COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 148/2003 du 19 novembre 2003 Numéros du rôle : 2633 et 2644 En cause : les recours en annulation - de l'article 144 de la loi-programme du 2 août 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 02/08/2002 pub. 29/08/2002 numac 2002003381 source ministere des finances Loi-programme fermer, introduit par l'a.s.b.l. Action et Liberté; - de certaines dispositions de la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical, telle qu'elle a été modifiée par les articles 144 et 145 de la loi-programme du 2 août 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 02/08/2002 pub. 29/08/2002 numac 2002003381 source ministere des finances Loi-programme fermer et par la loi du 16 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/01/2003 pub. 31/01/2003 numac 2003007031 source ministere de la defense Loi modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical fermer, introduit par l'a.s.b.l. Syndicat national des militaires et autres.

La Cour d'arbitrage, composée du juge L. François, faisant fonction de président, et du président A. Arts, et des juges P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot et L. Lavrysen, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le juge L. François, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des recours et procédure a. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 14 février 2003 et parvenue au greffe le 17 février 2003, l'a.s.b.l.

Action et Liberté, dont les bureaux sont établis à 1480 Tubize, rue de la Croix-Rouge 33, a introduit un recours en annulation de l'article 144 de la loi-programme du 2 août 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 02/08/2002 pub. 29/08/2002 numac 2002003381 source ministere des finances Loi-programme fermer (représentativité des syndicats du personnel militaire) (publiée au Moniteur belge du 29 août 2002, deuxième édition).

Cette affaire est inscrite sous le numéro 2633 du rôle de la Cour. b. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 27 février 2003 et parvenue au greffe le 28 février 2003, un recours en annulation partielle de la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical, telle qu'elle a été modifiée par les articles 144 et 145 de la loi-programme du 2 août 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 02/08/2002 pub. 29/08/2002 numac 2002003381 source ministere des finances Loi-programme fermer (publiée au Moniteur belge du 29 août 2002, deuxième édition) et par la loi du 16 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/01/2003 pub. 31/01/2003 numac 2003007031 source ministere de la defense Loi modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical fermer (publiée au Moniteur belge du 31 janvier 2003, troisième édition), a été introduit par l'a.s.b.l. Syndicat national des militaires (S.N.M.), dont le siège social est établi à 1030 Bruxelles, avenue Milcamps 77, J. Dolfeyn, demeurant à 5140 Sombreffe, rue Agnelée 26, et J.-M. Carion et D. Geerts, qui ont fait élection de domicile à 1180 Bruxelles, Drève des Renards 4, boîte 29.

La demande de suspension partielle de la loi du 11 juillet 1978 précitée, introduite par les mêmes parties requérantes, a été rejetée par l'arrêt no 72/2003 du 21 mai 2003, publié au Moniteur belge du 21 octobre 2003.

Cette affaire est inscrite sous le numéro 2644 du rôle de la Cour.

Par ordonnance du 21 mai 2003, la Cour a joint les affaires. (...) II. En droit (...) Quant aux moyens dirigés contre les articles 5 et 11 nouveaux de la loi du 11 juillet 1978 B.1.1. L'article 144 de la loi-programme du 2 août 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 02/08/2002 pub. 29/08/2002 numac 2002003381 source ministere des finances Loi-programme fermer a remplacé l'article 5 de la loi du 11 juillet 1978 « organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical » par la disposition suivante : « Est considéré comme représentatif : 1o tout syndicat, agréé au sens de l'article 12, qui est affilié à un syndicat représenté au Conseil national du Travail; 2o le syndicat agréé, au sens de l'article 12, autre que ceux visés au 1o, dont le nombre d'affiliés cotisants en service actif s'élève au moins à 5 % du nombre de militaires en service actif au sein des forces armées. » Le 1o de l'article 5 est inchangé mais le 2o est modifié sur deux points : alors qu'antérieurement était considérée comme représentative, outre les syndicats visés au 1o, la seule organisation syndicale comptant le plus grand nombre d'affiliés, peut désormais être considéré comme représentatif tout syndicat agréé pour autant qu'il atteigne le seuil de représentativité de cinq pour cent du nombre des militaires en service actif.

B.1.2. L'article 7 de la loi du 16 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/01/2003 pub. 31/01/2003 numac 2003007031 source ministere de la defense Loi modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical fermer « modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical » a remplacé l'article 11 de cette loi. Le paragraphe 1er de cette disposition est désormais ainsi rédigé : « Le Roi fixe la date à laquelle a lieu le premier comptage des affiliés en service actif des divers syndicats professionnels agréés.

