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Extrait de l'arrêt n° 107/2020 du 16 juillet 2020 Numéro du rôle : 7159 En cause : la question préjudicielle relative à l'article 19, alinéas 1 er et 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, posée par le Co La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen(...) Uittreksel uit arrest nr. 107/2020 van 16 juli 2020 Rolnummer 7159 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 19, eerste en tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Raad van St Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en A. Alen, en de rechters L. L(...)
COUR CONSTITUTIONNELLE GRONDWETTELIJK HOF
Extrait de l'arrêt n° 107/2020 du 16 juillet 2020 Uittreksel uit arrest nr. 107/2020 van 16 juli 2020
Numéro du rôle : 7159 Rolnummer 7159
En cause : la question préjudicielle relative à l'article 19, alinéas In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 19, eerste en
1er et 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier tweede lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12
1973, posée par le Conseil d'Etat. januari 1973, gesteld door de Raad van State.
La Cour constitutionnelle, Het Grondwettelijk Hof,
composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en A. Alen, en de rechters L.
J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Lavrysen, J.-P. Moerman, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R.
Moerman et M. Pâques, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée Leysen, J. Moerman en M. Pâques, bijgestaan door de griffier P.-Y.
par le président F. Daoût, Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter F. Daoût,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : wijst na beraad het volgende arrest :
I. Objet de la question préjudicielle et procédure I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging
Par l'arrêt n° 244.091 du 1er avril 2019, dont l'expédition est Bij arrest nr. 244.091 van 1 april 2019, waarvan de expeditie ter
parvenue au greffe de la Cour le 8 avril 2019, le Conseil d'Etat a griffie van het Hof is ingekomen op 8 april 2019, heeft de Raad van
posé la question préjudicielle suivante : State de volgende prejudiciële vraag gesteld :
« L'article 19, alinéas 1er et 2, des lois sur le Conseil d'Etat, « Schendt artikel 19, eerste en tweede lid, van de wetten op de Raad
coordonnées le 12 janvier 1973, viole-t-il les articles 10, 11 et 13 van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, de artikelen 10, 11 en 13
de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 6, van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 6, lid
§ 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des 1, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
libertés fondamentales, en ce que, en son alinéa 1er, il subordonne la fundamentele vrijheden, in zoverre het, in het eerste lid, de
recevabilité des recours qu'il vise à leur introduction dans le délai ontvankelijkheid van de erin beoogde beroepen afhankelijk stelt van de
qu'il habilite le Roi à déterminer et en ce que, en son alinéa 2, il indiening ervan binnen de termijn die de Koning vermag te bepalen en
édicte que les délais de prescription pour les recours en annulation in zoverre het, in het tweede lid, bepaalt dat de verjaringstermijnen
des actes administratifs à caractère individuel ne prennent cours que voor de beroepen tot nietigverklaring van administratieve akten met
si la notification par l'autorité administrative de l'acte ou de la individuele strekking alleen een aanvang nemen op voorwaarde dat de
décision à portée individuelle indique l'existence de ces recours betekening door de administratieve overheid van de akte of van de
ainsi que les formes et délais à respecter, sans toutefois également beslissing met individuele strekking het bestaan van die beroepen
viser les recours en cassation formés contre les décisions alsmede de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen vermeldt,
contentieuses rendues en dernier ressort par les juridictions zonder evenwel de cassatieberoepen ingesteld tegen de door de
administratieve rechtscolleges in laatste aanleg gewezen beslissingen
administratives ? ». in betwiste zaken eveneens te beogen ? ».
(...) (...)
III. En droit III. In rechte
(...) (...)
B.1.1. L'article 19, alinéas 1er et 2, des lois sur le Conseil d'Etat, B.1.1. Artikel 19, eerste en tweede lid, van de wetten op de Raad van
coordonnées le 12 janvier 1973 (ci-après : les lois coordonnées sur le State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna : de gecoördineerde
Conseil d'Etat), dispose : wetten op de Raad van State), bepaalt :
« Les demandes, difficultés et recours en annulation et recours en « De aanvragen, moeilijkheden en beroepen tot nietigverklaring en
cassation visés aux articles 11, 12, 13, 14 et 16, 1° à 8°, peuvent cassatieberoepen bedoeld bij de artikelen 11, 12, 13, 14 en 16, 1° tot
être portés devant la section du contentieux administratif par toute 8°, kunnen voor de afdeling bestuursrechtspraak worden gebracht door
partie justifiant d'une lésion ou d'un intérêt et sont soumis par elke partij welke doet blijken van een benadeling of van een belang en
écrit à la section dans les formes et délais déterminés par le Roi. worden schriftelijk ingediend bij de afdeling in de vormen en binnen
de termijn door de Koning bepaald.
