Arrest nr. 74/97 van 17 december 1997 Rolnummer 992 In zake : het beroep tot vernietiging van de wet van 29 april 1994 betreffende het statuut van gespecialiseerd opvoeder-begeleider, ingesteld door de Vlaamse Regering.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters L. De Grève en M. Melchior, en de rechters P. Martens, G. De Baets, E. Cerexhe, H. Coremans en A. Arts, bijgestaan door de griffier L. Potoms, onder voorzitterschap van voorzitter L. De Grève, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 18 oktober 1996 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 21 oktober 1996, heeft de Vlaamse Regering, Martelaarsplein 19, 1000 Brussel, beroep tot vernietiging ingesteld van de wet van 29 april 1994 betreffende het statuut van gespecialiseerd opvoeder-begeleider (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 20 april 1996).

II. De rechtspleging Bij beschikking van 21 oktober 1996 heeft de voorzitter in functie de rechters van de zetel aangewezen overeenkomstig de artikelen 58 en 59 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof.

De rechters-verslaggevers hebben geoordeeld dat er geen aanleiding was om artikel 71 of 72 van de organieke wet toe te passen.

Van het beroep is kennisgegeven overeenkomstig artikel 76 van de organieke wet bij op 6 november 1996 ter post aangetekende brieven.

Het bij artikel 74 van de organieke wet voorgeschreven bericht is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 8 november 1996.

Memories zijn ingediend door : - de voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers, Paleis der Natie, 1008 Brussel, bij op 18 december 1996 ter post aangetekende brief; - de Ministerraad, Wetstraat 16, 1000 Brussel, bij op 20 december 1996 ter post aangetekende brief; - de Waalse Regering, rue Mazy 25-27, 5100 Namen, bij op 23 december 1996 ter post aangetekende brief; - de Franse Gemeenschapsregering, Surlet de Chokierplein 15-17, 1000 Brussel, bij op 23 december 1996 ter post aangetekende brief.

Van die memories is kennisgegeven overeenkomstig artikel 89 van de organieke wet bij op 7 februari 1997 ter post aangetekende brieven.

Memories van antwoord zijn ingediend door : - de voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers, bij op 5 maart 1997 ter post aangetekende brief; - de Ministerraad, bij op 7 maart 1997 ter post aangetekende brief; - de Vlaamse Regering, bij op 10 maart 1997 ter post aangetekende brief; - de Waalse Regering, bij op 12 maart 1997 ter post aangetekende brief.

Bij beschikkingen van 25 maart 1997 en 30 september 1997 heeft het Hof de termijn waarbinnen het arrest moet worden gewezen, respectievelijk verlengd tot 18 oktober 1997 en 18 april 1998.

Bij beschikking van 30 april 1997 heeft het Hof de zaak in gereedheid verklaard en de dag van de terechtzitting bepaald op 3 juni 1997.

Van die beschikking is kennisgegeven aan de partijen en hun advocaten bij op 2 mei 1997 ter post aangetekende brieven.

Bij beschikking van 3 juni 1997 is de zaak uitgesteld tot de terechtzitting van 12 juni 1997.

Van die beschikking is kennisgegeven aan de partijen en hun advocaten bij op 3 juni 1997 ter post aangetekende brieven.

Op de openbare terechtzitting van 12 juni 1997 : - zijn verschenen : . Mr. N. De Clercq, advocaat bij de balie te Brugge, loco Mr. P. Devers, advocaat bij de balie te Gent, en loco Mr. B. Staelens, advocaat bij de balie te Brugge, voor de Vlaamse Regering; . Mr. V. Thiry, advocaat bij de balie te Luik, voor de Waalse Regering; . Mr. E. Maron loco Mr. M. Uyttendaele en loco Mr. R. Witmeur, advocaten bij de balie te Brussel, voor de Franse Gemeenschapsregering; . M. Van der Hulst, directieraad bij de Kamer van volksvertegenwoordigers, voor de voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers; . Mr. M. Ballon, advocaat bij de balie te Antwerpen, voor de Ministerraad; - hebben de rechters-verslaggevers G. De Baets en P. Martens verslag uitgebracht; - zijn de voornoemde partijen gehoord; - is de zaak in beraad genomen.

De rechtspleging is gevoerd overeenkomstig de artikelen 62 en volgende van de organieke wet, die betrekking hebben op het gebruik van de talen voor het Hof.

III. In rechte - A - Verzoekschrift van de Vlaamse Regering A.1.1.1. Het eerste middel, dat gericht is tegen de vijf artikelen van de wet van 29 april 1994, is afgeleid uit de schending van artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet.

A.1.1.2. Ingevolge de aanneming van een amendement tijdens de parlementaire voorbereiding, regelt de bestreden wet enkel de erkenning en de bescherming van de titel van gespecialiseerd opvoeder en niet de voorwaarden waaronder dat beroep mag worden uitgeoefend en de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider mag worden gevoerd, twee aangelegenheden die de federale wetgever op basis van de hem bij artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 verleende bevoegdheid inzake vestigingsvoorwaarden zou kunnen regelen. Nergens wordt in de wet gesteld dat enkel zij die deze titel voeren, het beroep zouden mogen uitoefenen.

Het werkelijke onderwerp van de bestreden bepalingen is derhalve een regeling inzake onderwijs, namelijk hoe men een diploma of een academische graad verwerft, een aangelegenheid waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn, zodat de wet de in het middel aangehaalde grondwettelijke bevoegdheidsregel schendt.

