummer 1613.

In zake : de prejudiciële vragen over artikel 3, § 2, zesde lid, en § 3, tweede lid, van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters G. De Baets en M. Melchior, en de rechters H. Boel, L. François, H. Coremans, R. Henneuse en M. Bossuyt, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter G. De Baets, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen Bij arrest nr. 77.745 van 21 december 1998 in zake de v.z.w.

Hiberniaschool tegen de Vlaamse Gemeenschap, waarvan de expeditie ter griffie van het Arbitragehof is ingekomen op 3 februari 1999, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : « 1. Schendt artikel 3 van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving, meer bepaald § 2, zesde lid, en § 3, tweede lid, van dat artikel, artikel 24, §§ 1 en 5, van de Grondwet in de mate dat deze bepalingen aan de Vlaamse Onderwijsraad, de Vlaamse minister van Onderwijs en de Vlaamse regering discretionaire bevoegdheid toekennen om de door onderwijsinrichtingen, overeenkomstig artikel 3, § 2, zesde lid, en § 3, tweede lid, van de wet van 29 mei 1959 ingediende aanvragen tot afwijking van het rationalisatie- en programmatieplan te beoordelen ? 2. Is artikel 3, § 2, zesde lid, van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving verenigbaar met de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet in de mate dat dit artikel bepaalt dat, wanneer een schoolinrichting van oordeel is alle mogelijkheden bedoeld in artikel 3, § 2, vierde en vijfde lid, van de wet van 29 mei 1959 uitgeput te hebben om tot een scholengemeenschap te behoren, de Planificatiecommissie aan de minister enkel een advies kan geven over het recht van de schoolinrichting om te programmeren in de zin van artikel 3, § 1, derde lid, van de wet van 29 mei 1959 en over de modaliteiten van deze programmatie, maar niet over het recht van de schoolinrichting om een afwijking te verkrijgen op de criteria van het rationalisatieplan in de zin van artikel 3, § 1, derde lid, van de wet van 29 mei 1959 ? » (...) IV. In rechte (...) Over de in het geding zijnde bepalingen B.1.1. Uit de aan het Hof voorgelegde gegevens blijkt dat de door de Raad van State gestelde prejudiciële vragen betrekking hebben op de bepalingen van artikel 3 van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving, zoals die van kracht waren vóór het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 14 juli 1998 houdende diverse maatregelen met betrekking tot het secundair onderwijs en tot wijziging van het decreet van 25 februari 1997 betreffende het basisonderwijs.

B.1.2. Artikel 3, § 1, derde lid, van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving luidt : « In de sectoren en niveaus waarop een rationalisatie- en programmatieplan, zoals bedoeld in artikel 13, 1, a, van deze wet van toepassing is, kunnen geen onderwijsinstelling[en] ingericht door de Gemeenschap, afdelingen of andere onderverdelingen van instellingen in stand gehouden of opgericht worden indien zij niet beantwoorden aan de criteria van dit plan. Evenmin kunnen inrichtingen of afdelingen van inrichtingen verder betoelaagd blijven of in de toelageregeling opgenomen worden indien zij niet beantwoorden aan de criteria van datzelfde plan. » B.1.3. De in het geding zijnde bepalingen leggen het wettelijke kader vast voor het rationalisatie- en programmatieplan voor het secundair onderwijs met volledig leerplan. Daarbij werd uitgegaan van het concept « scholengemeenschap », die « bestaat uit een groep inrichtingen die onderwijs verstrekken met hetzelfde karakter », waaronder wordt verstaan dat het onderwijs behoort tot één van de categorieën van « niet-confessioneel », « confessioneel » of « pluralistisch onderwijs » (artikel 3, §§ 1 en 2).

B.1.4. Inrichtingen die niet beantwoorden aan die categorieën en daarom als « niet classificeerbaar » of als scholen « met een eigen karakter » werden omschreven, kunnen toetreden tot een - uit inrichtingen met een karakter bestaande - scholengemeenschap, mits schriftelijke instemming van de inrichtende machten van de inrichtingen die deze scholengemeenschap vormen. Dergelijke scholen kunnen zelf - « onder elkaar » - een scholengemeenschap vormen, mits gunstig advies van de planificatiecommissie en de toestemming van de minister (artikel 3, § 2, vierde lid). Elke inrichting die moeilijkheden ondervindt om te kunnen behoren tot een scholengemeenschap van het secundair onderwijs kan verzoening aanvragen bij de planificatiecommissie (artikel 3, § 2, vijfde lid).

B.1.5. De aan het Hof ter toetsing voorgelegde bepalingen voorzien in twee bijzondere procedures voor scholen die niet voldoen aan de rationalisatie- en programmatienormen, waardoor hun recht op subsidiëring in het gedrang kan komen.