Tous les quatre ans à partir de la date du premier comptage, il est vérifié si les syndicats professionnels agréés remplissent la condition de représentativité, prévue à l'article 5, 2o. Le contrôle est effectué par une commission. » Sur les deux moyens réunis du recours no 2633 et sur les deuxième et troisième moyens du recours no 2644 B.2. La modification législative critiquée vise à mettre fin à une inconstitutionnalité constatée par la Cour dans son arrêt no 70/2002.

Ainsi que la Cour l'a constaté dans cet arrêt, le législateur a eu pour objectif de négocier avec des syndicats capables de porter des responsabilités sur le plan national et d'éviter un émiettement syndical qui nuirait aux négociations. Il est conforme à un tel objectif de considérer comme représentatifs, d'une part, les syndicats agréés affiliés à un syndicat représenté au Conseil national du travail, pour autant qu'y soit ajouté un nombre suffisant d'organisations qui justifient d'une réelle représentativité en fait.

Par son arrêt précité no 70/2002, la Cour a jugé disproportionné de n'admettre, dans cette seconde catégorie, que la seule organisation qui compte le plus grand nombre d'affiliés et, par la disposition attaquée, le législateur a corrigé ce déséquilibre en permettant à tout syndicat agréé d'être considéré comme représentatif. Il eût toutefois pris une mesure contraire à sa volonté d'éviter l'émiettement syndical s'il avait admis toute organisation, même si elle ne justifie pas d'une réelle représentativité.

B.3. En fixant le seuil de représentativité à cinq pour cent, le législateur a pris une mesure qui est conforme à l'objectif précité.

On n'aperçoit pas comment une telle exigence, qui établit un critère identique pour toute organisation qui se dit représentative en fait, pourrait être discriminatoire. On n'aperçoit pas davantage en quoi cette mesure violerait une quelconque obligation de standstill , alors qu'elle vise à mettre fin à une inconstitutionnalité constatée par la Cour.

B.4. Il est vrai que la disposition ancienne ne contenait aucun seuil de représentativité mais elle ne permettait qu'à une seule organisation, la plus nombreuse, d'être admise parmi les syndicats représentatifs. Il va de soi que, dès lors que le législateur renonce à limiter le nombre de ces syndicats, il se doit de remplacer cette limite par des critères de représentativité, sous peine de devoir négocier avec un nombre illimité d'organisations sans représentativité réelle. Il se déduit des travaux préparatoires du texte attaqué que c'est chaque syndicat agréé atteignant le seuil des cinq pour cent qui sera considéré comme représentatif, contrairement à la lecture qu'en font les parties requérantes dans l'affaire no 2644. La circonstance que la disposition nouvelle ne permettrait pas d'accueillir comme représentatives d'autres associations que celles qui le sont déjà n'établit pas que cette disposition serait discriminatoire.

Enfin, c'est au législateur qu'il appartient de décider si le nombre d'affiliés doit se calculer en organisant des élections ou en prévoyant un système de comptage. A supposer que le choix qu'il a fait de ce dernier système soit inopportun, il n'en serait pas pour autant discriminatoire puisqu'il traite de la même manière tous les syndicats agréés.

B.5. Le contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec les dispositions du droit international invoquées aux moyens n'aboutit pas à une autre conclusion. Au demeurant, si ces dispositions consacrent la liberté d'association et la liberté syndicale des travailleurs, aucune d'entre elles ne garantit à une organisation d'être reçue dans la catégorie des syndicats représentatifs, quelle que soit sa représentativité de fait.

La liberté syndicale et la liberté d'association garantissent à tout travailleur le droit de se syndiquer librement mais il ne pourrait en être déduit que les associations syndicales elles-mêmes bénéficieraient d'un droit intangible au maintien de critères de représentativité qui leur seraient favorables.

B.6. Les moyens ne sont pas fondés.

Quant au moyen dirigé contre l'article 15, § 1er, alinéa 2, nouveau, de la loi du 11 juillet 1978 (premier moyen du recours no 2644) B.7. L'article 145 de la loi-programme du 2 août 2002Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 02/08/2002 pub. 29/08/2002 numac 2002003381 source ministere des finances Loi-programme fermer remplace l'article 15, § 1er, de la loi du 11 juillet 1978 par la disposition suivante : « Le délégué syndical est agréé par le Ministre de la Défense sur la proposition de son syndicat. L'agrément peut, selon les règles fixées par le Roi, être refusé ou retiré.

L'agrément peut être refusé par une décision motivée du ministre de la Défense lorsqu'il en est de l'intérêt de la Défense.