Les délais de prescription pour les recours visés à l'article 14, § 1er, De verjaringstermijnen voor de beroepen bedoeld bij artikel 14, § 1,
ne prennent cours que si la notification par l'autorité administrative nemen alleen een aanvang op voorwaarde dat de betekening door de
de l'acte ou de la décision à portée individuelle indique l'existence administratieve overheid van de akte of van de beslissing met
de ces recours ainsi que les formes et délais à respecter. Lorsque individuele strekking het bestaan van die beroepen alsmede de in acht
te nemen vormvoorschriften en termijnen vermeldt. Indien aan die
cette condition n'est pas remplie, les délais de prescription prennent verplichting niet wordt voldaan dan nemen de verjaringstermijnen een
cours quatre mois après que l'intéressé s'est vu notifier l'acte ou la aanvang vier maanden nadat aan de betrokkene de akte of de beslissing
décision à portée individuelle ». met individuele strekking ter kennis werd gebracht ».
Uit het tweede lid van de in het geding zijnde bepaling blijkt dat
Il ressort de l'alinéa 2 de la disposition en cause que seuls les enkel de beroepen tot nietigverklaring worden beoogd door de
recours en annulation sont visés par l'obligation d'indiquer, dans la verplichting om, in de betekening van de individuele administratieve
notification de l'acte administratif individuel ou de la décision, akte of beslissing, het bestaan van die beroepen alsmede de in acht te
l'existence de ces recours, ainsi que les formes et délais à respecter nemen vormvoorschriften en termijnen, en de modulering van de aanvang
et la modulation de la prise de cours des délais de prescription. van de verjaringstermijnen te vermelden.
B.1.2. Les recours en cassation administrative font l'objet d'une B.1.2. De administratieve cassatieberoepen maken het voorwerp uit van
réglementation distincte, à savoir l'arrêté royal du 30 novembre 2006 een onderscheiden regelgeving, namelijk het koninklijk besluit van 30
« déterminant la procédure en cassation devant le Conseil d'Etat ». november 2006 « tot vaststelling van de cassatie-procedure bij de Raad
Cet arrêté royal ne prévoit pas une obligation, similaire, de van State ». Dat koninklijk besluit voorziet niet in een soortgelijke
mentionner, dans la décision attaquée en cassation, l'existence, les verplichting tot vermelding, in de in cassatie bestreden beslissing,
formes et les délais de recours. van het bestaan, de vormvoorschriften en de termijnen van beroep.
B.2. La Cour est interrogée sur la compatibilité de l'article 19, B.2. Aan het Hof wordt een vraag gesteld over de bestaanbaarheid van
alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, avec les artikel 19, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van
articles 10, 11 et 13 de la Constitution, lus isolément ou en State met de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet, al dan niet in
combinaison avec l'article 6, paragraphe 1, de la Convention samenhang gelezen met artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag voor
européenne des droits de l'homme, en ce que l'obligation d'indiquer de rechten van de mens, in zoverre de verplichting tot het vermelden
l'existence du recours ainsi que les formes et délais à respecter ne van het bestaan van het beroep alsmede de in acht te nemen
concerne que les recours en annulation, à l'exclusion des recours en vormvoorschriften en termijnen enkel betrekking heeft op de beroepen
cassation administrative, ce qui créerait une différence de traitement tot nietigverklaring, met uitsluiting van de administratieve
discriminatoire entre les destinataires d'une décision ou d'un acte cassatieberoepen, hetgeen een discriminerend verschil in behandeling
contre lequel un recours en annulation est ouvert devant le Conseil zou teweegbrengen tussen de adressaten van een beslissing of een akte
d'Etat et les destinataires d'une décision rendue par une juridiction waartegen een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State
administrative contre laquelle un recours en cassation administrative openstaat en de adressaten van een door een administratief
rechtscollege gewezen beslissing waartegen een administratief
est ouvert devant le Conseil d'Etat. cassatieberoep bij de Raad van State openstaat.