Weliswaar is de federale wetgever ter zake bevoegd gebleven voor het bepalen van de minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's, doch volgens de rechtspraak van het Hof is die bevoegdheid beperkt tot de grote indelingen van het onderwijs in niveaus, leidend tot de uitreiking van diploma's en eindgetuigschriften, alsook de minimale (totale) duur die aan elk van die niveaus moet worden besteed. Door het voeren van de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider afhankelijk te stellen van het volgen van bepaalde opleidingen, heeft de federale wetgever het vereiste van hoger onderwijs met volledig leerplan van het korte type of voor sociale promotie gesteld, waardoor hij zijn bevoegdheid heeft overschreden. De federale wetgever bepaalt immers niet de minimumduur van een onderwijsniveau of de minimale totale duur, doch wel de minimumduur (hoger onderwijs van het korte type) van een welbepaalde opleiding. De federale wetgever vereist voor de erkenning van de titel de uitreiking van een diploma na een opleiding die door de gemeenschappen moet zijn georganiseerd in een welbepaald niveau, namelijk het hoger onderwijs van het korte type of voor sociale promotie. De classificatie en de organisatie van de opleidingen in de verschillende niveaus van het hoger onderwijs behoren uitsluitend tot de bevoegdheid van de gemeenschappen.

A.1.1.3. Door aan de Koning de bevoegdheid te verlenen het diploma vast te stellen (artikel 2, § 1, van de bestreden wet), de maatregelen te nemen met het oog op de vaststelling van de structuur, de duur en de bekrachtiging van de opleiding van gespecialiseerd opvoeder-begeleider en van de opleidingen die in dit verband leiden tot herscholing, specialisering en vervolmaking (artikel 2, § 2) en met het oog op de vaststelling van de aanvullende specifieke opleidingen en de criteria inzake ervaring (artikel 4), schenden de bestreden bepalingen eveneens de bevoegdheidsverdeling vervat in artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet.

Op basis van het advies van de Raad van State, naar luid waarvan de bevoegdheidstoewijzing aan de Koning noch op schoolse activiteiten noch op de bekrachtiging van schooldiploma's betrekking mocht hebben, heeft de federale wetgever geoordeeld dat de Koning de ter zake nodige maatregelen slechts kon nemen na advies van de gemeenschappen en van elke andere instelling waaraan een gemeenschap het geheel of een gedeelte van de uitoefening van haar sociale bevoegdheden zou hebben gedelegeerd. In zoverre het schoolse activiteiten betreft, wordt de bevoegdheidsoverschrijding door de federale wetgever niet ongedaan gemaakt door de verplichting die aan de Koning wordt opgelegd om vooraf het advies van de gemeenschappen in te winnen.

A.1.1.4. De artikelen 3, 4 en 5 van de bestreden wet schenden eveneens artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet, in zoverre ze voorzien in een gelijkwaardigheid met het diploma vermeld in artikel 2, eventueel mits een aanvullende specifieke opleiding of een ervaring van minstens vijf jaar, waarbij de vaststelling van die aanvullende specifieke opleidingen en criteria inzake ervaring dient te gebeuren door de Koning, op eensluidend advies van een federale commissie belast met de gelijkschakeling van titels. De federale wetgever kan zich evenwel niet meer inlaten met de vaststelling van de inhoud van programma's, zelfs al bepaalt de inhoud van de gevolgde programma's de waarde van de diploma's en bijgevolg de gelijkwaardigheid ervan.

A.1.2. Het tweede middel, dat eveneens gericht is tegen de vijf artikelen van de wet van 29 april 1994, is afgeleid uit de schending van artikel 128, § 1, eerste lid, van de Grondwet en van artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, doordat de bestreden wet enkel de erkenning en de bescherming van de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider regelt en niet de bescherming van de beroepstitel.

In zoverre het Hof zou oordelen dat het geen onderwijsaangelegenheid betreft, doch enkel de vaststelling van vestigingsvoorwaarden, dan dient de bevoegdheid van de federale wetgever beperkt te worden tot de regeling van de vestigingsvoorwaarden voor ambten en beroepen die vallen binnen de bevoegdheidssfeer van de federale overheid.

Het statuut van gespecialiseerd opvoeder-begeleider, zoals gedefinieerd in artikel 1 van de bestreden wet, is een vorm van bijstand aan personen, die, in tegenstelling tot wat de Raad van State stelt, onder te brengen is in de persoonsgebonden aangelegenheden die overeenkomstig artikel 5, § 1, II, van de voornoemde bijzondere wet uitdrukkelijk aan de gemeenschappen zijn overgedragen. De aard van de geregelde aangelegenheid - bijstand aan personen - blijkt volgens de Vlaamse Regering voldoende uit de toelichting bij het wetsvoorstel, waarin het toepassingsgebied van de wet wordt afgebakend. Het beroep van gespecialiseerd opvoeder-begeleider, zoals omschreven in artikel 1 van de bestreden wet, dient derhalve te worden gezien als een vorm van bijstand aan personen, zodat de vestigingsvoorwaarden ter zake ook door de gemeenschappen moeten worden vastgesteld.

A.1.3. Het derde middel, dat enkel gericht is tegen artikel 5 van de wet van 29 april 1994, is afgeleid uit de schending van artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, doordat dit artikel rechtstreeks bepaalt en verplicht stelt dat iedere gemeenschap in de federale commissie voor de gelijkschakeling van de titels vertegenwoordigd is : de federale wetgever kan slechts voorzien in de mogelijkheid van vertegenwoordiging, die dan verder dient te worden ingevuld door de Koning overeenkomstig het bepaalde in artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.