L'agrément peut être retiré par une décision motivée du ministre de la Défense, fondée sur des raisons graves. Dans des cas d'extrême urgence, le ministre de la Défense peut moyennant motivation de sa décision, suspendre l'agrément d'un délégué syndical pour la durée de la procédure de retrait de l'agrément.

Le ministre de la Défense décide du refus ou du retrait de l'agrément après avoir pris l'avis du comité du contentieux, qui doit entendre l'intéressé. » B.8.1. Le Conseil des ministres considère que le moyen n'est pas recevable puisque le refus du ministre qui fait l'objet de l'alinéa 2 de l'article 15, § 1er, est également prévu par l'alinéa 4, qui n'est pas attaqué.

B.8.2. Les requérants critiquent la possibilité de refuser l'agrément d'un délégué syndical « lorsqu'il en est de l'intérêt de la Défense ».

Cette possibilité est prévue par la disposition attaquée, à laquelle l'alinéa 4 n'ajoute qu'une règle de procédure.

B.8.3. L'exception d'irrecevabilité est rejetée.

B.9. Les missions spécifiques confiées à l'armée participant à la réalisation d'objectifs d'intérêt général, certaines contraintes peuvent être imposées à ceux qui ont choisi une carrière militaire. Il existe donc, entre les délégués syndicaux militaires et les délégués syndicaux des autres départements ou secteurs, des différences qui permettent de justifier la distinction de traitement critiquée par la nécessité de sauvegarder l'intérêt de la Défense nationale, qui est l'objectif poursuivi par la disposition en cause.

B.10. En outre, l'alinéa 4 de cette disposition, qui prévoit que le ministre ne peut décider du refus de l'agrément qu'après avoir pris l'avis du comité du contentieux, lequel doit entendre l'intéressé, prévoit une garantie suffisante contre les décisions arbitraires.

B.11. Le moyen n'est pas fondé.

Quant au moyen dirigé contre les articles 12, alinéa 1er, 5o, et 14, 5o, nouveaux, de la loi du 11 juillet 1978 (quatrième moyen du recours no 2644) B.12.1. L'article 12, alinéa 1er, de la loi du 11 juillet 1978 établit les conditions d'agrément des organisations syndicales. L'article 9 de la loi du 16 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/01/2003 pub. 31/01/2003 numac 2003007031 source ministere de la defense Loi modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical fermer remplace l'article 12, alinéa 1er, 5o, par une disposition selon laquelle peuvent être agréées les organisations : « 5o qui, à l'exception des syndicats affiliés à un syndicat représenté au Conseil national du Travail : a) groupent exclusivement comme membres les militaires visés à l'article 1er et les anciens militaires;b) ne sont liés, sous aucune forme, à des organisations qui défendent d'autres intérêts que ceux des militaires ou des anciens militaires, ou de leurs ayants droit, à l'exception des syndicats des services de police belges et des services publics de secours et de sécurité et à l'exception des associations internationales de syndicats défendant les intérêts de militaires étrangers ou d'anciens militaires étrangers;les organisations avec lesquelles il existe un lien ne peuvent pas, par leurs statuts, actions ou programme, aller à l'encontre des principes de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; les organisations précitées sont censées mettre toute la documentation nécessaire à la disposition du Ministre de la Défense; c) ont publié leurs statuts et la liste de leurs dirigeants responsables au Moniteur belge .» B.12.2. L'article 14 de la loi du 11 juillet 1978 fixe les prérogatives des syndicats représentatifs. L'article 10, 3o, de la loi du 16 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/01/2003 pub. 31/01/2003 numac 2003007031 source ministere de la defense Loi modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical fermer complète cet article en y ajoutant la prérogative suivante : « 5o disposer d'un espace rédactionnel dans les organes périodiques d'information interne que le Ministre de la Défense détermine, conformément aux prescriptions techniques qu'il fixe. Le texte proposé ne peut être refusé que s'il constitue une infraction pénale ou disciplinaire ou incite à la commettre, s'il met en cause la dignité des personnes, des institutions ou des autres syndicats agréés ou s'il contient des faits auxquels l'autorité compétente a préalablement attribué un caractère secret. » Sur la première branche du moyen B.13.1. Le Conseil des ministres estime, en ordre principal, que les requérants n'ont pas d'intérêt à l'annulation de l'article 12, alinéa 1er, 5o, a) ou b), car cette disposition ne fait que reprendre des dispositions existantes.

B.13.2. La circonstance que, par l'effet de l'annulation, les requérants recouvreraient une chance de voir régler plus favorablement leur situation suffit à justifier leur intérêt à attaquer cette disposition.