B.3. La différence de traitement entre certaines catégories de B.3. Het verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van
personnes qui découle de l'application de règles procédurales personen dat voortvloeit uit de toepassing van verschillende
différentes dans des circonstances différentes n'est pas procedureregels in verschillende omstandigheden houdt op zich geen
discriminatoire en soi. Il ne pourrait être question de discrimination discriminatie in. Van discriminatie zou slechts sprake zijn indien het
que si la différence de traitement qui découle de l'application de ces verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van die
règles de procédure entraînait une limitation disproportionnée des procedureregels een onevenredige beperking van de rechten van de
droits des personnes concernées. daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.
B.4. Le recours en annulation d'un acte administratif, tel qu'il est B.4. Het beroep tot nietigverklaring van een bestuurshandeling, zoals
visé par l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil bedoeld in artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad
d'Etat, est un recours en première et dernière instance, qui permet de contester, tant en fait qu'en droit, la légalité d'un acte administratif. Le recours en cassation introduit auprès du Conseil d'Etat est, quant à lui, dirigé contre une décision contentieuse rendue en dernier ressort par une juridiction administrative devant laquelle le justiciable a pu contester, en fait et en droit, tous les éléments de la décision individuelle le concernant. Le Conseil d'Etat, saisi d'un recours en cassation, ne connaît pas du fond des affaires. Par l'arrêt n° 38/2010 du 22 avril 2010, la Cour a jugé que la différence de traitement entre les personnes se trouvant dans le cadre des deux contentieux, qui découlait du délai plus court prévu pour former un recours en cassation administrative, était compatible avec la Constitution, dès lors que ce recours ne porte que sur des questions de droit et non sur l'ensemble du litige, ce recours faisant suite à au moins une instance qui a déjà permis aux personnes concernées de soumettre leurs griefs à une juridiction indépendante et impartiale. La Cour a jugé que la différence de traitement relative à la durée des délais de recours ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit du justiciable à un recours juridictionnel effectif. B.5. La question préjudicielle porte non pas sur les différents délais qui sont applicables, d'une part, au recours en annulation et, d'autre part, au recours en cassation administrative devant le Conseil d'Etat, mais sur l'absence d'une obligation d'indiquer, dans la notification de la décision juridictionnelle administrative, l'existence un recours en cassation administrative, ainsi que les formes et délais applicables à ce recours. van State, is een beroep, in eerste en in laatste aanleg, waarbij de wettigheid van een bestuurshandeling zowel in feite als in rechte kan worden betwist. Het cassatieberoep bij de Raad van State is daarentegen gericht tegen een beslissing in betwiste zaken gewezen in laatste aanleg door een administratief rechtscollege waarvoor de rechtzoekende alle elementen van de hem betreffende individuele beslissing zowel in feite als in rechte heeft kunnen betwisten. De Raad van State waarbij cassatieberoep is ingesteld, neemt geen kennis van de grond van de zaak. Bij zijn arrest nr. 38/2010 van 22 april 2010 heeft het Hof geoordeeld dat het verschil in behandeling tussen de personen die zich in het kader van beide soorten van contentieux bevinden, dat voortvloeide uit de kortere termijn waarin is voorzien om een administratief cassatieberoep in te stellen, bestaanbaar was met de Grondwet, aangezien dat beroep alleen betrekking heeft op rechtsvragen en niet op het geschil in zijn geheel, waarbij dat beroep volgt op minstens één aanleg die de betrokkenen reeds de gelegenheid heeft geboden hun grieven voor te leggen aan een onafhankelijk en onpartijdig rechtscollege. Het Hof heeft geoordeeld dat het verschil in behandeling met betrekking tot de duur van de beroepstermijnen geen onevenredige aantasting inhoudt van het recht van de rechtzoekende op een daadwerkelijk jurisdictioneel beroep. B.5. De prejudiciële vraag heeft geen betrekking op de verschillende termijnen die van toepassing zijn op, enerzijds, het beroep tot nietigverklaring en, anderzijds, het administratief cassatieberoep bij de Raad van State, maar op de ontstentenis van een verplichting om, in de betekening van de administratieve jurisdictionele beslissing, het bestaan van een administratief cassatieberoep alsmede de op dat beroep van toepassing zijnde vormvoorschriften en termijnen te vermelden.