Memorie van de voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers A.2.1. Het standpunt van de Vlaamse Regering, dat de bestreden wet, ingevolge de aanneming van een amendement tijdens de parlementaire voorbereiding, enkel nog de bescherming van de titel regelt en niet langer de toegang tot het beroep, kan niet worden aanvaard. De indiener heeft zijn amendement destijds weliswaar verantwoord door te stellen dat hij het niet zinvol achtte om aan de titel een exclusiviteit inzake toegang tot het beroep te koppelen, doch hij heeft geen afbreuk gedaan aan de beide basisdoelstellingen van de wet, namelijk de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider beschermen en de toegang tot het beroep zo regelen dat de kwaliteit van de begeleiding wordt verbeterd. Op grond van het uitvoerige onderzoek van de parlementaire voorbereiding, inzonderheid de Handelingen van Kamer en Senaat, kan men niet volhouden dat de federale wetgever niet de bedoeling had de bescherming van een beroepstitel te regelen. Het is daarbij niet vereist dat de toegang tot een beroep volledig wordt afgeschermd, opdat men vanuit bevoegdheidsrechtelijk oogpunt zou kunnen spreken van de regeling van de toegang tot het beroep.

In dat verband wordt gewezen op de wet van 8 november 1993 tot bescherming van de titel van psycholoog, die in een eerste artikel twee voorwaarden stelt voor het dragen van de titel van psycholoog : houder zijn van een van de opgesomde diploma's en voorkomen op de lijst bijgehouden door de psychologencommissie. Nergens in die wet wordt uitdrukkelijk vermeld dat alleen de houders van de titel van psycholoog toegang hebben tot het beroep, maar niettemin gaat het om een beroepstitel.

De Raad van State heeft uitdrukkelijk geoordeeld dat de tekst van de wet geen bevoegdheidverdelende bepaling schond. Dat ingevolge het amendement de woorden « noch toegang hebben tot het beroep omschreven in artikel 1 » werden geschrapt doet aan de draagwijdte van het advies geen afbreuk, vermits het woord « noch » impliceert dat de Raad van State zich over beide aspecten - de bescherming van de titel en de toegang tot het beroep - heeft uitgesproken. Zoals uit het advies van de Raad van State over het voorstel van wet tot bescherming van de titel van psycholoog is gebleken, zou de Raad van State wellicht niet anders geadviseerd hebben, indien in het oorspronkelijke voorstel geen sprake was geweest van « de toegang tot het beroep » doch enkel van « de bescherming van de titel ».

De federale wetgever is derhalve binnen de hem bij artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 toegewezen bevoegdheid tot het regelen van de vestigingsvoorwaarden gebleven.

A.2.2. De federale wetgever is niet enkel bevoegd om de toegang te regelen tot de ambten en beroepen die vallen binnen de bevoegdheidssfeer van de federale overheid zelf. Het advies van de Raad van State is op dat vlak zeer duidelijk. De Raad van State geeft toe dat het in het wetsvoorstel bedoelde beroep mag worden gezien « als een vorm van bijstand aan personen, zijnde een persoonsgebonden aangelegenheid waarvoor de Gemeenschappen niet zonder bevoegdheid zijn ». Dat doet echter geen afbreuk aan de bevoegdheid van de federale wetgever, primo, omdat « de regels welke een beroep reglementeren en de bescherming van de beroepstitel organiseren, afscheidbaar zijn van de bijstand aan personen, bedoeld in artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 », en secundo, omdat « de persoonsgebonden aangelegenheden als toegewezen bevoegdheden aan de Gemeenschappen zijn toebedeeld, wat inhoudt dat bevoegdheden die niet uitdrukkelijk aan de Gemeenschappen zijn overgedragen, als residuaire bevoegdheden aan de nationale overheid voorbehouden blijven. Welnu, het onderwerp van het voorstel van wet kan niet worden ondergebracht in een van de in artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 vermelde aangelegenheden ». Er is bijgevolg geen sprake van een schending van artikel 5, § 1, II, van voormelde bijzondere wet van 8 augustus 1980.

A.2.3. Ten aanzien van het derde middel wordt erkend dat de federale wetgever inderdaad slechts kan voorzien in de mogelijkheid van vertegenwoordiging van de gemeenschappen en niet in een verplichting.

Het met dat middel bestreden artikel 5, derde lid, van de wet van 29 april 1994 bepaalt echter dat de commissie wordt voorgezeten door een magistraat en dat zij « vertegenwoordigers [omvat] van iedere gemeenschap bedoeld in artikel 2 van de Grondwet ».

De Kamer erkent dat die bepaling op meer genuanceerde wijze kon verwoord, worden maar is van oordeel dat die bepaling - indien ze conform de Grondwet en de bijzondere wetten wordt geïnterpreteerd - perfect de mogelijkheid van een vertegenwoordiging dekt in plaats van een verplichting en dat er dus geen grond is voor vernietiging.

Memorie van de Ministerraad A.3.1. Het eerste middel wordt weerlegd op grond van de overweging dat de regels die de toegang tot een beroep en de bescherming van de beroepstitel vaststellen - en noodzakelijk vereisten van opleiding en diploma omvatten - een eigen aangelegenheid vormen waarvoor de federale wetgever bevoegd is, en geen onderwijsmaterie in de zin van artikel 127 van de Grondwet. De bestreden wet regelt een dergelijke aangelegenheid. Het aangenomen amendement beoogde slechts te verhinderen dat aan de titel exclusiviteit inzake de toegang tot het beroep zou worden gekoppeld. De wet regelt aldus nog wel de toegang tot het beroep, maar die toegang wordt niet meer exclusief afgeschermd. Zoals de wet van 8 november 1993 tot bescherming van de titel van psycholoog, beperkt ook de bestreden wet de draagwijdte van de ontworpen regeling, die, zoals de Raad van State ten aanzien van de wet van 8 november 1993 ook oordeelde, tot de bevoegdheid van de federale wetgever behoort.