Enerzijds, kunnen scholen die gepoogd hebben zich aan te sluiten bij een scholengemeenschap of er een te vormen, doch daarin zijn mislukt, een afwijking vragen van de programmatienormen (artikel 3, § 2, zesde lid). Anderzijds, bestaat voor alle scholen - ongeacht hun karakter en het al dan niet behoren tot een scholengemeenschap - de mogelijkheid om, voor uitzonderlijke of niet voorziene gevallen, te verzoeken om een afwijking van het rationalisatie- en programmatieplan (artikel 3, § 3, tweede lid, 4°).

Beide procedures houden in dat van geval tot geval wordt beslist door de Minister van Onderwijs, op eensluidend advies van de planificatiecommissie en, in voorkomend geval, na raadpleging van de Vlaamse Regering.

Over de prejudiciële vragen B.2.1. De eerste prejudiciële vraag strekt ertoe te weten of de paragrafen 1 en 5 van artikel 24 van de Grondwet worden geschonden doordat aan de planificatiecommissie, de Minister van Onderwijs en de Vlaamse Regering discretionaire bevoegdheid wordt verleend om afwijkingen toe te staan van het programmatieplan (artikel 3, § 2, zesde lid) of van het rationalisatie- en programmatieplan (artikel 3, § 3, tweede lid, 4°).

B.2.2. Artikel 24, § 5, van de Grondwet drukt de wil uit van de Grondwetgever om aan de wetgevende machten de zorg voor te behouden een regeling te treffen voor de essentiële aspecten van het onderwijs wat de inrichting, erkenning of subsidiëring ervan betreft, doch verhindert niet dat de decreetgever andere overheden met uitvoerende taken kan belasten of een beslissingsbevoegdheid kan toekennen, op voorwaarde dat hij daarbij de hem door de Grondwet toegekende bevoegdheid niet overschrijdt of miskent.

B.2.3. Het opstellen van de rationalisatie- en programmatieplannen is een aangelegenheid van inrichting en subsidiëring van het onderwijs, waarop de waarborgen van artikel 24, § 5, van de Grondwet van toepassing zijn. In casu staat evenwel niet de basisregeling inzake programmatie- en rationalisatieplannen ter discussie, maar wel de bijzondere procedures op grond waarvan individuele afwijkingen van de algemene normen kunnen worden toegestaan.

Artikel 24, § 5, van de Grondwet wordt niet geschonden door die opdracht aan de uitvoerende macht toe te vertrouwen en haar daarbij een eigen beoordelingsruimte te laten. Het verlenen van de bedoelde afwijkingen vergt immers noodzakelijkerwijze een belangenafweging op grond van de kenmerken eigen aan elk bijzonder geval.

Overigens is ook de uitvoerende macht ertoe gehouden de grondwettelijke waarborgen inzake onderwijs te verzekeren. Daarbij komt het aan de bevoegde rechtscolleges toe om na te gaan of de uitvoerende macht een juiste toepassing heeft gemaakt van die fundamentele beginselen.

B.3.1. De Raad van State stelt tevens de vraag naar de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepalingen met artikel 24, § 1, van de Grondwet. De door de Grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs garandeert niet enkel het recht tot oprichting van scholen die gebaseerd zijn op een bepaalde confessionele of niet-confessionele levensbeschouwing, maar ook het recht tot oprichting van scholen die hun eigenheid vinden in bepaalde pedagogische of onderwijskundige opvattingen.

De in artikel 24, § 1, van de Grondwet bedoelde onderwijsvrijheid impliceert dat de inrichtende machten andere dan de gemeenschap onder bepaalde voorwaarden aanspraak kunnen maken op subsidiëring vanwege de gemeenschap. Het recht op subsidiëring vindt zijn beperking, enerzijds, in het vermogen van de gemeenschap om de subsidiëring te laten afhangen van vereisten van algemeen belang, zoals onder meer die van een behoorlijke onderwijsverstrekking en van bepaalde schoolbevolkingsnormen en, anderzijds, in de noodzakelijkheid om de beschikbare middelen te spreiden over de onderscheiden opdrachten van de gemeenschap. De vrijheid van onderwijs is derhalve aan grenzen gebonden en verzet er zich niet tegen dat de decreetgever voorwaarden van financiering of subsidiëring oplegt die de uitoefening van die vrijheid beperken, voor zover er niet wezenlijk afbreuk aan wordt gedaan.

B.3.2. Het feit dat de mogelijkheid om afwijkingen te verlenen aan de uitvoerende macht wordt toevertrouwd, vormt op zich geen maatregel die de onderwijsvrijheid in het gedrang brengt. Ook de uitvoerende macht is er immers toe gehouden de vrijheid van onderwijs te waarborgen.

B.3.3. Evenwel is in de ter toetsing voorgelegde bepalingen de beslissingsruimte van de uitvoerende macht dermate beperkt dat ze het haar niet mogelijk maakt de vrijheid van onderwijs te waarborgen ten aanzien van scholen die vanwege hun eigen karakter er niet in slagen zich bij een scholengemeenschap aan te sluiten.

Artikel 3, § 2, zesde lid, van de schoolpactwet laat de uitvoerende macht slechts de mogelijkheid om een afwijking van de programmatienormen te verlenen, doch voorziet niet in een mogelijkheid tot afwijking van de rationalisatienormen.