B.6.1. L'article 13 de la Constitution implique un droit d'accès au B.6.1. Artikel 13 van de Grondwet houdt een recht in op toegang tot de
juge compétent. Ce droit serait vide de tout contenu s'il n'était pas bevoegde rechter. Dat recht zou inhoudsloos zijn indien niet voldaan
satisfait aux exigences du procès équitable garanti notamment par is aan de vereisten van het eerlijk proces dat onder meer wordt
l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. B.6.2. Le droit d'accès au juge, qui constitue un aspect du droit a un procès équitable, peut être soumis a des conditions de recevabilité, notamment en ce qui concerne l'introduction d'une voie de recours dans un certain délai. Ces conditions ne peuvent cependant aboutir à restreindre le droit de manière telle que celui-ci s'en trouve atteint dans sa substance même. Tel serait le cas si les restrictions imposées ne tendaient pas vers un but légitime et s'il n'existait pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. B.7. Le droit d'introduire un recours en cassation administrative contre une décision juridictionnelle administrative peut certes se prêter à des exigences procédurales spécifiques en ce qui concerne l'utilisation de voies de recours, mais ces exigences ne peuvent empêcher le justiciable de se prévaloir d'une voie de recours disponible. gewaarborgd in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. B.6.2. Het recht op toegang tot de rechter, dat een onderdeel is van het recht op een eerlijk proces, kan worden onderworpen aan ontvankelijkheidsvoorwaarden, met name wat betreft het instellen van een rechtsmiddel binnen een bepaalde termijn. Die voorwaarden mogen echter niet ertoe leiden dat het recht op zodanige wijze wordt beperkt dat de kern ervan wordt aangetast. Dit zou het geval zijn wanneer de beperkingen geen wettig doel nastreven of indien er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel. B.7. Het recht om een administratief cassatieberoep in te stellen tegen een administratieve jurisdictionele beslissing mag weliswaar worden omgeven met specifieke procedurele vereisten bij het aanwenden van rechtsmiddelen, maar die vereisten mogen het de rechtzoekende niet onmogelijk maken een beschikbaar rechtsmiddel aan te wenden.
B.8. L'article 14, § 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat B.8. Artikel 14, § 2, van de gecoördineerde wetten op de Raad van
dispose que la section du contentieux administratif statue sur les State bepaalt dat de afdeling bestuursrechtspraak uitspraak doet over
recours en cassation formés contre les décisions contentieuses rendues de cassatieberoepen ingesteld tegen de door de administratieve
en dernier ressort par les juridictions administratives, pour rechtscolleges in laatste aanleg gewezen beslissingen in betwiste
contravention à la loi ou pour violation des formes, soit zaken wegens overtreding van de wet of wegens schending van
substantielles, soit prescrites à peine de nullité. substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen.
B.9.1. La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que les règles B.9.1. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld
concernant les possibilités des voies de recours et les délais doivent dat de regels met betrekking tot de mogelijkheden inzake de
être non seulement posées avec clarté, mais aussi portées à la rechtsmiddelen en de termijnen niet alleen duidelijk worden gesteld,
connaissance des justiciables de la manière la plus explicite maar ook dat zij zo expliciet mogelijk aan de rechtzoekenden ter
possible, afin que ceux-ci puissent en faire usage conformément à la kennis worden gebracht, opdat die gebruik ervan kunnen maken
loi (CEDH, 1er mars 2011, Faniel c. Belgique, § 30; 31 janvier 2012, overeenkomstig de wet (EHRM, 1 maart 2011, Faniel t. België, § 30; 31
Assunçao Chaves c. Portugal, § 81). Toutefois, ces arrêts portaient januari 2012, Assunçao Chaves t. Portugal, § 81). Die arresten hadden
uniquement sur la voie de recours de l'opposition contre une décision evenwel enkel betrekking op het rechtsmiddel van verzet tegen een
judiciaire rendue par défaut. Dans le cas d'un pourvoi en cassation, rechterlijke beslissing die bij verstek is gewezen. In geval van een
les conditions de recevabilité peuvent être plus rigoureuses (CEDH, cassatieberoep mogen de ontvankelijkheidsvoorwaarden strikter zijn
grande chambre, 5 avril 2018, Zubac c. Croatie, § 82). (EHRM, grote kamer, 5 april 2018, Zubac t. Kroatië, § 82).