A.3.2. Evenmin is artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 geschonden. De omstandigheid dat degene die de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider zal dragen, voornamelijk zal zijn tewerkgesteld in een bevoegdheidsdomein van de gemeenschappen, doet niets af aan het feit dat de vaststelling van de vestigingsvoorwaarden een aangelegenheid is die tot de bevoegdheid van de federale wetgever behoort. Ook hier wordt verwezen naar het advies van de Raad van State.

A.3.3. Het derde middel, afgeleid uit de schending van artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 door artikel 5 van de bestreden wet, wordt eveneens weerlegd. In die bepaling is immers geen verplichting ingeschreven voor de gemeenschappen om vertegenwoordigers af te vaardigen naar de daarin vermelde commissie. Bovendien betwist de Ministerraad het standpunt dat de in die bepaling bedoelde commissie kan worden beschouwd als een « beheers- of beslissingsorgaan » in de zin van artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.

Memorie van de Franse Gemeenschapsregering A.4.1.1. De Franse Gemeenschapsregering breidt het eerste middel uit door uitdrukkelijk ook de schending van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 aan te voeren.

A.4.1.2. Op grond van die bepaling is de federale wetgever bevoegd om regels vast te stellen inzake de toegang tot bepaalde beroepen of de vestiging van handelszaken, om algemene regels of vereisten vast te stellen inzake bekwaamheden eigen aan de uitoefening van sommige beroepen en om beroepstitels te beschermen. De wijze waarop men een diploma of een academische graad verwerft, betreft een onderwijsaangelegenheid. De toegang tot een beroep afhankelijk stellen van een dergelijk diploma of een dergelijke academische graad, betreft het regelen van vestigingsvoorwaarden. De bijzonder vage definitie van het beroep van gespecialiseerd opvoeder-begeleider heeft tot gevolg dat zij kan worden toegepast op het onderwijzend personeel, terwijl het uitsluitend aan de gemeenschappen toekomt het statuut van het onderwijzend personeel - en bijgevolg hun benoemingsvoorwaarden of beroepstitel - vast te stellen.

De federale wetgever kan op grond van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 slechts de toegang tot een beroep regelen dat tot zijn materiële bevoegdheidssfeer behoort.

Die bepaling is door de bestreden wet geschonden in zoverre de bij de wet gereglementeerde titel dermate vaag is dat hij talrijke beroepen betreft waarvoor uitsluitend de gemeenschappen bevoegd zijn, zoals het onderwijzend personeel en het personeel van de diensten voor bijstand aan personen.

A.4.1.3. Ook de Franse Gemeenschapsregering beklemtoont dat de reglementering van het beroep niet het werkelijke voorwerp van de wet is, doch het instellen van een zeer vage titel - in werkelijkheid een academische graad - en het bepalen van de voorwaarden voor de verwerving ervan. Het diplomavereiste is immers de enige voorwaarde om de titel te verwerven, terwijl de wet het stilzwijgen bewaart over een mogelijke organisatie van een nieuw beroep, dat van gespecialiseerd opvoeder-begeleider.

De wet streeft bijgevolg een doelstelling inzake onderwijs na : het enkele bezit van een diploma brengt met zich mee dat de personen die houder zijn van dat diploma, de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider voeren. Zodra de titel wordt erkend zonder dat enige voorwaarde van beroepsactiviteit is vereist, betreft het niet langer een regeling van een beroepstitel, maar de reglementering van « de bekrachtiging van de studie van opvoeder, uitgaande van het hoger onderwijs met volledig leerplan of voor sociale promotie ». De toegang tot een beroep of een beroepstitel mag derhalve slechts afhankelijk worden gemaakt van het bezit van een diploma of een bijzondere graad, indien de federale wetgever ingrijpt met de bedoeling de uitoefening van het beroep te regelen.

A.4.1.4. Op dezelfde wijze is de bevoegdheid overschreden door de machtiging die in de artikelen 2 en 4 van de bestreden wet aan de Koning wordt verleend om in werkelijkheid specifieke opleidingen vast te stellen - zelfs te creëren - waardoor men kan worden gelijkgesteld met personen die houder zijn van een diploma van opvoeder uitgereikt door het hoger onderwijs met volledig leerplan of voor sociale promotie. Daardoor wordt ontegensprekelijk een inbreuk gemaakt op de aan de gemeenschappen voorbehouden bevoegdheid inzake onderwijs, zoals overigens door de Raad van State was opgemerkt. Het feit dat de federale wetgever daarop heeft voorgesteld dat de Koning Zijn bevoegdheid slechts zou kunnen uitoefenen na het inwinnen van het advies van de gemeenschappen, doet hieraan geen afbreuk.

A.4.2. Voor het overige onderschrijft de Franse Gemeenschapsregering het tweede en het derde middel van de Vlaamse Regering.

Memorie van de Waalse Regering A.5.1. Ook de Waalse Regering wijst erop dat uit de parlementaire voorbereiding duidelijk blijkt dat het wetsvoorstel uitsluitend ertoe strekte de titel te beschermen en niet de toegang tot het beroep. Uit de tekst van de bestreden wet zelf blijkt dat geen enkele bepaling de toegang tot het beroep of de uitoefening ervan regelt. De toegang tot het beroep wordt niet onderworpen aan het bezit van een diploma of een bijzondere graad, zodat de bestreden wet geen grondslag kan vinden in artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. De bestreden wet beoogt slechts een titel te creëren en te bepalen wie die mag voeren, door verwijzing naar een diplomavereiste.

De titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider is in feite een academische graad die hoofdzakelijk verband houdt met het onderwijzend personeel, zodat de bestreden wet de aan de gemeenschappen toegekende bevoegdheden inzake onderwijs schendt.

A.5.2. De Waalse Regering ondersteunt tevens het tweede en het derde middel van de Vlaamse Regering.