B.13.3. L'exception est rejetée.

B.14. Lorsque le législateur établit les conditions d'agrément des syndicats professionnels de militaires, il peut raisonnablement n'admettre parmi ceux-ci que les organisations qui, répondant à cette définition, ne groupent que des militaires ou anciens militaires.

B.15. Quant à la condition imposée à ces syndicats de n'être pas liés à des organisations qui défendent d'autres intérêts que ceux des militaires, elle a été motivée par la considération qu'« un lien entre un syndicat professionnel et un parti politique n'est toutefois pas considéré comme tolérable dans le cadre de cette disposition, parce que de par l'existence d'un tel lien, on risque de se retrouver, par exemple lors d'une négociation, uniquement face à des syndicats politiques » (Doc. parl ., Chambre, DOC 50 2046/001, p. 7). La condition selon laquelle le syndicat professionnel ne peut être lié à une organisation qui ne défend pas exclusivement les intérêts des militaires est une mesure pertinente et proportionnée pour atteindre cet objectif.

B.16. Enfin, l'obligation de mettre à la disposition du ministre la documentation relative aux organisations liées ne peut être considérée comme une formalité excessivement lourde par rapport à l'objectif de garantir que les organisations liées aux syndicats agréés ne violent pas les principes de la Convention européenne des droits de l'homme.

Sur la deuxième branche du moyen B.17. Compte tenu des responsabilités qu'assument les organisations syndicales représentatives, il n'est pas injustifié de leur réserver, à l'exclusion des organisations agréées, un espace rédactionnel dans les organes périodiques d'information interne du ministère de la Défense. Contrairement aux organisations représentatives qui jouissent d'une certaine représentativité de fait, et sont donc, par là-même, en nombre limité, les organisations syndicales agréées peuvent exister en nombre illimité et n'être pas réellement représentatives du personnel des forces armées. Leur reconnaître le même droit d'user d'un espace rédactionnel dans les organes internes du ministère pourrait non seulement conduire à augmenter indûment le volume de ceux-ci, mais aussi induire le public en erreur sur leur réelle représentativité.

B.18. Le moyen n'est fondé en aucune de ses branches.

Quant au moyen dirigé contre l'article 10, § 3bis, nouveau, de la loi du 11 juillet 1978 (cinquième moyen du recours no 2644) B.19. L'article 6 de la loi du 16 janvier 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/01/2003 pub. 31/01/2003 numac 2003007031 source ministere de la defense Loi modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire des forces terrestre, aérienne et navale et du service médical fermer insère dans l'article 10 de la loi du 11 juillet 1978, un paragraphe 3bis , rédigé comme suit : « Un syndicat ne peut introduire d'une manière recevable, un recours auprès du Conseil d'Etat relatif à une décision administrative qui découle de l'application de la présente loi que si le comité du contentieux a émis un avis concernant ce différend et si le Ministre de la Défense a communiqué sa position.

Un syndicat doit saisir le Ministre de la Défense du différend dans un délai de quinze jours suivant la notification de la décision administrative, sous peine de forclusion.

Si dans un délai de soixante jours suivant la saisine visée à l'alinéa 2, le Ministre de la Défense n'a pas communiqué sa position, le délai normal pour introduire un recours auprès du Conseil d'Etat commence à courir. » Sur la première branche du moyen B.20. La disposition entreprise est, d'après les travaux préparatoires, « inspirée par le fait que, en application des dispositions actuellement en vigueur, il n'est pas exclu que deux procédures différentes soient entamées simultanément », ce qui a pour effet de rendre, « dans certains cas, inopérante la procédure devant le comité du contentieux » (ibid. , pp. 5 et 6).

B.21. Dès lors qu'il crée un comité du contentieux chargé spécifiquement de régler le type de différends qu'il définit, le législateur peut prévoir que, pour ces différends, le passage par ce comité est une condition de recevabilité du recours au Conseil d'Etat.

Cette mesure est en effet de nature à favoriser le règlement interne et rapide d'une partie de ces différends et à alléger d'autant le contentieux soumis au Conseil d'Etat. Par ailleurs, les délais prévus dans la disposition en cause garantissent l'efficacité de la procédure et la sauvegarde, dans un délai raisonnable, des droits des organisations syndicales concernées.

Sur la deuxième branche du moyen B.22. La disposition en cause n'apportant pas de modification aux lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, le moyen ne peut être retenu.

B.23. Le moyen n'est fondé en aucune de ses branches.

Par ces motifs, la Cour rejette les recours.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 19 novembre 2003.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président f.f., L. François.