B.3.4. Wanneer een schoolinrichting met een eigen karakter niet kan beantwoorden aan de rationalisatienormen - waardoor haar recht op subsidiëring in het gedrang komt - kan zij, zoals de v.z.w.

Hiberniaschool heeft gedaan, zich slechts beroepen op de in artikel 3, § 3, tweede lid, 4°, van de wet van 29 mei 1959 beschreven procedure om een afwijking van de rationalisatienormen voor uitzonderlijke of niet voorziene gevallen te verkrijgen.

De in het geding zijnde bepalingen leiden er aldus toe dat scholen die niet tot een scholengemeenschap behoren - zelfs indien ze daartoe pogingen hebben ondernomen - in de continuïteit van hun onderwijsverstrekking dermate worden gehinderd of bedreigd dat zij, ten aanzien van scholen die tot een scholengemeenschap behoren, in een overdreven mate worden achtergesteld. Ze worden immers, voor het vrijwaren van hun behoud in de toelageregeling, tot een procedure verplicht die de wetgever aangeeft als zijnde uitzonderlijk.

In die mate schenden de betrokken bepalingen artikel 24, § 1, van de Grondwet.

B.4.1. Het bovenstaande leidt tevens tot de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag. Deze strekt ertoe van het Hof te vernemen of artikel 3, § 2, zesde lid, van de schoolpactwet de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet schendt, doordat slechts in een mogelijkheid tot afwijking van de programmatiecriteria en niet van de rationalisatiecriteria is voorzien.

B.4.2. De in het geding zijnde bepalingen gaan bij de subsidiëring van het secundair onderwijs uit van het concept « scholengemeenschap » die « bestaat uit een groep inrichtingen die onderwijs verstrekken met hetzelfde karakter », zoals omschreven in B.1.3.

B.4.3. De in artikel 3 van de wet van 29 mei 1959 ingevoerde onderscheiden behandeling van « classificeerbare » en « niet-classificeerbare » schoolinrichtingen berust op een objectief en relevant criterium, doordat bij de vaststelling van de wijze waarop de schoolinrichtingen een scholengemeenschap kunnen vormen rekening werd gehouden met hun levensbeschouwing. Door te bepalen dat de met het oog op de toepassing van het rationalisatie- en programmatieplan te vormen scholengemeenschappen in de regel dienen te bestaan uit schoolinrichtingen met eenzelfde karakter in de zin van de wet, heeft de wetgever ernaar gestreefd, via de noodzakelijke rationalisatie van het onderwijsaanbod, de grondwettelijk gewaarborgde keuzevrijheid van de ouders onverminderd te handhaven.

B.4.4. Onderwijsinrichtingen met een eigen karakter kunnen op grond van artikel 3, § 2, vierde en vijfde lid, van de schoolpactwet toetreden tot een scholengemeenschap of trachten er een te vormen.

Om de redenen uiteengezet onder B.3.3 en B.3.4, leidt artikel 3, § 2, zesde lid, van de schoolpactwet voor scholen met een eigen karakter die niet in hun opzet om tot een scholengemeenschap toe te treden zijn geslaagd, tot gevolgen die onevenredig zijn met de door de wetgever nagestreefde doelstellingen. Vergeleken met scholen die wel een door de wet vermeld karakter hebben, ontstaat aldus een onderscheid in behandeling dat strijdig is met de artikelen 10, 11 en 24, § 4, van de Grondwet.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : - Artikel 3, § 2, zesde lid, en § 3, tweede lid, 4°, van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving schendt niet artikel 24, § 5, van de Grondwet, in zoverre het aan de planificatiecommissie (thans de Vlaamse Onderwijsraad), de Vlaamse Minister van Onderwijs en de Vlaamse Regering de bevoegdheid toekent om de op grond van die bepalingen ingediende aanvragen tot afwijking van het rationalisatie- en/of programmatieplan te beoordelen. - Artikel 3, § 2, zesde lid, en § 3, tweede lid, 4°, van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving schendt artikel 24, § 1, van de Grondwet in zoverre de planificatiecommissie (thans de Vlaamse Onderwijsraad), de Vlaamse Minister van Onderwijs en de Vlaamse Regering aan onderwijsinrichtingen die niet tot een scholengemeenschap behoren slechts een afwijking van de rationalisatienormen kunnen verlenen in uitzonderlijke of niet voorziene gevallen. - Artikel 3, § 2, zesde lid, van de wet van 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving schendt de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet in zoverre de in die bepaling aan de planificatiecommissie toegekende bevoegdheid enkel betrekking heeft op het recht van de onderwijsinrichtingen om te programmeren en op de modaliteiten van die programmatie in de zin van artikel 3, § 1, derde lid, van de schoolpactwet, doch niet op het recht om een afwijking te verkrijgen op de criteria van het rationalisatieplan in de zin van artikel 3, § 1, derde lid, van diezelfde wet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 2 februari 2000.

De griffier, L. Potoms.

De voorzitter, G. De Baets.