Met betrekking tot het tweede middel merkt zij in het bijzonder op dat de reglementering van het beroep van gespecialiseerd opvoeder-begeleider onder de bevoegdheid van de gemeenschappen valt : het voorschrift van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 dient immers in overeenstemming te worden gebracht met andere grondwets- of wetsbepalingen die aan de gemeenschappen en de gewesten bevoegdheden toekennen. Ook op die vlakken heeft de federale wetgever de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs en bijstand aan personen geschonden.

Memorie van antwoord van de voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers A.6.1. De voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers verwijst opnieuw naar de parlementaire voorbereiding van de wet om aan te tonen dat het wetsvoorstel wel degelijk beoogde de toegang tot het beroep te regelen. Alleen ingevolge het aangenomen amendement werden de woorden die daarnaar verwezen geschrapt, juist met de bedoeling ieder bevoegdheidsconflict te vermijden. De federale wetgever heeft slechts beoogd de toegang tot het beroep niet op een exclusieve wijze te regelen. In dat perspectief is het niet noodzakelijk dat de federale wetgever de toegang tot een beroep volledig afschermt, opdat men vanuit bevoegdheidsrechtelijk oogpunt zou kunnen spreken van de regeling van de toegang tot het beroep. In ieder geval gaat het om de bescherming van een titel, wat tot de bevoegdheid van de federale wetgever behoort.

A.6.2. In dezelfde zin wordt betwist dat de vaagheid van het begrip « opvoeder-begeleider » ertoe leidt dat die definitie op het onderwijzend personeel van toepassing is en aldus het onderwijs wordt geregeld. Het begeleiden en opvoeden van personen is nu eenmaal meer dan het verstrekken van onderwijs en de begripsomschrijving is juist abstract om op een veelheid van verschijningsvormen toepasbaar te zijn.

A.6.3. De bewering dat de federale overheid slechts de toegang kan regelen tot een beroep dat tot haar materiële bevoegdheidssfeer behoort, kan door geen enkele wettekst worden gestaafd en wordt door de praktijk tegengesproken, bijvoorbeeld ten aanzien van de beroepen van arts, verpleger en psycholoog.

Memorie van antwoord van de Ministerraad A.7. De Ministerraad herhaalt zijn standpunt en beklemtoont dat de bestreden wet de beroepstitel wou beschermen en de toegang tot het beroep zo wou regelen dat de kwaliteit van de begeleiding wordt verbeterd. Dit doet de federale wetgever zonder te raken aan de prerogatieven van de gemeenschappen inzake onderwijsaangelegenheden.

Memorie van antwoord van de Waalse Regering A.8.1. De Waalse Regering handhaaft haar standpunt betreffende de beperkte draagwijdte van de wettelijke regeling, die enkel de bescherming van de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider in strikte zin beoogt, zonder daarom de toegang tot een beroep of een bepaalde functie afhankelijk te stellen van het bezit van die titel.

Aangezien uit de termen van de wet en de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wet de toegang tot een beroep niet afhankelijk stelt van het bezit van een of ander diploma of academische graad, heeft de federale wetgever een inbreuk gepleegd op de bevoegdheden van de gemeenschappen inzake onderwijs.

A.8.2. Aan die argumentering wordt toegevoegd dat de bevoegdheid van de federale wetgever op grond van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zich luidens de rechtspraak van het Hof in het arrest nr. 2/97 niet uitbreidt tot de « openbare functies », dit wil zeggen de ambten in openbare diensten in de organieke zin en de functies van de personen die beroepshalve en gewoonlijk, ongeacht de aard van hun rechtsbetrekking met het gedecentraliseerd bestuur, een taak van openbaar belang vervullen en derhalve een openbare dienst in functionele zin behartigen.

A.8.3. De schending van artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt evenmin tegengesproken door de rechtspraak van het Hof in het arrest nr. 81/96. Het regelen van de geneeskunst is volgens het Hof voorbehouden aan de federale wetgever, die de uitoefening van de geneeskunst en de paramedische beroepen afhankelijk vermag te stellen van een erkenning die is onderworpen aan vereisten in verband met de studie en de opleiding. De bestreden wet regelt evenwel geen activiteit van medische of paramedische aard en kan geen rechtsgrond ontlenen aan voormeld artikel.

Memorie van antwoord van de Vlaamse Regering A.9.1. De Vlaamse Regering betoogt dat de bestreden bepalingen niet de toegang tot een beroep regelen, doch in werkelijkheid een academische graad in het leven roepen en de toegang tot een bepaalde openbare functie afhankelijk stellen van die academische graad. De wetgeving op de toekenning van academische graden heeft steeds een hybride karakter gehad, doordat het, enerzijds, de onderwijswetgeving betrof en, anderzijds, een regeling van de toegang tot bepaalde beroepen. Een academische graad is evenwel geen beroep in de zin van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.

Het reglementeren van de toegangsvoorwaarden tot een bepaalde openbare functie is geen federale bevoegdheid voor zover die openbare functie wordt uitgeoefend in gewest- en gemeenschapsaangelegenheden, zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof in het arrest nr. 2/97. Het voorzien in een academische graad en in een bepaalde opleiding, met inbegrip van de structuur, de duur en de bekrachtiging van die opleiding, is een onderwijsaangelegenheid.

A.9.2. De Vlaamse Regering herhaalt haar standpunt dat de federale wetgever enkel bevoegd is om de toegang te regelen tot ambten en beroepen die vallen binnen de bevoegdheidssfeer van de federale overheid.