B.9.2. L'indication de l'existence de voies de recours dans la B.9.2. De vermelding van het bestaan van rechtsmiddelen in de
betekening van een jurisdictionele beslissing is een essentieel
notification d'une décision juridictionnelle constitue un élément element van het algemeen beginsel van behoorlijke rechtsbedeling en
essentiel du principe général de la bonne administration de la justice van het recht op toegang tot de rechter, dat voortvloeit uit artikel
et du droit d'accès au juge, qui découle de l'article 13 de la 13 van de Grondwet.
Constitution. B.10. Dès lors que les attentes liées au droit à un procès équitable B.10. Aangezien de verwachtingen met betrekking tot het recht op een
et l'information du justiciable inhérente au droit d'accès au juge eerlijk proces en het informeren van de rechtzoekende dat inherent is
sont aussi réelles et légitimes chez les destinataires d'une décision aan het recht op toegang tot de rechter, even reëel en legitiem zijn
d'une juridiction administrative que chez les destinataires d'un acte bij de adressaten van een beslissing van een administratief
rechtscollege als bij de adressaten van een individuele
administratif individuel, l'absence de l'obligation précitée porte administratieve akte, doet het ontbreken van de voormelde verplichting
atteinte à ce principe, sans qu'existe à cet égard une justification zonder redelijke verantwoording afbreuk aan dat beginsel. Het
raisonnable. L'absence de cette indication ne saurait être justifiée ontbreken van die vermelding kan niet worden verantwoord door de door
par l'objectif, invoqué par le Conseil des ministres, de garantir les de Ministerraad aangevoerde doelstelling om de beginselen van
principes d'une bonne administration et de la sécurité juridique. behoorlijk bestuur en de rechtszekerheid te waarborgen. Een dergelijke
Certes, un tel objectif est légitime, mais il pourrait être tout doelstelling is weliswaar legitiem, doch zou evenzeer worden
autant garanti si la notification de la décision juridictionnelle gewaarborgd indien de betekening van de administratieve
administrative faisait mention des recours en cassation administrative jurisdictionele beslissing de administratieve cassatieberoepen alsmede
ainsi que des formalités et délais à respecter. de in acht te nemen vormvoorschriften en termijnen zou vermelden.
B.11. Dans cette mesure, la question préjudicielle appelle une réponse B.11. De prejudiciële vraag dient in die mate bevestigend te worden
affirmative. beantwoord.
B.12. Il appartient au législateur de déterminer les modalités de B.12. Het staat aan de wetgever om de nadere regels te bepalen van de
l'obligation d'indiquer, dans la notification de la décision verplichting om in de betekening van de administratieve
jurisdictionele beslissing het bestaan van een administratief
juridictionnelle administrative, l'existence d'un recours en cassation cassatieberoep alsmede de vormvoorschriften en termijnen ervan te
administrative ainsi que ses formes et délais. Dans l'attente d'une vermelden. In afwachting van een optreden van de wetgever staat het
intervention du législateur, il appartient au juge a quo de mettre fin aan de verwijzende rechter om een einde te maken aan de vastgestelde
à l'inconstitutionnalité constatée, en appliquant, par analogie, la ongrondwettigheid door de regeling die is neergelegd in artikel 19,
réglementation contenue dans l'article 19, alinéa 2, des lois tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State bij
coordonnées sur le Conseil d'Etat. analogie toe te passen.
Par ces motifs, Om die redenen,
la Cour het Hof
dit pour droit : zegt voor recht :
L'article 19, alinéa 2, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le Artikel 19, tweede lid, van de wetten op de Raad van State,
12 janvier 1973, viole les articles 10, 11 et 13 de la Constitution, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt de artikelen 10, 11 en 13
en ce qu'il ne prévoit pas l'obligation d'indiquer, dans la van de Grondwet, in zoverre niet in de verplichting is voorzien om, in
de betekening van de administratieve jurisdictionele beslissing, het
notification de la décision juridictionnelle administrative, bestaan van een administratief cassatieberoep alsmede de
l'existence d'un recours en cassation administrative ainsi que ses vormvoorschriften en termijnen ervan te vermelden.
formes et délais. Ainsi rendu en langue française et en langue néerlandaise, Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel
conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof,
la Cour constitutionnelle, le 16 juillet 2020. op 16 juli 2020.
Le greffier, De griffier,
P.-Y. Dutilleux P.-Y. Dutilleux
Le président, De voorzitter,
F. Daoût F. Daoût
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