In geen geval is de federale wetgever, op grond van de voormelde rechtspraak van het Hof, bevoegd om de toegangsvoorwaarden te regelen voor het personeel van de door de gemeenschappen erkende voorzieningen in persoonsgebonden aangelegenheden. Ofschoon de regeling van de vestigingsvoorwaarden tot de uitsluitende bevoegdheid van de federale overheid behoort, zowel ten aanzien van de gemeenschapsbevoegdheden als ten aanzien van de gewestbevoegdheden, omvat de bevoegdheid inzake vestigingsvoorwaarden niet de bevoegdheid om voorwaarden voor de toegang tot openbare functies vast te stellen. De door de gemeenschappen erkende instellingen en diensten inzake persoonsgebonden aangelegenheden kunnen worden beschouwd als openbare diensten in functionele zin : de personeelsleden die in die erkende diensten en instellingen zijn tewerkgesteld, en zeker de opvoeders en begeleiders, behartigen een openbare dienst in functionele zin.

A.9.3. In ieder geval blijven de gemeenschappen bevoegd voor de beroepsvoorwaarden in persoonsgebonden aangelegenheden en bepalen zij de beroepsvoorwaarden voor hun personeel in persoonsgebonden instellingen. Uit de parlementaire voorbereiding van de bestreden wet blijkt dat de gespecialiseerde opvoeders-begeleiders voornamelijk werken in diensten of instellingen waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn, voornamelijk in het kader van de bijstand aan personen. De gemeenschappen zijn bevoegd om ten aanzien van die voorzieningen, instellingen en diensten een erkenningsbeleid te voeren en in het kader van dat beleid voorwaarden te stellen inzake het personeel en de beroepsopleiding. Het kan dan ook niet worden betwist dat een gemeenschap bevoegd is om te bepalen aan welke diplomavereisten een opvoeder of een begeleider moet voldoen die tewerkgesteld is in een instelling of dienst die door haar werd erkend.

A.9.4. Ten aanzien van het derde middel bevestigt de Vlaamse Regering dat de in het bestreden artikel 5 bedoelde commissie wel degelijk een « beheers- of beslissingsorgaan » in de zin van artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is, vermits die commissie de Koning een bindend advies verleent omtrent de gelijkstellingsvoorwaarden.

Een grondwetsconforme interpretatie van die bepaling acht de Vlaamse Regering uitgesloten, omdat de duidelijke tekst niet voor interpretatie vatbaar is. Een commissie die een bindend advies moet geven, kan bezwaarlijk zijn samengesteld uit een voorzitter en niet-verplichte leden. Een grondwetsconforme interpretatie van artikel 5 zou leiden tot een volstrekt onwerkdadige commissie en tot een schending van de interpretatieregel « potius ut valeat ». - B - B.1. Het beroep strekt tot gehele vernietiging van de wet van 29 april 1994 betreffende het statuut van gespecialiseerd opvoeder-begeleider, waarvan de vijf artikelen luiden : «

Artikel 1.Onder gespecialiseerd opvoeder-begeleider in de zin van deze wet wordt verstaan de houder van het in artikel 2 bepaalde diploma die door het gebruik van specifieke methodes en technieken, de persoonlijke ontwikkeling, de sociale bewustwording en de zelfstandigheid bevordert van de personen die hij begeleidt of opvoedt. Hij oefent zijn beroep uit in een instelling of dienst of in de natuurlijke omgeving van de betrokken persoon.

Art. 2.§ 1. Niemand mag de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider voeren indien hij niet in het bezit is van het door de Koning vastgestelde diploma dat is uitgereikt na het beëindigen van of het door de Vlaamse Gemeenschap georganiseerd, gesubsidieerd of erkend sociaal hoger onderwijs met volledig leerplan korte type, afdeling orthopedagogie of voor sociale promotie; of het door de Franse Gemeenschap georganiseerd, gesubsidieerd of erkend pedagogisch of sociaal hoger onderwijs met volledig leerplan korte type, afdeling opvoedkunde of voor sociale promotie; of het door de Duitstalige Gemeenschap georganiseerd, gesubsidieerd of erkend pedagogisch of sociaal hoger onderwijs met volledig leerplan korte type, afdeling opvoedkunde of voor sociale promotie. § 2. Na het advies te hebben ingewonnen van elke in artikel 2 van de Grondwet bedoelde gemeenschap, alsmede van elke andere instelling waaraan een gemeenschap het geheel of een gedeelte van de uitoefening van haar sociale bevoegdheden zou hebben gedelegeerd, neemt de Koning binnen een termijn van drie jaar na de bekendmaking van deze wet in het Belgisch Staatsblad de nodige maatregelen met het oog op de vaststelling van de structuur, de duur en de bekrachtiging van de opleiding van gespecialiseerd opvoeder-begeleider en van de opleidingen die in dit verband leiden tot herscholing, specialisering en vervolmaking overeenkomstig de bepalingen die de Raad van de Europese Gemeenschappen in dat verband heeft uitgevaardigd, alsmede overeenkomstig de algemene bevoegdheid inzake onderwijs die aan de gemeenschappen krachtens de artikelen 127, § 1, eerste lid, 2°, en 130, § 1, eerste lid, 3°, van de Grondwet wordt toegewezen.

Art. 3.Elke houder van een diploma van opvoeder, uitgereikt door het hoger onderwijs met volledig leerplan of voor sociale promotie, wordt geacht te voldoen aan de vereisten van artikel 2, § 1, en mag de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider voeren.

Art. 4.Bij gebreke van het diploma bedoeld in artikel 3, kan een andere titel, uitgereikt door het sociaal of pedagogisch hoger onderwijs met volledig leerplan of voor sociale promotie, daarmee worden gelijkgesteld, mits de betrokkene een aanvullende specifieke opleiding heeft gevolgd, of mits hij een ervaring bezit van minstens vijf jaar. Betrokkenen mogen in dat geval ook de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider voeren.

De Koning zal de aanvullende specifieke opleidingen alsook de criteria inzake ervaring vastleggen op eensluidend advies van de commissie bedoeld in artikel 5.

Art. 5.Binnen drie maanden na de bekendmaking van deze wet in het Belgisch Staatsblad wordt een commissie ingesteld die belast is met de gelijkschakeling van de titels.

De commissie wordt samengesteld bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, genomen op voordracht van de Minister die bevoegd is voor het bepalen van de minimumvoorwaarden voor de uitreiking van de diploma's.

Zij wordt voorgezeten door een magistraat en omvat vertegenwoordigers van iedere gemeenschap bedoeld in artikel 2 van de Grondwet. » B.2.1. De middelen van de Vlaamse Regering zijn respectievelijk afgeleid, het eerste uit de schending van artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet, het tweede uit de schending van artikel 128, § 1, eerste lid, van de Grondwet en artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en het derde uit de schending van artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. De eerste twee middelen worden aangevoerd tegen alle artikelen van de wet van 29 april 1994. Het derde middel is enkel gericht tegen artikel 5 van die wet.

B.2.2. In haar memorie voert de Franse Gemeenschapsregering ook de schending aan van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.

Over het eerste middel van de Vlaamse Regering en het middel van de Franse Gemeenschapsregering B.3.1. Aangevoerd wordt dat met de bestreden wet de federale wetgever ten onrechte toepassing heeft gemaakt van de bevoegdheid die hem, wat de vestigingsvoorwaarden betreft, door artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen is voorbehouden, doordat het regelen van de beoogde beroepen, zoals die van het onderwijzend personeel en van het personeel dat aan dienstverlening inzake bijstand aan personen doet, krachtens de artikelen 127, § 1, eerste lid, 2°, en 128, § 1, van de Grondwet zaak is van de gemeenschappen.

B.3.2. De wet van 29 april 1994 behelst een regeling tot bescherming van de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider, titel die wordt verleend onder de voorwaarden die de bestreden wet bepaalt.

De bescherming van de titel vormt in beginsel een onderdeel van de regelgeving inzake de toegang tot het beroep.

De door artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 aan de federale wetgever toegewezen aangelegenheid inzake vestigingsvoorwaarden sluit onder meer de bevoegdheid in om regels te stellen inzake de toegang tot bepaalde beroepen of het oprichten van handelsvestigingen, algemene regels of bekwaamheidseisen te stellen in verband met de uitoefening van sommige beroepen en beroepstitels te beschermen.

B.3.3. Aldus beschouwd, valt de bestreden wet binnen de federale bevoegdheid inzake vestigingsvoorwaarden.

Het middel van de Franse Gemeenschapsregering dat de schending aanvoert van artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, kan niet worden aangenomen.

B.4.1. Aangevoerd wordt tevens dat met de bestreden wet in werkelijkheid een nieuwe academische titel wordt gecreëerd, waaruit volgt dat de wetgever een onderwijsaangelegenheid heeft geregeld die door artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet aan de gemeenschappen is toebedeeld.

B.4.2. Door, zoals in artikel 2, § 1, van de wet van 29 april 1994, het voeren van de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider afhankelijk te maken van het bezit van een door de Koning vastgesteld, doch door de gemeenschappen uitgereikt diploma, regelt de federale wetgever als dusdanig niet een onderwijsaangelegenheid in de zin van artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet.

B.4.3. Naar aanleiding van de vaststelling van de voorwaarden voor het voeren van een beroepstitel mag de federale wetgever evenwel niet de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs betreden. Krachtens artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet is de bevoegdheid van de federale wetgever inzake onderwijs beperkt tot de bepaling van het begin en het einde van de leerplicht, de minimale voorwaarden voor het uitreiken van de diploma's, en de pensioenregeling. In dat verband dienen de artikelen 2, § 2, 4 en 5 van de wet te worden onderzocht.

B.4.4. Artikel 2, § 2, van de wet van 29 april 1994 machtigt de Koning de nodige maatregelen te nemen met, onder meer, het oog op de vaststelling van de structuur en de bekrachtiging van de opleiding van gespecialiseerd opvoeder-begeleider en van de opleidingen die in dat verband leiden tot herscholing, specialisering en vervolmaking. Die bevoegdheidstoewijzing reikt verder dan de vaststelling van de minimale voorwaarden voor het uitreiken van diploma's, doordat zij onvermijdelijk betrekking heeft op de organisatie van opleidingen - zij het basisopleidingen of bijscholingen - en de bekrachtiging van dergelijke opleidingen.

Zodoende betreedt de federale wetgever de bevoegdheid van de gemeenschappen. De verplichting voor de Koning om de Hem toegewezen bevoegdheid slechts uit te oefenen na het advies van elke gemeenschap te hebben ingewonnen op de in de wet aangegeven manier, is niet van die aard dat zij die bevoegdheidsoverschrijding kan verhelpen.

B.4.5. Ten aanzien van artikel 2, § 2, van de wet van 29 april 1994, is het eerste middel van de Vlaamse Regering gegrond.

B.5.1. Artikel 4 van de wet van 29 april 1994 biedt de mogelijkheid aan de houders van een ander diploma dan het in artikel 3 bedoelde diploma om de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider te voeren, mits de betrokkene een aanvullende specifieke opleiding heeft gevolgd of mits hij een ervaring bezit van minstens vijf jaar. De Koning zal de aanvullende specifieke opleidingen alsook de criteria inzake ervaring vastleggen op eensluidend advies van een commissie. Die machtiging kan niet worden begrepen in de zin dat zij de Koning toestaat opleidingen vast te stellen die zouden behoren tot de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs.

B.5.2. In zoverre het artikel 4 betreft, is het middel niet gegrond.

B.6.1. In artikel 5, eerste lid, van de wet wordt bepaald dat binnen drie maanden na de bekendmaking van de wet « een commissie [wordt] ingesteld die belast is met de gelijkschakeling van de titels ». Een dergelijke gelijkschakeling van de titels kan niet anders worden gelezen dan betrekking hebbende op de voorwaarden waaraan het voeren van de betrokken titel is onderworpen. Zij kan derhalve niet worden beschouwd als een gelijkwaardigheidserkenning van diploma's, die op grond van artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet aan de gemeenschappen is voorbehouden.

B.6.2. Ten aanzien van artikel 5 kan het middel niet worden aangenomen.

Over het tweede middel B.7.1. Het tweede middel is afgeleid uit de schending van artikel 128, § 1, eerste lid, van de Grondwet en van artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, doordat de bevoegdheid van de federale wetgever beperkt is tot de regeling van de vestigingsvoorwaarden voor ambten en beroepen die vallen binnen de bevoegdheidssfeer van de federale overheid, terwijl het beroep van gespecialiseerd opvoeder-begeleider, zoals gedefinieerd in artikel 1 van de bestreden wet, de bijstand aan personen betreft en derhalve onder te brengen is in de persoonsgebonden aangelegenheden, die overeenkomstig artikel 5, § 1, II, van de voormelde bijzondere wet uitdrukkelijk aan de gemeenschappen zijn overgedragen.

B.7.2. Is de federale overheid weliswaar bevoegd om de regels inzake de vestigingsvoorwaarden vast te stellen, dan mag zij evenwel, in de uitoefening van die bevoegdheid, niet de bevoegdheden aantasten die, inzake de bijstand aan personen, als persoonsgebonden aangelegenheden, krachtens artikel 128, § 1, eerste lid, van de Grondwet, bij artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 aan de gemeenschappen zijn toegewezen.

B.7.3. In artikel 1 van de aangevochten wet wordt « gespecialiseerd opvoeder-begeleider » als volgt gedefinieerd : « de houder van het in artikel 2 bepaalde diploma die door het gebruik van specifieke methodes en technieken, de persoonlijke ontwikkeling, de sociale bewustwording en de zelfstandigheid bevordert van de personen die hij begeleidt of opvoedt. Hij oefent zijn beroep uit in een instelling of dienst of in de natuurlijke omgeving van de betrokken personen ».

B.7.4. Uit de parlementaire voorbereiding van de bestreden wet blijkt dat de wetgever de titel van gespecialiseerd opvoeder heeft willen erkennen en als dusdanig beschermen, zonder dat tegelijk de toegang tot het beroep wordt geregeld (Gedr. St., Kamer, 1991-1992, nr. 107/7, pp. 9-10; Gedr. St., Senaat, 1992-1993, nr. 825-2, p. 5).

B.7.5. In artikel 1 geeft de bestreden wet het oogmerk aan dat de persoon die de titel van gespecialiseerd opvoeder-begeleider wenst te voeren, in de uitoefening van zijn beroepsactiviteit moet nastreven.

Die voorwaarde is geen onontbeerlijk element om het beoogde beroep te reglementeren; zij is evenmin onmisbaar om de bedoelde bescherming van de titel te organiseren.

Door het stellen van die voorwaarde is de federale wetgever de bevoegdheid die hem door artikel 6, § 1, VI, vijfde lid, 6°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ter zake van vestigingsvoorwaarden is voorbehouden, te dezen te buiten gegaan en heeft hij het domein van de bijstand aan personen betreden, dat door artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 aan de gemeenschappen is toebedeeld.

B.7.6. In zoverre het middel gericht is tegen artikel 1 van de wet, is het gegrond.

Aangezien geen andere bepaling van de aangevochten wet is aangetast door de ongrondwettigheid die artikel 1 treft, wordt het middel voor het overige verworpen.

Over het derde middel B.8.1. Het derde middel, dat enkel gericht is tegen artikel 5 van de wet van 29 april 1994, is afgeleid uit de schending van artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, doordat het bestreden artikel voorschrijft dat iedere gemeenschap in de federale commissie voor de gelijkschakeling van de titels vertegenwoordigd is, terwijl de federale wetgever slechts kan voorzien in een vertegenwoordiging, die de Koning regelt overeenkomstig artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.

B.8.2. Artikel 92ter, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt : « Bij in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, genomen na akkoord van de bevoegde Regeringen, regelt de Koning de vertegenwoordiging van de Gemeenschappen en de Gewesten, naargelang van het geval, in de beheers- of beslissingsorganen van de nationale instellingen en organismen, onder meer met een adviserende en controlerende taak, die Hij aanduidt. » B.8.3. Door in artikel 5, derde lid, van de bestreden wet te bepalen dat de commissie belast met de gelijkschakeling van de titels wordt voorgezeten door een magistraat en vertegenwoordigers omvat van iedere gemeenschap bedoeld in artikel 2 van de Grondwet, heeft de wetgever enkel bedoeld de gemeenschappen op federaal niveau bij de samenstelling van die commissie te betrekken; die bepaling moet, op straffe van miskenning van het autonomiebeginsel, zo worden begrepen dat de gemeenschappen niet ertoe verplicht worden aan de werkzaamheden van de commissie deel te nemen. De bepaling kan evenmin worden gelezen als een machtiging aan de Koning om af te wijken van de in artikel 92ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 vervatte regelen.

B.8.4. Het derde middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof - vernietigt de artikelen 1 en 2, § 2, van de wet van 29 april 1994 betreffende het statuut van gespecialiseerd opvoeder-begeleider; - verwerpt het beroep voor het overige.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 17 december 1997.

De griffier, L. Potoms.

De voorzitter, L. De Grève.